預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的理論分析

新疆大學法學院 張祁

2015年9月“五小葉槭瀕危植物保護案”后，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟進入大家的視線，開啟了事前預(yù)防的救濟新渠道。由于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定不清，以及相關(guān)理論還不成熟和完善，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國“遇冷”，受案率極低。研究預(yù)防性環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題有利于打破這一司法困境，符合國家環(huán)保法治思想，拓寬了公眾對環(huán)境保護的訴求，切實保護了公眾的環(huán)境權(quán)益，滿足了公眾對生存、生活高質(zhì)量的要求，推進了我國生態(tài)文明建設(shè)。

一、問題的提出

我國2015年施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）原則性地規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，此規(guī)定突破了原有的環(huán)境民事訴訟的救濟理念，即“有損害才有救濟”；開啟了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟與救濟性環(huán)境公益訴訟并列的環(huán)境侵權(quán)救濟模式。然預(yù)防性環(huán)境公益訴訟作為一個全新的訴訟模式出現(xiàn)至今，對于原來環(huán)境公益訴訟和風險的規(guī)制提出挑戰(zhàn)，其在制度設(shè)計的正當性與合理性上廣受爭議。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的立法目的為何？此新制度是否有深厚理論基礎(chǔ)作為支撐？能否作為該制度構(gòu)建的規(guī)范和指導？相關(guān)環(huán)境法規(guī)只有一個條文的原則性規(guī)定，未來的立法前景如何？尤其是如何在矛盾沖突的價值體系之間尋求合適的平衡點，做到不偏頗又實現(xiàn)雙贏？關(guān)于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的探討和研究才剛剛開始，理論及司法實踐對其研究不夠深入，未形成建樹性成果和系統(tǒng)性研究。面對以上諸多爭議與質(zhì)疑，筆者認為有必要回應(yīng)這些爭議，來擺正預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的功能定位和實踐發(fā)展方向。

二、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)目的之考察

（一）遏制環(huán)境損害，建立風險預(yù)防機制

“環(huán)境”一旦遭到損害，往往具有不可逆性和不可恢復性。從工業(yè)革命伊始，環(huán)境問題逐漸成為一個顯著的社會問題，面對愈發(fā)嚴重的環(huán)境破壞與日益突顯的健康風險，原先對環(huán)境問題進行矯正的個人責任、侵權(quán)責任以及刑事責任都無法對那些造成多數(shù)不特定的環(huán)境污染事件、環(huán)境公害事件等進行有力的救濟和恢復。因為基于環(huán)境損害的不可逆性，事后應(yīng)對的各種救濟手段早已無法應(yīng)對環(huán)境危害所帶來的各種問題。在此背景之下，健康、環(huán)境議題崛起，環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償、懲罰性賠償?shù)戎贫冗m時而生?！碍h(huán)境有價，損害擔責”成為環(huán)境保護的固有理念，環(huán)境損害行為得到一定的遏制。在當前風險社會的大背景之下，日益顯現(xiàn)的環(huán)境風險預(yù)防急需我國將環(huán)境治理的重心轉(zhuǎn)到事前預(yù)防上來，遏制環(huán)境損害，急需堅持預(yù)防原則，建立風險預(yù)防機制。

（二）保護環(huán)境公益，彌補保護體系漏洞

目前我國在環(huán)境制度設(shè)計上確立了環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫取－h(huán)境公益訴訟按照保護方式分為預(yù)防性性的環(huán)境公益訴訟和救濟性的環(huán)境公益訴訟。但就目前我國的司法實踐來看，提起的環(huán)境公益訴訟多為事后救濟性的，而預(yù)防性的事前介入的環(huán)境制度沒有。環(huán)境問題已經(jīng)成為懸在人類頭上的一把利劍，對環(huán)境的保護和治理則是造福當代、澤被后世的事業(yè)，環(huán)境公益的保護需要我們具有未雨綢繆的前瞻視野，發(fā)揮環(huán)境公益訴的風險預(yù)防的內(nèi)在價值與功能。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)彌補了環(huán)境保護體系事前預(yù)防的漏洞格式成為保護環(huán)境公益有力措施。

