治理能力現(xiàn)代化視野下數(shù)字政府升級的向度、邏輯與路徑*

劉家明 李潔瑩

一、問題的提出

隨著新一代互聯(lián)網與人工智能的應用推廣，以信息通信技術為基礎的虛擬網絡社會和社會實體網絡滲透交融，跨越時空的不同個體、群體可通過點對點開展各種交互，以更低的成本、更便捷的方式參與公共治理與公共服務生產。技術工具的迭代更新對政府的治理理念與方式產生了重大影響，助推政府的全方位變革。黨的十九大報告將“數(shù)字中國”上升為國家戰(zhàn)略，黨的十九屆四中全會明確指出要推進“數(shù)字政府”建設，融合數(shù)字技術與政府治理重塑政府職責體系、創(chuàng)新公共服務方式，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化目標[1]。中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，強調要把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設的出發(fā)點和落腳點，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數(shù)字化服務體系，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路[2]。數(shù)字政府作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分，其優(yōu)化升級對提升政府治理效能意義重大。

當前，全國各地數(shù)字政府建設如火如荼，如浙江的“最多跑一次”改革、上海的政務服務“一網通辦”、廣東“3+3+3數(shù)字政府”的創(chuàng)立都取得了顯著成效，數(shù)字政府建設及其研究迅速成為前沿動態(tài)。然而，在數(shù)字政府快速發(fā)展的同時暴露出數(shù)字政府僅從技術層面提升治理能力是遠遠不夠的，學者意識到數(shù)字政府的實踐教訓[3]、邏輯陷阱[4]及回應性陷阱[5]，并開始探討數(shù)字政府的轉型。例如，從虛擬政府到智慧政府建設[6]，建設平臺政府以推進治理現(xiàn)代化[7]，從政府2.0到3.0的升級[8]及英國政府的數(shù)字化轉型[9]，等等。

數(shù)字政府不僅是技術進步的產物，其建設發(fā)展更強調治理理論的嵌入與融合，其中，整體性治理理論整合協(xié)同的價值理念、大數(shù)據(jù)治理理論數(shù)據(jù)賦能的工具導向、平臺型治理理論價值共創(chuàng)的創(chuàng)價模式，為數(shù)字政府向整體性、智慧性、平臺性方向優(yōu)化升級提供了理論基礎。因此，本文撇開傳統(tǒng)的技術主義傾向及路徑，遵循“是何、為何、如何”的構建邏輯，提出數(shù)字政府升級的空間、內容、時間三維向度，旨在構建系統(tǒng)治理的整體性數(shù)字政府、智能服務的智慧性數(shù)字政府及互動共治的平臺性數(shù)字政府形態(tài)。數(shù)字政府升級是為提高政府治理現(xiàn)代化水平而生的產物，其整體協(xié)同機制、智慧網聯(lián)機制、平臺創(chuàng)價機制推動了政府治理效能的全面提升，有效回答了數(shù)字政府“為何”升級。在此基礎上，本研究提出整體性、大數(shù)據(jù)及平臺型的治理路徑，推動治理新范式的重塑、智慧化應用的構建及共治性架構的生成，試圖為數(shù)字政府優(yōu)化升級與政府治理能力提升提供有益探索。

二、數(shù)字政府升級的三維向度

數(shù)字政府升級是時代背景和內在動因共同作用的結果，是為了彌補數(shù)字政府現(xiàn)狀與預期狀態(tài)差距而持續(xù)創(chuàng)新的過程。數(shù)字政府朝著整體性、智慧性、平臺性方向優(yōu)化升級，展現(xiàn)出數(shù)字政府升級的空間、內容、時間三維向度，有助于充分發(fā)揮數(shù)字政府的數(shù)字紅利。

(一)空間向度：從“碎片治理”向“系統(tǒng)治理”轉變的整體性數(shù)字政府

整體性數(shù)字政府是一種將整體性治理理論嵌入數(shù)字政府建設過程的政府形態(tài)，其強調多維層級的政府部門、私人部門與非營利組織之間的整合協(xié)調，通過目標—手段協(xié)同、強化信息技術運用和優(yōu)化系統(tǒng)性整合策略，從而幫助政府實現(xiàn)公共目標[10]。整體性數(shù)字政府是網絡時代合作治理的戰(zhàn)略模式和落地形態(tài)，順應了跨界互聯(lián)的發(fā)展趨勢。整體性數(shù)字政府指的是各層級政府部門、第三部門與私人部門在相互信任的前提下，借助數(shù)字技術開展溝通交流、整合協(xié)調、互動協(xié)作等活動以幫助政府部門實現(xiàn)公共目標的政府形態(tài)[11]。其核心就在于公私部門間的高度信任、整合協(xié)同，通過大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術為組織間的溝通交流提供便捷條件，公私部門得以在開放透明的環(huán)境中共享資源，在互利共贏的基礎上互動合作，最終達成共識，實現(xiàn)公共目標。在這個過程中，整體性數(shù)字政府跨越了組織邊界、突破了等級秩序、打破了行政壁壘，推動政府決策科學化、政務服務一體化、公共服務高效化及社會治理協(xié)同化，實現(xiàn)了從“碎片治理”向“系統(tǒng)治理”的轉變。整體性數(shù)字政府構建起資源協(xié)調、組織協(xié)作、職能整合的系統(tǒng)治理模式，有效地應對了治理碎片化。

