孫 莉
(中國國際人才交流基金會,北京 100038)
隨著全球低碳經(jīng)濟蓬勃發(fā)展,加快向綠色低碳經(jīng)濟轉型、共同應對氣候變化已成為各國的廣泛共識。在圍繞碳中和的新一輪全球博弈中,加拿大聯(lián)邦政府提出了新的增強版氣候計劃,明確提出到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標,并將實現(xiàn)碳中和作為后疫情時代提振經(jīng)濟的重要助推器。在此背景下,加拿大圍繞碳中和目標進行了全方位戰(zhàn)略布局,抓準能夠顯著減排的重點領域予以政策和資金支持,將政府引導與碳定價機制相結合,進一步激勵加拿大企業(yè)等各類創(chuàng)新主體不斷革新技術,促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級,催生新的低碳經(jīng)濟增長點,力圖在日益增長的全球低碳經(jīng)濟中占據(jù)領先位置。
2020年12月11日,加拿大發(fā)布了政府增強版氣候計劃——“健康的環(huán)境和健康的經(jīng)濟”(A Healthy Environment and a Healthy Economy)[1],旨在通過大力發(fā)展低碳轉型產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟復蘇,同時致力于到2030年將排放量降到2005年水平的32%至40%,并在2050年實現(xiàn)凈零排放。
增強版氣候計劃總共包括64項新措施和約150億加元(約合人民幣758億元)的投資,并明確提出了五個支柱政策:一是推廣節(jié)能住宅和建筑,提高能源效率;二是擴大清潔電力供應,鼓勵使用低排放和零排放汽車、公共交通等清潔交通方式;三是逐年提高碳稅,并將收益返還給民眾家庭;四是建立清潔產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,支持工業(yè)脫碳,投資低碳經(jīng)濟;五是種植20億棵樹、恢復和改善濕地、支持建立一個新的農業(yè)自然氣候解決方案,發(fā)展可持續(xù)性農業(yè)。
新的氣候計劃指明加拿大實現(xiàn)碳中和的目標將以五大政策支柱為引領,以投資環(huán)保改造、提高排放成本和推動經(jīng)濟轉型為行動策略,將政策與資金集中于減排關鍵領域,為未來低碳經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造更多機遇。在這份氣候計劃中,碳稅上漲是一項核心政策,對于加拿大的能源消費市場將會產(chǎn)生較大影響。目前加拿大碳排放定價已上調至每噸40加元(約合人民幣202元),按照新的計劃,碳價將在2022年達到每噸50加元(約合人民幣253元),此后將開始逐年上漲15加元(約合人民幣76元),直到2030年達到每噸170加元(約合人民幣859元)[2]。隨著碳價持續(xù)上漲,碳排放量較高的行業(yè)也會面臨更加緊迫的減排壓力,從而促使加拿大整體能源結構優(yōu)化調整,推動相關領域加強技術創(chuàng)新,在低碳產(chǎn)業(yè)方面創(chuàng)造新的投資機會與就業(yè)機會,以促進低碳經(jīng)濟增長,幫助加拿大實現(xiàn)綠色經(jīng)濟發(fā)展。
在增強版氣候計劃框架下,為了實現(xiàn)碳中和和促進經(jīng)濟綠色增長,加拿大聯(lián)邦政府重點關注能夠顯著減排的經(jīng)濟領域,并將政策資金向這些關鍵領域傾斜,以支持綠色技術創(chuàng)新,鼓勵清潔能源發(fā)展。除此以外,聯(lián)邦還將出臺一個新的碳排放交易系統(tǒng),以調節(jié)供需關系,充分利用市場機制控制和減少溫室氣體排放,實現(xiàn)經(jīng)濟綠色增長。
根據(jù)增強版氣候計劃提出的五個政策支柱,加拿大明確把建筑、交通、電力、能源及工業(yè)領域作為推動實現(xiàn)碳中和的關鍵領域,并針對這些行業(yè)領域制定了相應的減排措施。其中包括在建筑領域提高房屋能源效率,開發(fā)低排放的建筑材料供應鏈,如低碳水泥、節(jié)能窗戶和絕緣材料;在交通領域鼓勵發(fā)展電動車、氫燃料電池車等綠色交通工具,并且計劃于2035年禁止銷售所有汽油動力車輛;在電力領域支持可再生能源發(fā)電和智能電網(wǎng)項目;在能源及工業(yè)領域支持增加低碳燃料(例如氫氣、生物原油、可再生天然氣、柴油、纖維素乙醇)的生產(chǎn)和使用。加拿大聯(lián)邦政府通過在這些減排重點領域進行有針對性的政策部署,有望進一步引導相關行業(yè)企業(yè)加強技術創(chuàng)新,提高減排效率,尋找更為低碳的發(fā)展模式,擴大低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模,培育以低碳排放為特征的新經(jīng)濟增長點。