（三）區(qū)別于事后救濟，開通救濟新渠道

從具體的訴訟目的來看，救濟性環(huán)境公益訴訟的目的在于要求損害者對已經(jīng)造成的環(huán)境破壞和環(huán)境公共利益受損進行賠償和采取補救措施，試圖使受損的環(huán)境和公共利益恢復。此時具體的不當和違法行為已經(jīng)發(fā)生，已經(jīng)造成不可挽回的環(huán)境破壞或者危害到民眾的健康安全，我們能做的就只能是事后彌補救濟。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)為公眾保護環(huán)境和保護公共利益提供了新救濟渠道,以預(yù)防功能作為基本宗旨，將保護環(huán)境與保護公共利益作為根本宗旨，訴訟目的是通過司法途徑阻止將來可能發(fā)生的對環(huán)境公共利益的損害，使司法權(quán)在環(huán)境公共利益受損之前介入，從而消除環(huán)境公共利益受損的可能性。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟能真正發(fā)揮環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防性的功能，使公民可以對潛在的環(huán)境危害和不確定的環(huán)境損害提起民事訴訟來救濟。

三、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是環(huán)境法最核心的權(quán)利，環(huán)境權(quán)作為新興的人權(quán)，保護的法益當然是公共利益。環(huán)境權(quán)從內(nèi)容上包含有實體的和程序的權(quán)利，若公民個人無法實現(xiàn)實體環(huán)境權(quán)，那么只能實現(xiàn)程序性的環(huán)境權(quán)作為公民參與環(huán)境保護的方式，其中環(huán)境公益訴訟便成為最重要的參與方式。即允許公民以環(huán)境權(quán)為依據(jù)，提起關(guān)于環(huán)境公益訴訟，而不是私益訴訟。但是為了防止濫訴的出現(xiàn)，一般會限制提起環(huán)境公益訴訟的訴訟主體。從我國的整體實踐來看，由公民提起的環(huán)境公益訴訟偏少，大多是由環(huán)境保護組織提起，更多是檢察機關(guān)作為訴訟原告提起。因此，從環(huán)境權(quán)的角度賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利非常重要。通過司法救濟途徑對環(huán)境治理、保護工作進行參與、最重要的是實現(xiàn)對環(huán)境保護工作的監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟作為保障環(huán)境權(quán)的重要手段應(yīng)該充分實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)防患于未然的重要作用。

（二）環(huán)境風險預(yù)防理論

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,風險成為現(xiàn)代社會不可回避的話題,其中環(huán)境風險的危害后果最難估量和不可逆轉(zhuǎn)，所帶來的后果往往是環(huán)境的難以修復和人體健康的無法恢復。面對如此堪憂情形，我們所采取的措施不能總是消極的、事后的，及時采取預(yù)防性的措施顯得尤為重要。因此在環(huán)境風險社會下，其基本的價值追求是預(yù)防性的減少環(huán)境損害的發(fā)生，法律制度成為捍衛(wèi)民眾相應(yīng)權(quán)益的有利武器，能夠提供有效的抑制風險的能力。在此背景之下，風險預(yù)防原則成為環(huán)境風險防范理念在法律上的規(guī)范表達②。我國環(huán)境立法領(lǐng)域在2015年新修訂的《環(huán)境保護法》第5條中規(guī)定了以保護優(yōu)先、預(yù)防為主的預(yù)防原則③。隨后又在相關(guān)司法解釋中規(guī)定了相應(yīng)的配套措施，即針對有損害社會公共利益的重大風險的發(fā)生可以提起預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟作為實現(xiàn)環(huán)境司法的主要手段，其不僅要發(fā)揮救濟性的環(huán)境保護，而且需要未雨綢繆，風險的預(yù)防不是在當下，更重要的是在于未來。