第一，“虛實結合”的整體性治理網絡。整體性數(shù)字政府是線下實體政府和線上虛擬政府相結合的統(tǒng)一體，政府結構由物理碎片化向虛擬空間整體性轉變[12]，建立起“虛實結合”的整體性治理網絡。互聯(lián)網的快速發(fā)展使網絡社會與傳統(tǒng)社會并駕齊驅，分類而治的需求正在日益增加。“虛實結合”的整體性治理網絡是有效解決公共治理問題的二元分析框架。在整體性治理網絡中，線下實體政府發(fā)揮著方便快捷、整合協(xié)調的作用，線上虛擬政府發(fā)揮著公開透明、互聯(lián)互通的作用，兩者高度融合且無縫銜接，共同打造政務高效化、服務線上化、治理精準化的新興政務運行模式。

第二，“組織協(xié)作”的動態(tài)性治理結構。公共問題的日益復雜、信息技術與服務的迅速發(fā)展要求政府具有更高、更快、更強的實施新技術和應用新流程的能力。隨著政府越來越多地通過外包項目向外部轉移其信息、資源，政府的治理能力變得十分有限[13]，給政府帶來了挑戰(zhàn)。整體性數(shù)字政府的多元動態(tài)治理結構強調組織各方的溝通交流與互動，建立起各種形式的組織間合作以應對技術和公民需求的迅速變化，其中公私組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，實施跨界協(xié)作，能夠整合各方的資源共同解決治理難題。

第三，“職能整合”的系統(tǒng)性治理機制。整體性數(shù)字政府“職能整合”的系統(tǒng)性治理機制具有權責統(tǒng)一、職能明晰、協(xié)同高效的功能特性。其通過整合政府部門相似或相同的管理職能綜合開展治理活動，突破傳統(tǒng)的部門界限和功能分割，推進政府事務綜合管理與協(xié)調，最大程度避免陷入職能交叉、政出多門、多頭管理的治理怪圈。其關鍵在于通過行政職能、組織架構方面的系統(tǒng)整合提高行政效率、降低行政成本，為公眾提供優(yōu)質高效的公共服務。“職能整合”的系統(tǒng)性治理機制能夠充分發(fā)揮整體性數(shù)字政府的數(shù)字技術創(chuàng)新變革優(yōu)勢，引領政府數(shù)字化轉型，加快轉變政府職能，健全完善與數(shù)字化發(fā)展相適應的政府職責體系，推動政府運行協(xié)同高效、履職效能持續(xù)優(yōu)化。

(二)內容向度：從“技術治理”向“智能服務”轉變的智慧性數(shù)字政府

隨著網絡通信技術、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等科學技術的發(fā)展，人類社會逐步進入智能化時代，開啟了智慧治理的新階段。智慧治理強調科技的人文關懷，為數(shù)字政府建設注入柔性價值，推動著技術治理向智能服務進階。智慧性數(shù)字政府是智慧治理和數(shù)字政府深度融合的產物，其追求民主、公平、精準、柔性的價值理念，堅持“以人為本”，主張政府的設計是為了人類整體的發(fā)展和未來考慮[14]，必然要以建設現(xiàn)代化治理體系、提高現(xiàn)代化治理能力作為自身的目標追求，更好地推動人的全面發(fā)展和社會的全面進步。簡言之，智慧性數(shù)字政府是指政府部門堅持以人為本的倫理導向，利用群體智慧與信息技術開展治理活動以滿足公民定制化需求，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標的政府形態(tài)。其以現(xiàn)代信息技術為支撐，主張人的智慧與信息技術交融，使人的智慧得以超常發(fā)揮，是一種“技術賦能”的智慧治理模式，有助于革新政府治理理念[15]、提高政府智慧治理能力，實現(xiàn)精準化定位需求，柔性化回應需求及高效性滿足需求，推動數(shù)字政府建立精準化、人性化、無縫隙的治理新格局。智慧性數(shù)字政府主張“以人為本”的價值理念與技術治理有機結合，強調智慧柔性的價值倫理，實現(xiàn)從“技術治理”向“智能服務”的轉變，主要包括智能化決策、智慧化治理、精細化監(jiān)控及人性化服務四個方面。

