區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償視域下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理研究

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境第二監(jiān)測站 梁朵朵

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，廣大農(nóng)村地區(qū)的物質(zhì)生活水平有了很大提升，人們的精神生活也變得愈加豐富。然而在進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著科技的推動(dòng)，農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)雖然都在同步發(fā)展，然而雙方之間的差距則越來越大。尤其在農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了明顯惡化趨勢，這對于我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施起到了消極作用。為此就需要采取有效的措施從根本上解決這些問題，因此有必要完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能切實(shí)保護(hù)我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

一、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

近些年，通過中央轉(zhuǎn)移支付，我國在退耕還林及退耕還草等相關(guān)方面取得了重大進(jìn)展，在一定程度上也進(jìn)行了有效的生態(tài)補(bǔ)償。然而在區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償則處于相對空白狀態(tài)，其結(jié)果就導(dǎo)致不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了較大的變化。由于城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在人們生活水平快速提升的同時(shí)，有更多的精力和資金用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境則處于逐步惡化中，從而形成了對立的城鄉(xiāng)二元環(huán)境結(jié)構(gòu)。比如：東部沿海地區(qū)，城市經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，愈加重視環(huán)境的保護(hù)，在此基礎(chǔ)上，反而是將高污染高消耗的產(chǎn)業(yè)外遷，在很大程度上加劇了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境的惡化。這對整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了嚴(yán)重的制約作用，尤其是對于當(dāng)下中央正推進(jìn)的新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了阻礙。因此要解決當(dāng)下農(nóng)村日益惡化的環(huán)境危局，僅僅只是依靠“亡羊補(bǔ)牢”似的補(bǔ)救措施，不能夠在根本上改變這一現(xiàn)狀。

（一）農(nóng)村生活方式導(dǎo)致環(huán)境污染加劇

改革開放以來，人們的收入水平得到了大幅度提升，然而在我國很多農(nóng)村地區(qū)仍然是延續(xù)數(shù)千年以來的傳統(tǒng)生活方式。而各地區(qū)政府在加強(qiáng)城市軟環(huán)境建設(shè)力度的同時(shí)，對農(nóng)村環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給存在嚴(yán)重缺失。近幾年出，很多地方卻現(xiàn)了生活垃圾“圍城”現(xiàn)象，對于廢水、家畜糞便完全是處于自我處理的狀態(tài)，再加上不少村莊在快速發(fā)展的過程中，存在規(guī)劃不合理以及街道無人清理的現(xiàn)象。因此農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)相比環(huán)境變得越來越差，公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施根本不能夠滿足人們的需求，面源污染也無法得到有效遏制，在很大程度上加劇了污染治理的難度。

（二）化肥農(nóng)藥超量使用帶來的環(huán)境污染

自改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了很大提升，但在此背后基于傳統(tǒng)生產(chǎn)方式所造成的直接和潛在污染情況早已變得更加嚴(yán)重。但在近幾年各地區(qū)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中，通過積極開展特色農(nóng)業(yè)有機(jī)蔬菜的種植，極大提升了廣大農(nóng)戶的收入。但因?yàn)檗r(nóng)藥超量使用，所造成的環(huán)境污染和產(chǎn)品質(zhì)量低下等問題變得日益突出，與城市工業(yè)所造成的點(diǎn)源污染不同，農(nóng)村地區(qū)則在于面源污染問題顯得更加復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，我國每年化學(xué)和農(nóng)藥的總使用量都高達(dá)30萬噸以上，占據(jù)當(dāng)前世界各國總使用量的10%。此外在農(nóng)藥的利用率方面，雖然在2020年達(dá)到了40%以上，然而歐盟各國的利用率大體都是在65%以上。美國作為當(dāng)前世界上的農(nóng)業(yè)大國和強(qiáng)國，氮磷肥的整體利用率都是維持在55%，因此我國在這方面還存在較大差距。再加上部分地區(qū)農(nóng)戶自身科學(xué)素養(yǎng)比較低，導(dǎo)致化肥過量使用，從而使得土壤污染情況變得更加嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在重金屬含量以及地下水體呈現(xiàn)富營養(yǎng)化的趨勢。2017年聯(lián)合國糧農(nóng)組織顯示，目前我國進(jìn)入水體的農(nóng)田磷元素含量達(dá)到了20.5kg/h，而這樣的數(shù)據(jù)是大洋彼岸美國的9倍以上。在農(nóng)藥使用方面，目前用于防治農(nóng)作物病害整體面積達(dá)到了2.3億公頃，然而在使用量增加的同時(shí)，每年受農(nóng)藥殘留量而污染的作物面積則超過了9億公頃，其結(jié)果就導(dǎo)致土壤受到了嚴(yán)重的危害，在時(shí)間的作用下，必然會成為累積性的污染源，從而給人們的身體健康造成了嚴(yán)重隱患，這也是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)污染比較突出的問題。

