長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的主要問題及解決策略

上海友通環(huán)保高科技有限公司 李俊良，李錦祥

長三角地區(qū)不僅是我國開放程度最高、最具經(jīng)濟活力的區(qū)域之一，還是長江經(jīng)濟帶與“一帶一路”的重要節(jié)點。但受歷史原因與區(qū)域產(chǎn)業(yè)等因素的影響，環(huán)境問題一直是長三角地區(qū)面臨的嚴(yán)峻問題，且環(huán)境問題已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、威脅人民群眾身體健康的突出問題。通過區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的方式治理環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色發(fā)展迫在眉睫。

一、新形勢下區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的原則

（一）以創(chuàng)新發(fā)展為驅(qū)動力

一直以來，環(huán)境污染問題都是阻礙經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，而創(chuàng)新發(fā)展則是解決環(huán)境污染頑疾、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動力。要想加強生態(tài)文明建設(shè)，就必須重視科技創(chuàng)新，加強創(chuàng)新驅(qū)動力，實現(xiàn)科技創(chuàng)新的綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展。長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)治，要充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用，提高長三角區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，進而提高資源利用率，盡量預(yù)防并減少污染物的排放。對于長三角地區(qū)各省市，要重點加強創(chuàng)新驅(qū)動力助力資源的集約利用，改進生態(tài)環(huán)境，助力經(jīng)濟效益的提高，以此實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展動力的轉(zhuǎn)換，由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，從而激發(fā)變革的勇氣、創(chuàng)新的精神，使創(chuàng)新成為推進長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與協(xié)同發(fā)展的強勁驅(qū)動力。通過創(chuàng)新推動生態(tài)保護的聯(lián)防聯(lián)治，從源頭上減少污染物的排放量，通過生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境污染的聯(lián)合治理，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的互利雙贏。

（二）強調(diào)環(huán)境治理的區(qū)域協(xié)調(diào)

長三角地區(qū)區(qū)域發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及生態(tài)環(huán)境惡化等問題長期存在，其嚴(yán)重阻礙了長三角地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。加強長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，需要提高發(fā)展的協(xié)調(diào)性與整體性，不能再走先污染后治理，以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的老路。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)長三角地區(qū)環(huán)境治理的有效方法，要重視人與自然、經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展要求，加強環(huán)境污染治理各領(lǐng)域、各部門與各行業(yè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，重視各地區(qū)生態(tài)需求，整合各地區(qū)生態(tài)保護利益，以此實現(xiàn)生態(tài)安全與環(huán)境公平保障，通過協(xié)調(diào)發(fā)展?jié)M足人民群眾對高質(zhì)量、高層次生產(chǎn)、生活與生態(tài)發(fā)展的新需求。

（三）把綠色發(fā)展作為未來方向

要把綠色發(fā)展作為推動長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手，協(xié)調(diào)發(fā)展低碳經(jīng)濟與循環(huán)經(jīng)濟，從根本上減少污染物的排放，降低碳排放強度與能耗強度，發(fā)展低碳綠色產(chǎn)業(yè)。以循環(huán)、綠色、低碳為主，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間格局、生產(chǎn)方式及生活方式等方面選擇低碳綠色發(fā)展的新路子，徹底廢除高排放、高污染、高能耗的粗放式經(jīng)濟發(fā)展道路。近年來，長三角地區(qū)大面積霧霾頻繁出現(xiàn)、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)惡化等問題已成為阻礙長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，要想破除這些環(huán)境難題，就必須牢固樹立綠色低碳發(fā)展理念，構(gòu)建綠色發(fā)展模式。事實上，長三角地區(qū)的一些地方已采取了一定的措施，例如淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)停高污染工廠等，收到了良好效果，促進了長三角地區(qū)空間治理、生產(chǎn)方式及生活方式的轉(zhuǎn)型和升級。

