環(huán)境行政公益訴訟中行政機關(guān)怠于履職的問題

浙江農(nóng)林大學(xué) 盧怡靜

一、怠于履職的標準認定

在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境資源保護負有監(jiān)督管理責任的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使環(huán)境公共利益受到損害時，需對行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，如果行政機關(guān)在收到檢察建議之后仍不改正，檢察院便可提起行政訴訟。[1]由于檢察院發(fā)出的檢察建議缺乏剛性，因此，在實踐中雖然行政機關(guān)在收到相關(guān)檢察建議之后的答復(fù)率很高，但大概率只是象征性地答復(fù)，隨后置之不理、敷衍執(zhí)政，無法達到制止污染行為的后果。

怠于履職的標準有兩種，一種是消極的作為，還有一種是不作為。值得探討的是行政機關(guān)不作為的行政行為。筆者認為，探討行政機關(guān)不作為行為最關(guān)鍵的問題在于行政機關(guān)是否有履職可能性，換言之，行政機關(guān)即使負有履職的義務(wù)，但其如果沒有履職可能性的話，依然不能認定行政機關(guān)怠于履職。相反，如果行政機關(guān)確實有履職能力，但其消極履職、未完全履職、拖延履職，由檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，最終由法院判定行政機關(guān)不作為的，應(yīng)當承擔怠于履職的法律后果。在實踐中，許多案件由于判決履行已無實際意義，法院最終兜底適用確認違法的條款，而法律法規(guī)尚未明確規(guī)定何為行政機關(guān)不履行法定職責，其標準不明導(dǎo)致司法實踐中認定不一，在實踐中，履職標準主要有以下兩種觀點：一是行為標準，即凡是行政機關(guān)履行了相應(yīng)的職責，做出處罰或者進行了監(jiān)管，都應(yīng)當認定行政機關(guān)履行了作為義務(wù)。如清流縣檢察院訴環(huán)保局行政公益訴訟案中，環(huán)保局以其對相關(guān)責任人員進行了處罰并處置了污染作為抗辯事由；二是結(jié)果標準，該標準要求行政機關(guān)不僅應(yīng)當履行監(jiān)管職責，還應(yīng)當有效制止侵害生態(tài)環(huán)境損害的后果，生態(tài)環(huán)境得到圓滿修復(fù)的狀態(tài)，若侵害還在進行中，則認定行政機關(guān)未履行作為義務(wù)。在我國的司法實踐中，存在使用該標準的案例，比如東遼縣人民檢察院訴縣林業(yè)局案中，存在“被破壞林地內(nèi)存在廢水污染無法補種等客觀原因”，人民法院也認定行政機關(guān)未完全履行職責。[2]

因此，對于認定行政機關(guān)履職的標準亟須統(tǒng)一。此外，關(guān)于行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)進行答復(fù)是否構(gòu)成不作為，理論界也有不同的觀點：一種認為，檢察建議不屬于行政法所要調(diào)整的對象，因此行政機關(guān)即使不回復(fù)檢察建議也不屬于未履行法定職責，其不屬于作為義務(wù)的來源[3]；還有一種觀點則認為，因為訴前程序同樣存在其相應(yīng)的獨立價值，按期回復(fù)屬于作為義務(wù)，因此行政機關(guān)應(yīng)當在法定期限內(nèi)進行回復(fù)。在司法實踐中，法院也采納了后者的觀點，如錦屏縣檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局不依法履職一案。但是，單純的答復(fù)不能作為其已履行法定職責的依據(jù)，如王俊臣訴黑龍江省農(nóng)墾總局不履行法定職責一案。

人民法院在審理行政機關(guān)是否全面履職的過程中，應(yīng)當根據(jù)是否有效治理，及時修復(fù)，以及修復(fù)效果等相關(guān)證據(jù)進行綜合性認定。應(yīng)當尊重行政機關(guān)的行政權(quán)，給予行政機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，協(xié)調(diào)好行政權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。行政機關(guān)在收到檢察建議之后，履行了其法定的職責，即使修復(fù)效果不佳，或者基于修復(fù)時間短暫未見效果等未能履行完畢，那么，人民法院不宜認定其未履行或未全面履行。但相反，如果行政機關(guān)在收到相關(guān)檢察建議的時候，只是敷衍行事，通過相關(guān)機構(gòu)的評估鑒定，治理效果明顯不佳，環(huán)境污染仍未消除，沒有達到全面修復(fù)的標準，那么應(yīng)當認定行政機關(guān)未全面履行法定職責。