（三）養(yǎng)殖行業(yè)所帶來的污染日益嚴(yán)重

目前，隨著消費(fèi)水平的快速提升，人們對于肉蛋奶等食物的需求量呈快速增長趨勢。而畜禽養(yǎng)殖早已不再是傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭庭院養(yǎng)殖，而是采用的標(biāo)準(zhǔn)化集中式的大規(guī)模養(yǎng)殖。從地理上，則分布于農(nóng)村的邊緣或者是承包自留地當(dāng)中，畜禽所排放的糞便和各種垃圾則是傾倒于河流或者土壤，不僅對周圍的水體造成了嚴(yán)重污染，容易導(dǎo)致蚊蟲聚集加劇傳染力度，對周邊居民的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重影響。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，截至2020年末，國內(nèi)養(yǎng)殖行業(yè)市場規(guī)模超萬億，與此同時(shí)所產(chǎn)生的糞便總量就高達(dá)19億噸，雖然不少企業(yè)也采用了先進(jìn)的方式進(jìn)行處理，實(shí)現(xiàn)了對資源的合理利用。然而其中90%以上的糞便都是沒有經(jīng)過高度發(fā)酵，而直接排放于自然環(huán)境下，超過了土壤自身的可承受能力，產(chǎn)生大量的硝酸鹽等有害物質(zhì)，這對于土壤的結(jié)構(gòu)和成分產(chǎn)生了消極影響，在雨水的沖刷下會滲透至地下水或進(jìn)入至湖泊，加劇水體富營養(yǎng)化的趨勢。根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查分析顯示，養(yǎng)殖行業(yè)廢水，每年總排放量接近70億噸，其所產(chǎn)生的化學(xué)耗氧總量高達(dá)8212萬噸，存在嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。隨著我國新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)，養(yǎng)殖行業(yè)所帶來的污染問題，已經(jīng)引起了社會各界的高度關(guān)注。通過加大新科技新技術(shù)的應(yīng)用，同時(shí)引導(dǎo)廣大農(nóng)戶轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式，有助于降低對環(huán)境所造成的危害，并提高經(jīng)濟(jì)效益。然而從當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)狀分析，想要在較短時(shí)間內(nèi)改變污染加劇的態(tài)勢存在一定的難度。

二、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償視域下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理措施

（一）充分運(yùn)用市場配置資源的機(jī)制

以無錫市為例，自20世紀(jì)90年代以來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，2008年該地區(qū)人均生產(chǎn)總值達(dá)到1.5萬元，集中的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對太湖水環(huán)境造成了嚴(yán)重壓力，在此背景下就引發(fā)了太湖供水危機(jī)。其原因就是在于水質(zhì)出現(xiàn)大幅度下降，尤其是農(nóng)業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用袼欧诺母鞣N污染物和廢水占據(jù)總污染源的83%。在此情況下，市委市政府下定決心開啟了太湖保護(hù)區(qū)的建設(shè)工作，探索了適合本地區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在加速周邊企業(yè)和居民搬遷的過程中，看似行政力量起主要主導(dǎo)作用，然而其背后還是利益博弈的過程。由于搬遷的投入是極其巨大的，基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度合理評估企業(yè)居民資產(chǎn)價(jià)值，并以公平合理的價(jià)值進(jìn)行體現(xiàn)，充分應(yīng)用先進(jìn)的管理理念和手段，加大資金投入的科學(xué)管理，積極做好內(nèi)部績效審計(jì)工作。在資金的投入使用過程中，要堅(jiān)持公開透明的原則。雖然無錫市政府財(cái)政實(shí)力比較強(qiáng)，但是面對大量的投資也必須要弄清楚搬遷的資金去向以及投資成本回收兩個(gè)問題。通過引入市場化理念對資源進(jìn)行綜合評估，最終確定補(bǔ)償價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)多元化結(jié)構(gòu)，著重點(diǎn)在于將已經(jīng)被破壞的生態(tài)資源作為投資資本，在后續(xù)開發(fā)建設(shè)的過程中，用于恢復(fù)太湖地區(qū)原有的生態(tài)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)和市場價(jià)值。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)是在于保護(hù)“自然資本”，若只是單純地利用市場機(jī)制，很難協(xié)調(diào)受眾方的利益關(guān)系，若只是采用行政力量，也難以解決投資和收益的平衡。如果沒有市場機(jī)制的參與，就不能夠?qū)崿F(xiàn)投入產(chǎn)出的合理匹配，這對于區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合效益有著消極影響。因此區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就需要通過政府和市場主體的相互作用和聯(lián)動(dòng)。在經(jīng)過三年的努力以后。投資量高達(dá)300多億人民幣，在沿太湖區(qū)域修建了近150平方公里的新型居住區(qū)，形成了長達(dá)10多平方公里的生態(tài)綠化地帶，對搬遷區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化升級，截至2020年末環(huán)太湖區(qū)域旅游休閑經(jīng)濟(jì)市場規(guī)模高達(dá)800億。