二、長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的主要問題

（一）治理模式問題

從宏觀層面而言，我國的環(huán)境治理模式是以行政區(qū)劃為主，從中央到地方的各級人民政府采取屬地治理模式，目前該模式已成為影響長三角地區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的制約因素：第一，行政區(qū)域治理模式違背了大氣污染物自然流動的規(guī)律，容易形成機械化、閉合性的治理模式，甚至少數(shù)地區(qū)還采取向外部轉(zhuǎn)移大氣污染的方式來獲得本地發(fā)展優(yōu)勢，這種治理模式必然掣肘生態(tài)治理的集體行動。第二，屬地治理模式依賴于各級政府自上而下的控制與命令，一旦出現(xiàn)區(qū)域性公共事務(wù)，將會采取各地政府部門橫向行政磋商的方式來維護共同利益。但行政磋商模式難免帶有體制慣性，并缺乏強制力，在各地政府都維護自身利益的情況下，很難達成共識。而從在微觀層面的角度出發(fā)，各級地方政府內(nèi)部均有數(shù)個職能部門，并且是基于科層制進行組織與設(shè)計的，其目的是借助權(quán)力層級、職能分工來提高行政管理的專業(yè)化水準(zhǔn)與資源配置的效率。但隨著公共事務(wù)的復(fù)雜，多數(shù)事務(wù)已超過單一部門的職能與邊界范圍，科層制的系統(tǒng)與組織結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)現(xiàn)代管理理念與復(fù)合理念的功能整合要求，若不進行變革，將會影響管理目標(biāo)的實現(xiàn)。從公共選擇理論的視角分析，各級地方政府部門都是理性經(jīng)濟人，目的是追求本部門的利益最大化，因此在職責(zé)不清、權(quán)限不明的地區(qū)，若各部門之間發(fā)生利益沖突，就會出現(xiàn)利益相爭、推諉、扯皮等現(xiàn)象，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化狀態(tài)。

（二）區(qū)域經(jīng)濟問題

若區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)之間就會在顯性層面上出現(xiàn)差異化與多元化訴求。目前，上海、浙江及江蘇等省市已步入后工業(yè)化時代，對資源特別是能源的依賴逐步降低。而安徽等省份，尚處在工業(yè)化中期，對煤炭、石油等自然資源的依賴尤其明顯，所造成的環(huán)境污染理更加嚴(yán)重。此外，長三角地區(qū)各省市內(nèi)部也存在發(fā)展訴求和資源訴求不統(tǒng)一的問題。而在隱性層面，各政府之間的關(guān)系先是利益關(guān)系，然后才是財政關(guān)系、權(quán)力關(guān)系以及公共行政關(guān)系等。實施區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治就意味著經(jīng)濟相對落后地區(qū)既要承擔(dān)環(huán)境污染治理的投入，同時又要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的間接經(jīng)濟損失。而當(dāng)前政府績效考核體系以GDP的考核為主，所以一些經(jīng)濟較落后地區(qū)的政府官員在綜合考量成本與收益后，對環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治工作就會采取搭便車等消極應(yīng)對方式。

（三）合作機制問題

環(huán)境污染治理是一項長期、復(fù)雜的工程。而區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的治理模式還處在摸索階段，在協(xié)商決策、信息公享、公眾參與、利益補償?shù)葏f(xié)作機制方面還有待完善，這也是制約長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治效果的主要原因。首先，協(xié)商決策機制不完善。當(dāng)前，雖然長三角地區(qū)各省市就環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治工作達成了多項協(xié)議，并出臺了多項治理措施與條例，但從區(qū)域?qū)用娣治?，環(huán)境和發(fā)展決策機制仍不完善，難以就區(qū)域內(nèi)的能源戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局、環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)、交通發(fā)展、執(zhí)法體系及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等工作進行整體規(guī)范與統(tǒng)籌，致使區(qū)域環(huán)境污染治理的總體規(guī)劃、目標(biāo)及治理方案難以協(xié)調(diào)一致，難以制定并實施區(qū)域內(nèi)低成本的環(huán)境污染治理戰(zhàn)略。其次，信息共享機制不完善。雖然長三角地區(qū)已建成了區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測中心，與氣象預(yù)報中心共建了信息發(fā)布平臺，但在日常運營中，區(qū)域內(nèi)信息預(yù)測和信息發(fā)布相對寬泛化，精確度還有待提高，尤其是大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源、企業(yè)環(huán)境征信以及機動車尾氣檢測等信息的共享程度有待提高。再次，公眾參與機制不完善。長三角地區(qū)各省市尚未構(gòu)建起由各級政府主導(dǎo)的環(huán)保類非政府組織，公眾缺乏參與環(huán)境污染治理平臺的渠道和動力。最后，利益補償機制不完善。目前，長三角區(qū)域尚未構(gòu)建起操作性強的利益平衡、補償機制，僅通過行政磋商的方法推動環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)治，各級政府治理積極性也存在地區(qū)差異，是難以解決區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟利益等方面的矛盾。