二、行政機關(guān)怠于履職的原因

（一）相關(guān)人員執(zhí)法能力不強

行政機關(guān)在收到檢察院的檢察建議之后，由相關(guān)執(zhí)法人員執(zhí)行，但由于大部分三四線城市缺乏高素質(zhì)、高學(xué)歷的執(zhí)法人員隊伍，執(zhí)法人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，甚至可能存在安排親屬就業(yè)，加上行政機關(guān)對于環(huán)境保護工作不夠重視，執(zhí)法過程不規(guī)范，執(zhí)法往往流于形式，存在執(zhí)法困難。如在昌圖縣，由于缺乏相應(yīng)的先進設(shè)備和相應(yīng)的人才，無法為環(huán)境執(zhí)法提供有力保障。

（二）行政機關(guān)無行政強制權(quán)

在實際執(zhí)行過程中，由于行政機關(guān)職權(quán)不明晰，有的行政機關(guān)沒有行政強制權(quán)，因此需要與多個部門配合實施，導(dǎo)致程序的煩瑣，期限延長，無法在規(guī)定日期內(nèi)履行完畢相應(yīng)職責[4]。

（三）因意志以外的原因?qū)е侣男胁荒?/h3>

檢察機關(guān)在提出相關(guān)建議時，通常存在要求行政機關(guān)修復(fù)破損的植被，恢復(fù)土地原狀，限期恢復(fù)森林植被等要求，然而在實踐中，自然環(huán)境恢復(fù)往往不能立竿見影，需要長時間的修復(fù)，無法在規(guī)定時間內(nèi)完成修復(fù)效果，因此不能單從結(jié)果出發(fā)，判定行政機關(guān)怠于履職。比如在蛟河市人民檢察院訴林業(yè)局[5]不履行法定職責一案中，林業(yè)局現(xiàn)場指導(dǎo)監(jiān)督，多次召開單位討論修復(fù)方案，努力恢復(fù)林地原狀，但是由于自然環(huán)境等客觀因素，樹木栽種過程中由于提前進入冬季，因此影響了進程，不能恢復(fù)原狀。事實上，對該案處理應(yīng)當全面、客觀，綜合地分析，不能以結(jié)果為導(dǎo)向。行政機關(guān)在執(zhí)行過程中受到多方面的制約，應(yīng)當根據(jù)現(xiàn)有的材料和證據(jù)進行全方位，具體地分析。

（四）執(zhí)行過程受到多重管轄

我國環(huán)境保護管理體系是由中央到地方的管理體系，受上級環(huán)境保護部門指導(dǎo)，國家和地方各級人民政府要對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測負責。因此當政府執(zhí)政理念與環(huán)境保護的目的相沖突時，行政機關(guān)可能會不敢作為。比如，昌圖縣環(huán)保局的環(huán)境公益訴訟案中，政府為了追逐地方利益，維護企業(yè)的發(fā)展，規(guī)定環(huán)保局對企業(yè)的檢查一年不得超過一次。該地方規(guī)定限制了環(huán)保局履行相應(yīng)的職權(quán)。

（五）檢察建議的內(nèi)容過于寬泛

現(xiàn)有的法律規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境遭到損害時，檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)先進行自我糾正，自我督促，在行政機關(guān)不履行相關(guān)職責時，才能向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。但遺憾的是，我國并未對檢察機關(guān)的相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定，因此檢察機關(guān)在實際履行過程中，容易形成發(fā)出的檢察建議較為籠統(tǒng)、模糊，多為原則性規(guī)定[6]。例如，長春凈月檢察院在履行相關(guān)職責的過程中發(fā)現(xiàn)吉林財經(jīng)大學(xué)周邊居民生活垃圾大量堆放，造成了嚴重污染，因此向相關(guān)街道發(fā)出檢察建議，要求其采取有效措施，積極履行相關(guān)職責，恢復(fù)市容市貌。該檢察建議規(guī)定得較為模糊，并沒有針對性，只是籠統(tǒng)地要求行政機關(guān)履行職責，但對履行的期限、履行的方式、履行的內(nèi)容等均未進行具體規(guī)定。檢察建議缺乏法律依據(jù)，使得行政機關(guān)的具體實施內(nèi)容較為空洞，難以落實生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。