（二）強(qiáng)化地方政府農(nóng)村環(huán)境治理的主體責(zé)任

農(nóng)村環(huán)境和城市環(huán)境一樣，都屬于公共產(chǎn)品長期以來政府對于城市管理的治理提高，也在一定程度上是履行了其公共服務(wù)的職能，在此過程中也投入了大量的人力物力。然而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較為落后，并且在結(jié)構(gòu)上存在一家一戶經(jīng)營生產(chǎn)的模式，治理難度比較大。在眾多原因的作用之下，并沒有充分擔(dān)負(fù)起治理環(huán)境的主體責(zé)任。而隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，尤其是新農(nóng)村建設(shè)的加速，這就要求政府在履行相關(guān)職責(zé)的同時(shí)，必須要擔(dān)負(fù)起治理環(huán)境的工作。尤其是對于那些依賴農(nóng)業(yè)環(huán)境所發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的地方政府而言，就需要站在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償視域下重新審視農(nóng)村環(huán)境治理。

比如張家界市對于農(nóng)村環(huán)境的治理工作著重加強(qiáng)，養(yǎng)殖排泄物的集中處理以及化肥農(nóng)藥的技術(shù)指導(dǎo)工作，在此基礎(chǔ)上能夠有效彌補(bǔ)在公共產(chǎn)品上不到位的現(xiàn)象，充分擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任。在“農(nóng)村垃圾治理三年行動(dòng)計(jì)劃”當(dāng)中，從市、區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開動(dòng)員大會次數(shù)高達(dá)上百次，市、縣委書記多次聆聽工作進(jìn)度情況匯報(bào)，并及時(shí)解決存在的問題。針對農(nóng)村垃圾泛濫的現(xiàn)象，主要原因在于缺乏必要的教育引導(dǎo)，以及基礎(chǔ)設(shè)施不完善。在三年當(dāng)中累計(jì)投入專項(xiàng)治理資金高達(dá)7000多萬元，建設(shè)鄉(xiāng)村級垃圾中轉(zhuǎn)站12個(gè)垃圾池4535口，積極引入社會資金通過集中整治，讓農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境風(fēng)貌有了明顯變化。在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，總共聘請了800多名保潔人員，并制定相應(yīng)的制度和考核辦法，以此確保工作質(zhì)量符合要求。市委市政府根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)大膽開拓創(chuàng)新探索不同的治理模式。比如慈利縣采用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)該片區(qū)垃圾收集設(shè)施，建設(shè)維護(hù)的相關(guān)管理工作，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，有利于實(shí)現(xiàn)工作的無縫對接。

（三）積極推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)和以生態(tài)旅游為特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

目前，國內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)所面臨的問題就在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中使用化肥農(nóng)藥所造成的環(huán)境污染，以及養(yǎng)殖行業(yè)所造成土壤水體污染，很顯然，這對于農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境來說構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)。然而在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程當(dāng)中，絕不能夠以犧牲環(huán)境為代價(jià)。因此如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)，也是當(dāng)前各級政府所必須要面臨的現(xiàn)實(shí)問題。對此張家界市政府在這方面就充分發(fā)揮了資源以及文化等兩方面的優(yōu)勢，通過科學(xué)技術(shù)的引進(jìn)，大力改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營方式的根本性轉(zhuǎn)變，也有助于引入社會資金進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理工作的穩(wěn)步發(fā)展。