（三）利益衡平理論

利益之間的沖突解決是法學研究的基本范疇。在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，更應(yīng)該將利益之間沖突的解決作為主要任務(wù)。經(jīng)濟社會的發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，往往涉及利益間的衡平。風險社會下，環(huán)境風險建立在科學不確定性的基礎(chǔ)上，要適應(yīng)可能出現(xiàn)的環(huán)境風險，我們能做的就是風險識別、風險預(yù)警和風險決策，要求政府、民眾必須有風險預(yù)警的意識。因此在這樣的意識之下，我們在經(jīng)濟利益與環(huán)境效益發(fā)生沖突需要作出選擇時的核心理念是健康權(quán)優(yōu)先，即環(huán)境健康和人體健康優(yōu)先。因為環(huán)境損害的不可逆轉(zhuǎn)和不可恢復原狀性，已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境損害和危害人體健康的情況再采取遏制和消除措施時所花費的人力、財力很難估量，很可能于事無補。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟以事前預(yù)防的方式出現(xiàn)在環(huán)境還未發(fā)生損害之前，減少了損害出現(xiàn)后為了彌補而花費的力氣。未來在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，我們所遇到的環(huán)境問題只會更加復雜，所牽扯的利益也會更加繁雜，在利益衡平的指導下，在環(huán)境公益訴訟中發(fā)展以預(yù)防性理念為指導的訴訟制度是最佳選擇。

四、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟前景之考量

（一）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟適用艱難

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國發(fā)展的時間相對較短，現(xiàn)行的法律與司法解釋僅做了原則性的規(guī)定，具體的制度設(shè)計還有待于立法和司法解釋的完善。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國當前主要存在于以下幾方面的問題：其一，所規(guī)定的內(nèi)涵不明確。主要是對“社會公共利益”“重大風險”的內(nèi)涵規(guī)定不明確，最高院的解釋也未作說明，這就給了法官在審理案件時一定程度的自由裁量權(quán)，要么過于保守，訴訟不可避免地被駁回；要么過于恣意，損害各方的利益，很難發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用。其二，所涉舉證困難。較于環(huán)境公益訴訟而言，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的起訴條件相對放寬，提起訴訟只需要提交被告行為已經(jīng)具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料。但是就具體的案件來看，證明重大風險而不是已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，收集證據(jù)的困難更大，而證明尚未發(fā)生的環(huán)境損害結(jié)果的行為具有損害社會公共利益重大風險或者將會導致生態(tài)環(huán)境的破壞、環(huán)境健康的損害往往具有預(yù)設(shè)性和預(yù)想性。其三，法官判決壓力大。經(jīng)濟社會的發(fā)展往往伴隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，需要法官具有事前預(yù)防的認識，在經(jīng)濟效益與尚未發(fā)生的環(huán)境效益損害之間進行識別和平衡并做出裁判，利益衡量對法官提出了更高的要求。在2015年的“中石油云南煉油案”中，一審法院法官認為重大風險標準不明，無法證明煉油會造成大氣污染，尤其是造成對當?shù)鼐用竦慕】碉L險，最終不予受理。這也是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中僅有的針對環(huán)境健康風險提出的訴訟，很遺憾的是最終不予受理，煉油項目繼續(xù)實施。反觀為數(shù)不多是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件，我們不難發(fā)現(xiàn)針對生態(tài)、生物保護的案件都被受理，其中最著名的“綠孔雀案”在經(jīng)歷了漫長的訴訟之路后，取得勝利，其勝利的結(jié)果是水電站項目永久關(guān)停。這也不難看出針對環(huán)境健康風險提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，由于損害還尚未發(fā)生，法官在緊缺利益優(yōu)先原則的主導下選擇了經(jīng)濟利益。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的利益沖突只會增加，掌握利益衡量理論成為法官處理環(huán)境訴訟中利益沖突繁雜的方法論。

（二）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟下的利益衡量—制度前景展望

可以預(yù)見的是，面對紛繁復雜的環(huán)境問題的出現(xiàn)，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國的理論研究和實踐探索還有很長的一段路要走，將來所要面臨的問題很可能超出我們的預(yù)想。歸根到底預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的適用困難主要是因為存在著幾對基本的矛盾，只要處理好這些價值沖突，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的發(fā)展就不會逾越訴訟的法理和立法宗旨，更好地發(fā)揮其預(yù)防性的作用。