三、應(yīng)對環(huán)境行政公益訴訟中行政機關(guān)怠于履職的問題

（一）確定環(huán)境行政機關(guān)的作為義務(wù)

環(huán)境行政公益訴訟的行政機關(guān)應(yīng)當明確其不作為履職的標準，如行政機關(guān)是適格的主體；負有特定的履行義務(wù)；有履行義務(wù)的實際可能性；行政機關(guān)違法履職或不作為。在理論上，通過立法對行政機關(guān)的職責作明確具體的規(guī)定，審判機關(guān)由此可以認定行政機關(guān)是否為不履行。目前，我國規(guī)定了環(huán)境行政案件中行政機關(guān)不作為的法律依據(jù)分為兩種，一是行政機關(guān)依照法律規(guī)定對其負責的領(lǐng)域具有監(jiān)督管理職責，在此情況下，如果檢察院發(fā)出檢察建議，行政機關(guān)不履行相關(guān)職責，檢察院提起訴訟，經(jīng)過人民法院審理，判決支持檢察院的相關(guān)訴訟請求，而行政機關(guān)履行已無實際意義，那么人民法院應(yīng)當作出確認違法判決。如果履行仍有實際意義的，人民法院可以判決其繼續(xù)履行；二是環(huán)境行政機關(guān)作出處罰決定后未執(zhí)行，環(huán)境行政機關(guān)對造成污染的企業(yè)或個人可以主動進行罰款，實踐中，很多行政機關(guān)在開出罰單后不再有所作為，受到罰款的企業(yè)未及時繳費，也不進行行政復(fù)議，根本達不到行政機關(guān)懲治的效果，而行政復(fù)議期限屆滿后，行政機關(guān)可以向法院申請強制執(zhí)行，而行政機關(guān)不履行相關(guān)職責，不積極進行催促繳費也是不作為的一種，如果行政機關(guān)積極履行了收繳義務(wù)，法院也作出裁定書，行政機關(guān)也窮盡了各種措施仍無法達到恢復(fù)的效果，那么檢察機關(guān)只能提起訴訟來促進生態(tài)的恢復(fù)。

另外，法律應(yīng)當對環(huán)境行政機關(guān)的不履行職責作實質(zhì)性的判定，不能僅以結(jié)果為導(dǎo)向。環(huán)境行政公益訴訟的最終目的是為了糾正行政機關(guān)的違法行為，督促其改進。首先應(yīng)當對不作為的標準進行綜合認定，一是法律法規(guī)相關(guān)文件是否有依據(jù)；二是審查是否具有作為的可能性，是否存在自然條件的限制、不可抗力等原因，是否存在氣候季節(jié)等無法履職的原因；三是關(guān)于逾期不作為的，應(yīng)當判斷其是否真實履行了法定職責，如行政機關(guān)未答復(fù)檢察機關(guān)的檢察建議，但其真實有效地履行了相關(guān)的職責，不應(yīng)當認定為不作為。因此，對行政機關(guān)的不作為的認定應(yīng)當結(jié)合具體情形，檢察機關(guān)也可以建立相關(guān)的評估機制，讓環(huán)保領(lǐng)域的專家參與進來，對履職的效果進行判定。

（二）檢察建議應(yīng)全面具體

在2019年頒布的《人民檢察院檢察工作規(guī)定》第十六條中，要求對檢察建議應(yīng)當包含案件來源、案件事實及證據(jù)、違法情況、異議期限等。人民檢察院的檢察建議應(yīng)當具體規(guī)范。學(xué)者對此有不同的聲音，有學(xué)者認為檢察建議內(nèi)容不必過于具體，只須簡單提醒和督促即可。但在實踐過程中，過于寬泛的檢察建議可能會對行政機關(guān)不履行職責的認定受到影響，因此細化檢察建議尤為重要?？梢詮囊韵聨讉€方面進行細化：