三、長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的對策

（一）加強多元主體協(xié)同

長三角地區(qū)區(qū)域間環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)治，有必要強化利益相關(guān)方的整合與協(xié)調(diào)，組成高效的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合治理組織。環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的利益相關(guān)方包括政府、企業(yè)、非政府組織與社會公眾。因此應(yīng)在加強政府間協(xié)同的基礎(chǔ)上，政府、市場及社會合作治理主體共同承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任。與此同時，各級政府之間要拋棄全能型政府邏輯，必須明確功能定位，主動引導(dǎo)企業(yè)與社會各界相關(guān)組織積極參與環(huán)境污染治理。對于企業(yè)而言，首先要嚴(yán)守與環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)，履行環(huán)保義務(wù)，做到安全、合法、清潔的生產(chǎn)經(jīng)營；其次組織科研人員突破環(huán)保技術(shù)難關(guān)，從生產(chǎn)上加強環(huán)?？刂?；再次，要加強企業(yè)的自主創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型升級，摒棄高污染項目，走生態(tài)環(huán)保的發(fā)展之路；最后，企業(yè)要定期向社會公開污染物排放信息，接受政府及公眾監(jiān)督。對于非政府組織，它特殊的非政府性、民間性與志愿公益性使其在環(huán)境污染治理工作中具有較大的優(yōu)勢。首先，非政府組織可以把政府意圖提前傳達給社會公眾，不斷加強對公眾參與環(huán)保治理的關(guān)注，以此來引導(dǎo)公眾樹立環(huán)保意識；其次，非政府組織可進行科學(xué)調(diào)研，拿到環(huán)保治理的一手資料，為政府治理環(huán)保決策提供數(shù)據(jù)與技術(shù)支持；再次，非政府組織是政府與社會公眾之間的橋梁紐帶，以第三方的身份就公眾利益加強政府與公眾的溝通與協(xié)商，可提高政府決策的民主化與科學(xué)化；最后，非政府組織可協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，督促企業(yè)認(rèn)真履行其社會責(zé)任。對社會公眾，首先要樹立環(huán)保節(jié)能意識，在生活中做到綠色出行、綠色消費；其次要通過網(wǎng)絡(luò)媒體、人大代表會及環(huán)保聽證會等多種途徑陳述自身的環(huán)保利益訴求，積極為政府環(huán)保決策的制定建言獻策；再次，社會公眾也可發(fā)揮社會監(jiān)督權(quán)利，舉報不法企業(yè)的違法環(huán)境污染行為；最后，社會公眾應(yīng)有序、規(guī)范、合法地參與環(huán)保工作和環(huán)保項目的認(rèn)證、決策及末端監(jiān)督等環(huán)節(jié)，提高政府決策的科學(xué)性與民主性。

（二）增強主體間驅(qū)動力

加強主體之間的協(xié)同配合，是做好長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的基礎(chǔ)。因主體之間價值訴求與利益偏好各不相同，且存在積極性不足與治理動力欠缺等問題，所以協(xié)同治理要加強對各類政策工具與手段的綜合應(yīng)用，以提高各主體治理環(huán)境的積極性與主動性，使其圍繞同一目標(biāo)進行資源整合與協(xié)作。

（1）加強政府治理的驅(qū)動力。各級政府之間的關(guān)系，其中利益關(guān)系是最核心的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各級政府之間的利益關(guān)系是區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治首要解決的問題。對此可建立生態(tài)利益補償機制，以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各利益主體之間的利益，其核心原則是誰污染誰治理、誰受益誰付費，從而保護生態(tài)環(huán)境，為協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境利益與經(jīng)濟發(fā)展等利益相關(guān)方之間的關(guān)系提供制度保障。在環(huán)境污染治理中，由于落后區(qū)域既要承擔(dān)環(huán)境治理的成本，又要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的間接經(jīng)濟損失，但改善環(huán)境質(zhì)量具有較強的溢出效應(yīng)。因此為公平起見，經(jīng)濟發(fā)達的省市可以給予落后區(qū)域一定的經(jīng)濟補償，用來彌補其經(jīng)濟損失，例如上?？山o予安徽省一定的補償。為促進補償機制的正常運行，長三角區(qū)域可設(shè)立環(huán)境污染治理的專項基金，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付、各級政府籌集以及社會捐贈等方式籌集資金，并且資金分配要在公平、效率的基礎(chǔ)上兼顧各級政府的實際情況。（2）加強市場治理的驅(qū)動力。政府部門要運用稅收補貼及價格杠桿等經(jīng)濟手段提高企業(yè)參與環(huán)境污染治理的熱情。首先，需要建立健全區(qū)域排污市場，使企業(yè)以交易方式調(diào)劑排污數(shù)量，通過市場形式尋求降低成本效益的污染物排放路徑；其次要運用價格杠桿理論，對排污達標(biāo)的企業(yè)給予獎勵，對高能耗企業(yè)給予懲罰，如實行差別化電價等；再次，革新排污收費制度，實施差別化收費政策，并擴大污染物征收范圍。最后以實施綠色信貸政策，對主動做好清潔生產(chǎn)與節(jié)能減排的企業(yè)要給予一定的信貸支持，反之則提高信貸門檻，利用金融杠桿加強環(huán)保。（3）加強社會治理的驅(qū)動力。各級政府要積極發(fā)展與環(huán)保相關(guān)的非政府組織，并在企業(yè)登記、財政支持等方面給予支持，為其參與環(huán)境治理提供制度安排與組織路徑，充分發(fā)揮其協(xié)同效應(yīng)；社會公眾，各級政府部門可采取宣傳、教育等方式，鼓勵、引導(dǎo)社會公眾參與到環(huán)境治理的各環(huán)節(jié)中來。