第一，經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之平衡，這是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展過程中遇到的最避不開的利益沖突。處理兩者之間的利益沖突我們首先要了解兩者之間的關(guān)系，保護和改善自然是我們?nèi)祟惿婧桶l(fā)展的前提，經(jīng)濟、社會和科學的發(fā)展是人類不斷的追求。如今推進生態(tài)文明建設(shè)的今天，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為時代主題，創(chuàng)造綠色發(fā)展方式和生活方式已經(jīng)成為全人類的共識。可持續(xù)的發(fā)展理念，要求我們必須將全人類的健康利益和環(huán)境健康利益放在優(yōu)位，倡導預(yù)防性發(fā)展理念，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

第二，風險預(yù)防是正負效應(yīng)之平衡。我們在看到環(huán)境保護和風險預(yù)防積極的一面時，也應(yīng)該看到它們所帶來的負面效應(yīng)。因為環(huán)境保護措施也不是天然合理的，我們也必須研究和探討其可能產(chǎn)生的不利后果和相應(yīng)的補救措施④。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟預(yù)防的對象不是已經(jīng)發(fā)生的損害，而是具有環(huán)境損害的重大風險，針對尚未發(fā)生的損害，我們往往難以證明，具有一定的預(yù)測性。雖然我們承認事前的預(yù)防能夠避免不當行為和違法行為帶來的不可挽回的環(huán)境損害和公共利益受損的后果，但是我們也必須承認過早的介入也需要我們付出更多的代價。探索預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟要求我們兼顧其帶來的正負效應(yīng)，做到不顧此失彼并渾然天成。

第三，公益保護與私益保護之平衡。環(huán)境保護不僅涉及環(huán)境公共利益，而且關(guān)涉到每個公民的私人利益，所涉二者利益往往出現(xiàn)在同一環(huán)境損害案件之中，因此厘清公益保護和私益保護之間的關(guān)系尤為重要。環(huán)境公益訴訟案件涉及兩方面的利益的解決措施規(guī)定在最高院頒布的有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的司法解釋中，但是對于預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟涉及公益與私益的沖突時是否能夠直接適用司法解釋還有待考量。公益的保護應(yīng)當成為首要選擇，但具體適用時必須進行專業(yè)的風險評估和風險預(yù)測，不能僅憑主觀判斷。

第四，事前程序保障與事后程序保障之平衡。現(xiàn)有的救濟性環(huán)境公益訴訟在程序保障方面涉及訴前調(diào)節(jié)機制、保全制度以及賠償制度等。預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟還未有相關(guān)程序進行保障，這些制度保障能否適用，相關(guān)司法解釋和司法實踐也沒有涉及。2021年2月最高院發(fā)布了關(guān)于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，其中提到了將持續(xù)性探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，出臺環(huán)境禁止令規(guī)則。這一規(guī)則的出臺，將有利于預(yù)防性的事前救濟，正確發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用。

五、結(jié)語

環(huán)境損害具有難以逆轉(zhuǎn)和難以修復的特點，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該體現(xiàn)其風險預(yù)防的內(nèi)在要求和功能，構(gòu)建起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。雖然目前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟還不夠成熟，在內(nèi)涵規(guī)定、舉證責任以及救濟方式等方面都存在不足。但是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)填補了環(huán)境保護的事前預(yù)防環(huán)節(jié)的救濟空白，從理論、實踐等多個方面優(yōu)化了我國環(huán)境公益訴訟的制度環(huán)境，有助于切實保護保障環(huán)境公共利益，實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的和諧共生，成為保障環(huán)境和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力的司法保障制度。

注釋

①劉紫意.預(yù)防性環(huán)境公益訴訟研究[D].沈陽:遼寧大學.2020.

②朱炳成.環(huán)境健康風險預(yù)防原則的理論構(gòu)建與制度展開[J].暨南學報（哲學社會科學版）,2019,41(11):51-62.

③《中華人民共和國環(huán)境保護費》第五條:環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則.

④李啟家.“環(huán)境法學的發(fā)展與改革”研討會紀要[J].清華法治論衡,2014(3):7-55.