推進(jìn)河南縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干對策建議*

嚴(yán)磊，喻偉

1.平頂山學(xué)院；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)

關(guān)鍵字：縣域城鎮(zhèn)化；河南?。粚Σ呓ㄗh

河南是中國人口大省，也是中國縣域數(shù)量最多的省份之一，百萬人口大縣全國最多，近年來，河南省整體縣域城鎮(zhèn)化率逐年提高，城鎮(zhèn)化率較低的縣域逐漸減少，但與其他省份相比，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2019年。河南省僅有新鄭、義馬等4個縣級市城市化率超60%，絕大部分縣或縣級市城市化率低于50%，濮陽、周口、駐馬店、商丘、信陽、南陽等人口大市的縣域城鎮(zhèn)化率大部分處在35%以下。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：河南全省居住在鄉(xiāng)村的人口為4428.7萬人，占44.57%，鄉(xiāng)村居住人口占比較大。2020年4月29日，河南省召開縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展工作會議，明確指出：“我省縣域面積占比近九成、常住人口占比超七成、經(jīng)濟(jì)總量占比超六成，在全省發(fā)展大局中舉足輕重”。會議同時(shí)強(qiáng)調(diào)“到2025年基本實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化率的增幅高于全省平均水平、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力和城鎮(zhèn)綜合承載能力、新型城鎮(zhèn)體系建設(shè)全面突破”。河南省第十一次黨代會也明確提出：推進(jìn)縣城擴(kuò)容提質(zhì)，支持有條件的縣（市）發(fā)展成為中等城市。省委省政府系列工作報(bào)告為河南推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，明確了任務(wù)。因此，開展相關(guān)研究并為推進(jìn)河南縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提出相關(guān)對策建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義

（一）推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展就地解決了部分農(nóng)村剩余勞動力，提高了農(nóng)村人口就業(yè)率，增加了縣域內(nèi)留守農(nóng)民的收入，也推動了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、各級政府優(yōu)惠政策和扶持資金不斷向農(nóng)村延伸，帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)公共服務(wù)、教育醫(yī)療資源、社會保障等逐漸向農(nóng)村覆蓋，以及城鎮(zhèn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的推廣應(yīng)用和鄉(xiāng)村治理水平的提升，農(nóng)民的科學(xué)文化水平和思想道德素質(zhì)也將得到整體提升，城鄉(xiāng)收入差距縮小，農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

（二）推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎

縣域城鎮(zhèn)化是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。從縣域內(nèi)一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，縣域城鎮(zhèn)化步伐的加快，縣域城鎮(zhèn)人口增多，將帶動肉、奶、蛋、蔬、果等需求量增長和需求質(zhì)量的提高，一定程度上刺激縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，也會帶動鋼材、水泥、電纜、建材、裝修材料等的增長，進(jìn)而帶動相關(guān)工業(yè)和上下游產(chǎn)業(yè)的增長；城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快同樣將使人才、資源、技術(shù)等加速向城鎮(zhèn)聚集。隨著集聚化程度的提高，將會帶動縣域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型升級，帶動工業(yè)化水平提升的同時(shí)，也會帶動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。從需求端來看，隨著縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口和產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)匯聚，對住房、能源、交通、生活必需品等消費(fèi)需求增加，進(jìn)而刺激企業(yè)增資擴(kuò)容，帶動相關(guān)領(lǐng)域投資的增長；政府為推進(jìn)縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐條件和保障能力，也必將加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，進(jìn)而帶動縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有力地推動了縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也有利于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。內(nèi)地縣域由于具備工資水平較低、土地使用成本較低、原材料廉價(jià)等優(yōu)勢，是承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要陣地。通過科學(xué)布局和合理規(guī)劃縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造設(shè)施齊全、服務(wù)一流、保障有力的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，能為沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供重要載體。在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過夯實(shí)城鎮(zhèn)的水、電、通信網(wǎng)絡(luò)等市政基礎(chǔ)設(shè)施、完善縣域內(nèi)、縣域與省、市等交通路網(wǎng)、建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系、提升城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)能力、完善招商引資工作機(jī)制、優(yōu)化營商環(huán)境等，將提高縣域產(chǎn)業(yè)承接能力。

二、河南省推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的優(yōu)勢和面臨的挑戰(zhàn)

(一)河南省推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的優(yōu)勢

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：河南省城鎮(zhèn)常住人口為5507.9萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為55.43%，整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)明顯加速態(tài)勢。農(nóng)村人口由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的大規(guī)模遷移和流動的趨勢一直在延續(xù)，由鄉(xiāng)村到縣城，到大城市的人口大遷移大流動的基本格局沒有改變。與歐美主要發(fā)達(dá)國家、全國、東部沿海省市的城鎮(zhèn)化水平相比，河南省仍存在一定差距，但河南省是人口大省、產(chǎn)糧大省和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，縣域面積、縣域內(nèi)常住人口、縣域經(jīng)濟(jì)總量等與全省總體相比占比較大，仍處于城鎮(zhèn)化率有潛力且快速提升的時(shí)期，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展空間廣闊。