第一，智能化決策。智能化決策以信息公開透明為前提，運用大數(shù)據(jù)信息技術收集并分析各個主體層面的意見、建議，借助集體智慧提出高效的解決方案，表現(xiàn)為民主決策、科學決策與高效決策。首先，智能化決策通過公布有關內部運作的數(shù)據(jù)，將決策過程外部化，向公眾公開數(shù)字查詢線路，為公眾提供一個監(jiān)督政府內部決策的窗口，保證了公民對決策者的監(jiān)督權，體現(xiàn)了決策的民主性[16]；其次，智能化決策廣泛地收集各方的意見，獲取全面、真實、有效的信息，快速準確地處理信息并加以綜合考慮，是站在民主的角度開展的決策過程，保證了決策的全面性和科學性；再次，智能化決策能夠以更低的成本、更高的效率實現(xiàn)社會各方溝通鏈條的順暢通達，形成了“問題導向—信息互聯(lián)—數(shù)據(jù)分析”的智能化決策形態(tài)，保證了決策的科學性與高效性[17]。

第二，智慧化共治。智慧化治理充分發(fā)揮“以人為本”的治理理念與技術治理兩方面優(yōu)勢，既強調數(shù)字治理的科學性又強調柔性治理的人本性。一方面，智慧化治理擺脫了傳統(tǒng)的經驗決策，以技術治理為支撐，強調政府部門、社會組織、人民群眾的溝通合作。其關鍵在于吸收多方的智慧[18]，以數(shù)據(jù)說話，以協(xié)商發(fā)言，以合作定論，發(fā)展一種互動性的治理模式，從而增強數(shù)字治理的精準性和科學性。另一方面，智慧化治理作為一種智慧性治理能力與行為，強調民主、公平、公開、合作、效率的治理理念，追求利益最大化和道德最優(yōu)化。

第三，精細化監(jiān)管。人工智能、云計算、區(qū)塊鏈的發(fā)展真正使橫向到邊、縱向到底的全方位、多層次、立體化的監(jiān)管成為可能，實現(xiàn)了“系統(tǒng)實時監(jiān)管”“區(qū)域遠程監(jiān)管”及“跨層級協(xié)同監(jiān)管”，逐漸建立起事前事中事后全鏈條全領域的監(jiān)管體系。精細化監(jiān)管遵循“考核問責、責任到人”的監(jiān)管原則，實施“互聯(lián)網+監(jiān)管”的監(jiān)管模式，構建起全國一體化的在線監(jiān)管平臺，推動監(jiān)管數(shù)據(jù)和相關行政執(zhí)法信息整合共享，從而明確責任主體和責任范圍。精細化監(jiān)管通過對監(jiān)管過程和結果進行分解、細化和落實，加強對重點領域的監(jiān)管執(zhí)法，全面提升了對新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的監(jiān)管能力。

第四，人性化服務。隨著人民物質生活水平尤其是精神生活水平的提高，人民的需求越來越多樣化、個性化，政府發(fā)展人性化的公共服務有其現(xiàn)實性和必要性。人性化服務以精準定位需求為前提。通過數(shù)據(jù)的可視化分析獲取用戶需求結構，細分相關需求層次，定位用戶多樣化、個性化需求，助力社會關切的有效回應。人性化服務的重點在于有針對性地挖掘需求。借助技術手段對網絡用戶需求進行分類，找出用戶滿意度的切入點，深層次地挖掘用戶潛在需求。人性化服務的核心在于柔性化地滿足需求，利用數(shù)字渠道了解用戶的特征、技能和行為，靈活獲取用戶需求信息，從而提供柔性化公共服務[19]。