（三）創(chuàng)新完善合作機制

現(xiàn)階段，行政邊界難以完全消除，只有采取合作創(chuàng)新來完善并逐步消除體制和行政壁壘造成的障礙，才能推進環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治一體化進程。

1.做好頂層規(guī)劃

加強環(huán)境污染治理必須要從區(qū)域?qū)用孀龊谜w規(guī)劃，建立以改善環(huán)境質(zhì)量為總目標(biāo)的聯(lián)防聯(lián)治體系。一，應(yīng)從綠色發(fā)展理念出發(fā)，分析長三角地區(qū)的資源容量承載力，并且根據(jù)地貌特征、污染程度、經(jīng)濟狀況、空間分布等情況合理劃分控制區(qū)域，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、交通及能源開發(fā)等領(lǐng)域，公正、合理分配各區(qū)域治理指標(biāo)。二，在區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、分級控制的基礎(chǔ)上，長三角地區(qū)各省市要由上而下分解任務(wù)，細(xì)化各部門的行動方案和控制措施，形成上下聯(lián)動、層層傳達責(zé)任的治理機制。

2.構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制

籌建具有監(jiān)督與執(zhí)法權(quán)的省部級區(qū)域環(huán)境污染治理組織。在環(huán)境污染治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)與統(tǒng)一決策作用，為各級政府協(xié)作搭建平臺，從而提高各級政府參與的積極性，理順各區(qū)域性管理機構(gòu)和地方政府間的關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)制定重大事項協(xié)商、治理項目合作等制度，同時國家發(fā)改委、環(huán)保部、各非政府組織、專家學(xué)者等組織與人員就環(huán)境污染規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略的銜接、立法、生態(tài)補償?shù)葐栴}開展協(xié)商、對話，并達成共識。

3.構(gòu)建信息共享機制

環(huán)境污染治理必須利用信息化手段，通過跨區(qū)域與部門的信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，構(gòu)建公平、透明、適時的跨區(qū)域信息平臺，從而在短時間內(nèi)就能鎖定環(huán)境污染源，第一時間制定應(yīng)急聯(lián)動措施，把污染造成的影響減少到最小。還要建立長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，健全長三角地區(qū)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)長三角地區(qū)區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、氣象數(shù)據(jù)等信息的及時預(yù)警與統(tǒng)一發(fā)布。

4.科學(xué)制定目標(biāo)考核機制

環(huán)境污染治理牽涉各地治理目標(biāo)與任務(wù)完成情況，要構(gòu)建完善的目標(biāo)考核機制，由第三方負(fù)責(zé)環(huán)境評估，負(fù)責(zé)對各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)與污染物排放及減排等情況進行系統(tǒng)、科學(xué)的分析，由污染物排放總量大的地區(qū)與企業(yè)多承擔(dān)減排責(zé)任。同時在區(qū)域?qū)用娼⒊B(tài)化巡查制度，考察各地環(huán)境治理目標(biāo)和任務(wù)實際完成情況。

綜上所述，長三角地區(qū)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治措施是善治與治理思想在公共區(qū)域管理層面的應(yīng)用。區(qū)域環(huán)境污染治理要想采取聯(lián)防聯(lián)治模式，不僅要構(gòu)建科學(xué)管理平臺，還要動員政府、企業(yè)、非政府組織與公眾力量，鼓勵公眾積極參與，并通過集體協(xié)調(diào)，構(gòu)建宏觀解決方案，加強對環(huán)境污染問題的監(jiān)督與治理，以此形成共建共享合力，從而推進長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與協(xié)同發(fā)展。