在確立上述減排重點領域的基礎上,加拿大聯(lián)邦政府推出了一系列財稅政策,加大了重要項目的投資以加快減排步伐。其中多項投資已列入增強版氣候計劃,例如在7年內為家庭住宅能源改造提供26億加元(約合人民幣131億元)的資金,以提升能源效率;在2年內為零排放汽車激勵計劃額外投資2.87 億加元(約合人民幣14.49億元),3年內向加拿大各地的車輛充電設施和加油站額外投資1.5億加元(約合人民幣7.6億元),以加快零排放車輛和基礎設施的部署;設立15億加元(約合人民幣76億元)的低碳和零排放燃料基金,以增加對國內低碳燃料生產(chǎn)及采用的支持;在5年內向凈零加速器基金投資30億加元(約合人民幣152億元),以加快排放大戶的脫碳項目,擴大清潔技術的規(guī)模,并加速加拿大各行業(yè)的工業(yè)轉型。
此外,2021年4月加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布的財政預算[3]也再次強調減排是重建經(jīng)濟的關鍵途徑,提出擬針對綠色復蘇和清潔經(jīng)濟投資176億加元(約合人民幣889億元)。例如在2021年春季[4]推出聯(lián)邦綠色債券框架,允許投資者資助加拿大的氣候變化倡議;在5年內提供44億加元(約合人民幣222億元)的無息貸款,用于環(huán)保房屋改造項目;形成一套機制,將生產(chǎn)零排放技術的企業(yè)和小商家所得稅稅率降低50%,于2022年生效;5年內投入10億加元(約合人民幣51億元)用于吸引私營部門投資清潔技術項目等[5]。
從上述資金項目和財稅措施中可以看出,擴大投資規(guī)模發(fā)展創(chuàng)新型綠色技術、幫助企業(yè)和消費者降低減排成本,是加拿大向凈零排放過渡的關鍵行動,各類減排項目投資和有利的財稅政策為化石燃料向可再生能源的轉化,智能電網(wǎng)、能效措施,以及交通、建筑及工業(yè)等部門的電氣化提供了資金。同時也將鼓勵更多清潔技術和產(chǎn)品的生產(chǎn)與使用,幫助相關企業(yè)和消費者減少對化石燃料的依賴,從而推動經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展。
作為綜合統(tǒng)籌減排政策的一部分,碳定價可借助市場手段進行調節(jié),以降低碳排放。碳定價機制一般分為碳稅和碳排放交易體系[6]。目前,加拿大以征收碳稅的手段為主,覆蓋所有碳排放主體,與此同時聯(lián)邦也計劃在全國范圍內推動碳排放交易,從而實現(xiàn)更具成本效益的減排。
2020年12月19日,加拿大頒布了擬議的聯(lián)邦清潔燃料法規(guī)(CFR)[7],指出到2030年液體燃料碳強度要比2016年水平下降約13%,并將建立一個新的聯(lián)邦溫室氣體抵消系統(tǒng),即基于產(chǎn)出分配的碳定價體系,讓供應商靈活地滿足年度減排要求。其中,受監(jiān)管方(主要是煉油廠)必須創(chuàng)建或購買信用額度以符合績效標準。減少或消除溫室氣體的項目可以產(chǎn)生信用,并將其出售給超過加拿大碳稅規(guī)定的排放限制的工業(yè)設施(如水泥廠或煉油廠)。擁有超額信用的各方可以將其存入銀行以備日后使用或出售。每個信用相當于去除或減少一噸二氧化碳當量[8],價格將在公開市場上設定,預計聯(lián)邦碳稅將作為上限。
創(chuàng)建信用的方法[9]有三種:一是開展降低化石燃料生命周期碳強度的項目(例如碳捕獲和儲存、可再生能源生產(chǎn)電力等);二是為客戶提供低碳強度燃料(例如乙醇、生物柴油);三是投資于先進的汽車技術(例如電動或氫燃料電池汽車)。
推動開展碳排放交易,將更加有助于激勵加拿大高排放、高污染、高耗能的大型企業(yè)實施減排,有利于發(fā)展清潔燃料產(chǎn)業(yè),以及提高清潔技術和清潔燃料的采用率,為生產(chǎn)可再生燃料的公司以及供應其原料的農民和林農創(chuàng)造機會,同時有助于推動零排放汽車加速使用。在碳稅基礎上結合市場調節(jié)手段,將進一步提升減排效率,為實現(xiàn)碳中和起到積極促進作用。
綜上,可以看出加拿大的減排策略重點瞄準高碳排放的經(jīng)濟領域,并且需要綜合運用政策引導、資金支持以及市場調節(jié)的方式來推動減排目標的實現(xiàn),從而逐步向綠色低碳經(jīng)濟過渡。
加拿大聯(lián)邦政府高度重視氣候目標,并把實現(xiàn)大規(guī)模減排作為向綠色低碳經(jīng)濟過渡的重要抓手。通過一系列政策工具和投資,加拿大進一步鼓勵低碳前沿技術創(chuàng)新和增長,支持低碳新興產(chǎn)業(yè)結構和規(guī)模不斷完善和擴大,從而打造低碳經(jīng)濟新格局,一方面有利于提升加拿大減排效率、促進氣候目標的實現(xiàn),另一方面能夠創(chuàng)造綠色經(jīng)濟新增長點,為加拿大在后疫情時代實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇注入動力。