張家界市政府在優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)方面結(jié)合地區(qū)發(fā)展水平和環(huán)境自然條件，通過合理協(xié)調(diào)農(nóng)、林、牧、漁等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的比例關(guān)系，在積極推動(dòng)節(jié)約化經(jīng)營的同時(shí)，也在向著產(chǎn)業(yè)化方向不斷發(fā)展。在近幾年，通過加快優(yōu)勢資源和市場需求的有效結(jié)合，通過建立具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品基地，充分利用網(wǎng)絡(luò)直播的優(yōu)勢迅速擴(kuò)大市場規(guī)模。在生產(chǎn)過程中，首先就需要注重科學(xué)施肥，大力發(fā)展生態(tài)防治技術(shù)，從而在源頭上遏制不合理使用化肥的現(xiàn)象。這對于提高產(chǎn)品品質(zhì)有著積極作用；其次，積極做好生態(tài)旅游及農(nóng)業(yè)觀光旅游。張家界市本身就具有豐富的旅游資源以及獨(dú)特的少數(shù)民族文化資源，當(dāng)前國家正大力建設(shè)新農(nóng)村，因此就應(yīng)當(dāng)以旅游業(yè)為龍頭，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，力爭將農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，逐步邁向新興產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，不僅有助于提高當(dāng)?shù)厝藗兊氖杖?，更有助于環(huán)境保護(hù)。但是在發(fā)展的過程中，也需要注重保護(hù)當(dāng)?shù)氐脑忌鷳B(tài)和人文歷史資源，才能更好地推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

（四）積極構(gòu)建多元化的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制

地方政府作為環(huán)境治理的主體，并不是意味著包辦所有的事務(wù)。一方面必須承認(rèn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境具有碎片化和多樣性的特點(diǎn)，若只是依靠行政的力量不僅會導(dǎo)致成本大幅地增加，更容易導(dǎo)致在治理的過程中產(chǎn)生不必要的糾紛。尤其是對于內(nèi)陸三四線城市，其本身工業(yè)就不發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展當(dāng)中。因此對于生態(tài)環(huán)境的治理也需要拓展思路并積極進(jìn)行創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場以及社會組織等諸多要素的優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多元化的參與合作形式，才能為本地區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供可持續(xù)的有利條件。比如張家界市政府在治理方式上需要進(jìn)行創(chuàng)新，充分利用本地區(qū)獨(dú)特的人文自然優(yōu)勢資源，吸引國內(nèi)外優(yōu)勢企業(yè)參與到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變以及治理當(dāng)中。對于土地流轉(zhuǎn)節(jié)約化經(jīng)營，不僅能夠可以提高利用效率，更可實(shí)現(xiàn)節(jié)約化經(jīng)營，有效改善土壤污染的問題。通過公司和農(nóng)戶的合作形式，有助于提高廣大農(nóng)民的收入。至于在景區(qū)開發(fā)或者文化資源開發(fā)方面，則可以引入市場機(jī)制，吸引更多的資金，不僅改變了人們傳統(tǒng)的生活方式，更有利于養(yǎng)成正確的環(huán)保和衛(wèi)生健康意識。

最后，充分發(fā)揮村民委員會的積極作用，通過加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)組織建設(shè)，并通過一系列的激勵(lì)措施，讓他們擔(dān)負(fù)起治理本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重任。另外一方面長期形成的傳統(tǒng)生活習(xí)慣與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)存在一定的矛盾。比如生活污水垃圾隨意亂倒以及牲畜糞便亂排的現(xiàn)象普遍存在。因此政府部門在履行公共職責(zé)的同時(shí)，必須要采取有效措施，轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活方式和習(xí)慣，需要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代文明生活方式之間找到平衡點(diǎn)，引導(dǎo)人們自覺地改變落后的生活方式，要樹立科學(xué)、文明的生活理念和行為習(xí)慣，這不僅是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要條件，也是積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目的。

三、結(jié)束語

總而言之，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要前提條件。當(dāng)前通過構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策，通過市場以及行政兩大手段，更能夠有效地協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的平衡，這對于推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)步發(fā)展有著重要意義。

相關(guān)鏈接

生態(tài)補(bǔ)償（Eco-compensation）是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排。有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補(bǔ)償指對由人類的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱；廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償，政策上的優(yōu)惠，以及為增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出。