河南地處中部，區(qū)位和交通優(yōu)勢明顯。與沿海省市相比，河南勞動力價(jià)格低廉，城市生活成本低，工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了難得機(jī)遇。部分縣(市)在產(chǎn)業(yè)承接過程中推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，例如：鄲城縣打造“中國傘業(yè)之鄉(xiāng)”，長葛市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)，積極承接?xùn)|南沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

(二)河南省推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

隨著人民生活水平的提升和醫(yī)療衛(wèi)生條件的不斷改善，河南人均壽命大幅提升，人口老齡化日趨嚴(yán)重，全省60歲及以上人口比重為18.08%，65歲及以上人口比重為13.49%，遠(yuǎn)高于國際通行的老齡化標(biāo)準(zhǔn)。生育觀念尤其是農(nóng)村人口生育觀念的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致生育率下降，與人口老齡化雙重疊加，未來農(nóng)村人口增量會呈下降趨勢，縣域內(nèi)人口老齡化和人口增量下降將導(dǎo)致勞動力成本上升，產(chǎn)業(yè)尤其是東南沿海轉(zhuǎn)移過來的勞動密集型產(chǎn)業(yè)將陷入萎縮；人口遞減短期內(nèi)還會導(dǎo)致縣域內(nèi)醫(yī)療、教育、地產(chǎn)、商業(yè)等消費(fèi)需求增長乏力，長期會導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)模的萎縮。

河南部分縣(市)財(cái)政壓力大，財(cái)政支撐城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力較弱；部分縣域推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，外出務(wù)工人員僅限于在縣城或集鎮(zhèn)上購房，生活和就業(yè)依然選擇在大城市或產(chǎn)業(yè)聚集的東南沿海縣(市)，春節(jié)返鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化建設(shè)空心化；部分農(nóng)民雖然在縣城定居生活，但戶口依然在農(nóng)村，相關(guān)教育、醫(yī)療等社會保障體系不能與城市戶口的人享受同等待遇，城鄉(xiāng)之間相關(guān)管理體制尚未完全理順。以上因素一定程度上制約了河南縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

由于人口分布、地理?xiàng)l件、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢等多方面存在的差異，河南省各縣域城鎮(zhèn)化水平整體逐年提高的同時(shí)，也存在著各縣域間城鎮(zhèn)化發(fā)展水平差異較大、區(qū)域發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率較高的縣域多集中于河南省北部及中部地區(qū)，全省縣域城鎮(zhèn)化分布呈現(xiàn)出北高南低的特點(diǎn)。部分地級城市對周邊縣域經(jīng)濟(jì)和縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶動輻射能力較弱。

三、推進(jìn)河南縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干對策建議

(一)科學(xué)做好前瞻性縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃

河南省各個縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力構(gòu)成不同、不同縣域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，決定了各個縣域在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的方向和模式也不同。這就要求各縣域應(yīng)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)位優(yōu)勢、人口分布等條件以前瞻性視角、系統(tǒng)性思維科學(xué)編制縣域內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)劃。積極對接省、市、縣發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵支持在規(guī)劃編制過程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)手段，扎實(shí)做好縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、資源狀況、生態(tài)承載、產(chǎn)業(yè)培育等估算和預(yù)報(bào)工作，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃方案的輔助分析，提高規(guī)劃編制的科學(xué)化水平。在做好縣域內(nèi)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的同時(shí)，做好縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療、城鄉(xiāng)交通、信息化建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃，注重規(guī)劃間的銜接，多規(guī)合一，使得總體規(guī)劃的實(shí)施和專項(xiàng)規(guī)劃的落地相互促進(jìn)、相得益彰。在規(guī)劃過程中，各縣域要注重和鄭州、洛陽、南陽等省域內(nèi)中心城市和副中心城市，以及距離較近的地級城市做好規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)等各方面的對接，充分發(fā)揮這些城市對縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的輻射帶動作用。

(二)因地制宜實(shí)施差異化的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

河南各縣域在空間區(qū)位、資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色、城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動力方面各不相同，這就決定了河南各縣域要結(jié)合自身實(shí)際，凝練縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展特色，因地制宜實(shí)施差異化縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。在因城施策做好舊城改造、老城翻新、縣城品質(zhì)提升、百縣百面的同時(shí)，打造一批紅色教育型、生態(tài)康養(yǎng)型、文旅觀光型、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型、歷史古跡型等優(yōu)勢突出、特色明顯、配套完備的現(xiàn)代特色小鎮(zhèn)。支持有條件的縣積極申報(bào)全國新型城鎮(zhèn)化示范縣城，國家級、省級衛(wèi)生縣城、文明縣城，開展多城同創(chuàng)。