低碳經(jīng)濟的發(fā)展很大程度上取決于低碳前沿技術的創(chuàng)新水平與成果轉化能力。為促進經(jīng)濟脫碳,加拿大非常重視支持低碳技術的研發(fā)與創(chuàng)新,特別是在碳捕獲、利用和封存(CCUS)技術方面取得了眾多創(chuàng)新成果。
例如,位于不列顛哥倫比亞省的點源碳捕獲技術公司Svante,開發(fā)了一種新型低成本碳捕獲技術[10],使用被稱為“固體吸附劑”的納米材料在60秒內捕獲二氧化碳,將其壓縮并釋放,以用于安全存儲或工業(yè)用途。Svante創(chuàng)新的凈零解決方案于2021年7月獲得了聯(lián)邦政府凈零加速器計劃(Net Zero Accelerator)2 500萬加元(約合人民幣1.3億元)的資助,以加速其在北美市場的商業(yè)化和規(guī)?;a(chǎn)。該公司將利用這筆投資興建一個新的碳捕獲利用和存儲卓越中心,并計劃建立一個新的過濾器制造廠,其產(chǎn)能將達到每年可生產(chǎn)去除300萬噸二氧化碳的過濾器模塊,相當于3個百萬噸級碳捕獲設施的交付能力。
由此可見,低碳技術的創(chuàng)新和應用不僅能夠為加拿大實現(xiàn)減排目標提供重要支持,同時也能夠促進經(jīng)濟增長,帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展,創(chuàng)造更多就業(yè)機會,為經(jīng)濟復蘇提供重要驅動力。
加拿大在低碳技術研發(fā)領域起步早,時間長,憑借低碳技術幾十年的積累與不斷創(chuàng)新,低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展已具有一定基礎。目前,加拿大在碳捕獲、氫燃料電池等技術領域均處于世界領先水平,這些低碳技術帶動了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟的發(fā)展,形成了以資源消耗低、環(huán)境污染少、產(chǎn)品附加值高、生產(chǎn)方式集約為特點的綠色低碳產(chǎn)業(yè)集群,為加拿大綠色經(jīng)濟增長作出了貢獻。
以碳捕獲產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例,加拿大薩斯喀徹溫省電力公司投建了該省邊界大壩燃煤電廠碳捕獲和封存綜合設施,殼牌公司在阿爾伯塔省斯科特福德投建了Quest碳捕獲和封存設施,這些大型設施均具備百萬噸級碳捕獲能力,運營時間已超過5年,有效支持了加拿大從工業(yè)源頭實施減排,并且促進了工業(yè)經(jīng)濟領域的低碳增長。
隨著加拿大增強版氣候計劃與氫戰(zhàn)略的發(fā)布,碳捕獲產(chǎn)業(yè)未來將更具發(fā)展前景。為了抓住這一機遇,殼牌公司于2021年7月宣布將在阿爾伯塔省埃德蒙頓市附近再建設一個大規(guī)模碳捕獲和封存項目,稱為北極星項目[11]。該項目預計在其整個生命周期內儲存3億噸碳,并捕獲殼牌公司斯科福德煉油廠和化工廠的排放物。北極星項目的第一階段將每年從斯科特福德綜合設施捕獲并儲存75萬噸碳,創(chuàng)造多達2 000個就業(yè)崗位。第二階段的推進將依賴于殼牌公司從該省租賃的地下孔隙空間,包括在阿爾伯塔中部建立一個碳存儲中心。殼牌公司稱,它將儲存除殼牌公司外的第三方的碳排放,并幫助該地區(qū)建立氫工業(yè)。
從上述碳捕獲產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況可以看出,在加速碳中和的大趨勢下,低碳技術帶動的產(chǎn)業(yè),正在逐步發(fā)展為繼信息技術、人工智能、大數(shù)據(jù)之后的又一新經(jīng)濟增長點,在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)更加突出的位置,并且具有廣闊的發(fā)展前景,不僅有望在后疫情時期創(chuàng)造更多綠色就業(yè)機會,同時也為加拿大經(jīng)濟低碳轉型和綠色發(fā)展起到重要推動作用。
聯(lián)邦政府推出增強版氣候計劃展現(xiàn)了加拿大實現(xiàn)凈零目標的雄心,也預示著加拿大決心在圍繞碳中和的新一輪全球競爭中搶占先機。以實現(xiàn)凈零排放與經(jīng)濟低碳轉型的雙重目標為出發(fā)點,加拿大將大力支持綠色技術創(chuàng)新,并以技術驅動低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展,打造低碳經(jīng)濟新增長點,以實現(xiàn)后疫情時期的經(jīng)濟復蘇?!?/p>