第一，將環(huán)境受損的證據(jù)進行收集，并列舉存在的違法情形，要求其改正的事項等，列明相關(guān)的法律依據(jù)。如行政機關(guān)的違法行為或不作為依照哪條法律進行處罰，檢察機關(guān)做出檢察建議，檢察機關(guān)要在建議中列明行政機關(guān)的事項，要做到處罰有理有據(jù)。最后告知行政機關(guān)不履行帶來的法律后果，賦予檢察建議一定的約束力。此前檢察建議威懾力不夠，無法對行政機關(guān)形成強有力的威懾作用，因此行政機關(guān)并不重視檢察建議。檢察機關(guān)在做出檢察建議時應(yīng)當告知行政機關(guān)如果不履行該行為會造成什么樣的法律后果。

第二，檢察建議應(yīng)當列明期限?！缎姓V訟法》中規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議之日起兩個月內(nèi)進行回復(fù)。檢察機關(guān)應(yīng)當告知行政機關(guān)如果不履行相關(guān)職責，行政機關(guān)提起異議的期限，該期限具體由檢察機關(guān)根據(jù)案件具體情況在檢察建議中列明。

此外，檢察建議的發(fā)出應(yīng)當明確向哪個行政機關(guān)發(fā)出，避免行政機關(guān)相互推諉，降低履職的積極性，影響履職效率。

（三）完善履職期限

法律規(guī)定的履職期限為兩個月，但是由于具體情況的不同，應(yīng)當設(shè)置彈性履職期限。對于一般案件，如果案件清楚，法律關(guān)系明確，適用兩個月的履職期限，對于情況復(fù)雜，在兩個月內(nèi)難以完成的，適用特殊履職期限。對于履職期限的設(shè)置，設(shè)置時間過長，環(huán)境利益得不到保障，不利于環(huán)境生態(tài)的修復(fù)；設(shè)置時間過短，不利于行政機關(guān)行使職權(quán)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。設(shè)置履職期限時，一是應(yīng)當考慮自然因素，比如需要在夏天種植的冬天無法履行相關(guān)職責，因此必須適當延長履職時間；二是行政機關(guān)履職過程中所需要的時間，對履職過程所需的時間加以考慮，包括調(diào)查核實程序的時間，聽證的時間，將法定程序加以考慮，如果存在特殊情況，無法在兩個月內(nèi)完成的，適用特殊履職期限；三是對于法律主體較多的案件，行政機關(guān)應(yīng)當考慮查明主體，明確法律關(guān)系應(yīng)當花費的時間，對于案件不清晰的，法律關(guān)系復(fù)雜的，應(yīng)當適用特殊履職期限。司法機關(guān)可以通過不同履職時間段來判決承擔不同的責任，促使行政機關(guān)盡快履職，提高行政機關(guān)的積極性。

（四）保障檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)

檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，為保障行政機關(guān)積極履職，應(yīng)當繼續(xù)進行監(jiān)督與督促。行政機關(guān)在履行職責的過程中，應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)完成。有特殊情況的，申請延長履職期限，檢察機關(guān)對其理由進行審查，認為可以延長期限的，檢察機關(guān)應(yīng)當對履職進度進行監(jiān)督，其實質(zhì)是履行法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)可以通過回訪的方式進行監(jiān)督，也可以通過社會公眾、媒體等，運用依職權(quán)監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的模式進行監(jiān)督，檢察機關(guān)也可以定時抽查，監(jiān)督進度。針對環(huán)境問題建立聽證程序，聽取檢察機關(guān)、行政機關(guān)、行政相對人、利害關(guān)系人的意見，由專家，環(huán)保組織提出相關(guān)意見，得出最優(yōu)的解決方案，使其在訴前程序就得以解決，不再流入訴訟程序[8]，節(jié)省司法資源。

四、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟中，由于對行政機關(guān)的履職標準不一，檢察建議內(nèi)容不夠具體，履職期限不完善等因素導(dǎo)致行政機關(guān)不履職，履職存在困難，無法全面履職。因此，應(yīng)當注重行政機關(guān)不作為背后深層次的原因，對行政機關(guān)的不作為進行實質(zhì)性認定，綜合性認定怠于履職，設(shè)立合理的履職期限，建立相關(guān)的監(jiān)督機制等來確保行政機關(guān)的履職。