以農(nóng)業(yè)和土特產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的縣域應(yīng)大力發(fā)展低碳綠色農(nóng)業(yè)和土特產(chǎn)業(yè)，做好產(chǎn)品精深加工和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營，增加產(chǎn)業(yè)鏈科技含量，形成農(nóng)特產(chǎn)業(yè)集群，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展；以工業(yè)為主導(dǎo)的縣域應(yīng)加強(qiáng)縣域內(nèi)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，夯實(shí)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和保障條件，提升園區(qū)的服務(wù)功能和產(chǎn)業(yè)承接能力，形成人口和產(chǎn)業(yè)向園區(qū)匯聚，園區(qū)向城鎮(zhèn)匯聚，發(fā)揮園區(qū)對縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的輻射和帶動作用，以縣域工業(yè)化帶動縣域城鎮(zhèn)化；以資源為主導(dǎo)的縣域應(yīng)加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步擺脫資源依賴，結(jié)合自身優(yōu)勢發(fā)展新能源、新工藝、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，以縣域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶動縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(三)構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)+重點(diǎn)項(xiàng)目為主導(dǎo)的縣域城鎮(zhèn)化依托體系

特色產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要依托。長垣的醫(yī)療耗材產(chǎn)業(yè)、西峽的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、商城縣的茶產(chǎn)業(yè)、靈寶的蘋果產(chǎn)業(yè)等有力地推動了當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)和縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化不只是農(nóng)民進(jìn)城，只有因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，才能提供更多就業(yè)崗位、實(shí)現(xiàn)人口、資本、土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)聚集。河南各縣域應(yīng)找準(zhǔn)方向、科學(xué)定位、聚焦特色產(chǎn)業(yè)、突出資源稟賦優(yōu)勢、打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，將特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，打造產(chǎn)城一體化，提升產(chǎn)業(yè)在縣域城鎮(zhèn)發(fā)展中的引領(lǐng)能力，以特色產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展助推縣域城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商引資工作，通過重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的高位嫁接。用好國家、省市推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策，積極爭取省市重大城建和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在縣域內(nèi)落地生根，通過重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)帶動城鎮(zhèn)更新、基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)增效，壯大縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展依托體系。

(四)構(gòu)建系統(tǒng)完備的縣域城鎮(zhèn)化要素支撐體系

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展是縣域內(nèi)外人才、資源、科技、信息、資本等各種生產(chǎn)要素有序流動、良性互動，不斷實(shí)現(xiàn)優(yōu)化重組和配置的演進(jìn)過程。縣域城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展需要技術(shù)、人才、信息、資本等關(guān)鍵要素的支撐。因此，河南各縣級政府應(yīng)用好人才政策、完善人才工作機(jī)制、優(yōu)化留才用才環(huán)境，讓更多英才向縣域匯聚；服務(wù)好縣域內(nèi)企業(yè)引進(jìn)、消化和吸收先進(jìn)技術(shù)工作，完善相關(guān)科研管理制度和工作機(jī)制，對新技術(shù)新業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管，促進(jìn)企業(yè)加大研發(fā)投入。完善在崗人員能力培育提升機(jī)制，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，提供促進(jìn)各種要素活力迸發(fā)的制度和政策供給，優(yōu)化縣域營商環(huán)境，激活、整合和提升各類資源要素，構(gòu)建系統(tǒng)完備、流轉(zhuǎn)有序的要素支撐體系，讓各類資源和生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，推動縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

(五)以智慧城鎮(zhèn)建設(shè)為抓手提升縣域城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)

智慧城鎮(zhèn)是未來縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的趨勢，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要四通八達(dá)的交通、一流的教育和醫(yī)療資源、親民便捷的物流和商超，更需要高質(zhì)量的信息化管理和服務(wù)。通過集合縣域內(nèi)一、二、三產(chǎn)業(yè)和交通、戶籍、公安、環(huán)保、健康、氣象等多方數(shù)據(jù)，建立縣域管理公共大數(shù)據(jù)平臺，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)在城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理中的重要作用，拓寬數(shù)字技術(shù)在城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理中的應(yīng)用場景。通過以智慧城鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，夯實(shí)縣域內(nèi)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)，充分利用數(shù)據(jù)和數(shù)字化技術(shù)來提升縣域城鎮(zhèn)公共管理和公共服務(wù)績效，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展韌性，持續(xù)提升縣域城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)。

(六)協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

鼓勵鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的縣域積極對接省、市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，運(yùn)用好城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的政策紅利，消除城鄉(xiāng)間要素流動的制度障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和集聚，帶動鄉(xiāng)村人口就地匯聚，實(shí)施農(nóng)業(yè)人口就地市民化。將鄉(xiāng)村的土特產(chǎn)品、鄉(xiāng)土文化、傳統(tǒng)工藝、自然景觀、特色風(fēng)貌、風(fēng)土人情與城鎮(zhèn)的人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流相結(jié)合，以農(nóng)促工，以工帶農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，推動縣域內(nèi)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。協(xié)同和系統(tǒng)建設(shè)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活空間，做好農(nóng)民進(jìn)城后的精神融入、習(xí)俗認(rèn)同、生活適應(yīng)等問題。深化需求側(cè)改革，制定相關(guān)政策釋放消費(fèi)和投資潛力，在協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中激活城鄉(xiāng)內(nèi)需潛力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。