(三)時間向度：從“靜態(tài)單向”向“多元共治”轉變的平臺性數(shù)字政府

平臺時代的來臨及平臺革命的興起使政府的平臺演化與平臺化轉型趨勢日益明顯。多邊平臺作為促進多邊用戶互動合作、相互滿足并創(chuàng)造公共價值的支撐體系[20]，具有治權開放、多元連接、賦權釋能等功能，能夠為數(shù)字政府提供數(shù)字平臺空間，主辦數(shù)字平臺業(yè)務，以推動公共產品多元供給、公共服務協(xié)作創(chuàng)新及公共事務合作共治的有效實現(xiàn)。因此，有必要將多邊平臺理論及平臺運行模式引入數(shù)字政府，創(chuàng)建一種基于多邊平臺的平臺性數(shù)字政府，賦予其理論和實踐的價值。換言之，平臺性數(shù)字政府是指在治權開放的基礎上，政府部門利用信息通信技術為社會各方互動合作、共同參與社會治理提供空間載體、基礎設施和治理規(guī)則以創(chuàng)造公共價值的新型政府形態(tài)。平臺型數(shù)字政府為社會群體、公民個人參與公共治理提供了空間載體、基礎設施和治理規(guī)則，創(chuàng)建無限增值的價值網絡[21]，賦予平臺內用戶更多創(chuàng)造公共價值的可能性。總的來說，平臺性數(shù)字政府具有多邊用戶互動性、互動合作支撐性、支撐結構數(shù)字化、業(yè)務流程平坦化的特征，改變了政府部門靜態(tài)、單向的管理模式，在促進平臺用戶互動合作、開放創(chuàng)新、精準對接方面發(fā)揮了重要作用，有助于生成開放共享、生態(tài)共治的治理格局，實現(xiàn)數(shù)字政府從“靜態(tài)單向”向“多元共治”的轉變。

第一，多元連接：促進資源整合與供需匹配。平臺性數(shù)字政府作為一種多元主體連接互動、合作共治的政府治理模式，其運作的核心就在于促進供需雙方之間的多元連接、精準匹配、合作共治以推動公共價值的創(chuàng)造。其中，政府作為數(shù)字政府的搭臺方、中間人、規(guī)約者，以第三方或第四方的身份參與公共治理，推動著平臺內多元主體間資源的供需匹配與整合協(xié)調。數(shù)字政府平臺是連接供需用戶間的虛擬橋梁，能夠通過數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)預測等功能及時感知用戶需求、促進資源整合與供需匹配，繼而降低交互成本、提高交互頻率、壯大交互規(guī)模、提升交互質量，在多邊交互數(shù)量與質量的提升過程中實現(xiàn)多邊合作共治與兌現(xiàn)政府的服務效能。

第二，賦權釋能：釋放多邊互動活力。平臺性數(shù)字政府賦權釋能的關鍵在于治權開放，主要表現(xiàn)為以數(shù)據(jù)信息為基礎的話語權及決策權、公共品生產權及互補服務的開發(fā)權、監(jiān)督評價權與供需雙方的直接交互權、互動參與權的賦予、授予與開放。多邊平臺的水平聯(lián)絡思維、互動合作特質與生態(tài)共治規(guī)則意味著平臺性數(shù)字政府的多邊平臺運行模式實質就是治權開放基礎上的交互與共治。治權的賦予、授予與開放必然能夠提升平臺性數(shù)字政府的連接能力，激發(fā)多邊用戶參與治理的動力，釋放公共事務生態(tài)共治的活力。除了平臺性數(shù)字政府的平臺思維、運行模式及治理規(guī)則之外，其數(shù)字技術支撐體系本身就為信息權的開放共享提供了保障，為交互合作提供了空間、渠道和工具，大大改進了數(shù)字政府交互合作與生態(tài)共治的能力。

第三，平臺創(chuàng)價：促進高質量交互與公共價值創(chuàng)造。平臺性數(shù)字政府實施“政府數(shù)字平臺+不同價值創(chuàng)造主體”的多邊平臺創(chuàng)價模式。平臺性數(shù)字政府作為數(shù)字技術平臺與多邊平臺模式的融合體，既可以為政府平臺內交互合作提供通用共享性技術架構、標準化配置環(huán)境和公共性數(shù)字基礎設施，還為其提供多元連接的潛能、賦權釋能的動能及價值創(chuàng)造的引擎。平臺生態(tài)系統(tǒng)的核心成員即供需兩側的多邊用戶作為平臺性數(shù)字政府的“血肉”，相互轉化數(shù)字資源及能力、互補數(shù)字優(yōu)勢，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)能力價值化、業(yè)務能力融合化、協(xié)同能力虛擬化及交互能力智能化[22]。在數(shù)字技術平臺與多邊平臺模式的雙向驅動下，政府通過創(chuàng)建、主辦、開放多邊數(shù)字平臺，吸引、整合政府內外不同類型的價值創(chuàng)造主體，推動不同價值創(chuàng)造主體與其利益相關方的高質量交互與公共價值創(chuàng)造。

三、數(shù)字政府升級的效能邏輯

在政府治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，數(shù)字政府升級的本質是服務于政府治理效能的全面提升，其整體協(xié)同機制、智慧網聯(lián)機制及平臺創(chuàng)價機制為政府治理效能的提升提供了機制保障，闡釋了數(shù)字政府“為何”升級的效能邏輯。

(一)整體協(xié)同機制推動政務服務全周期管理

數(shù)字政府朝著整體性方向的轉型升級推動著數(shù)字治理與整體性治理的互聯(lián)融通，在此過程中生成的整體協(xié)同機制具有整合、協(xié)調、信任的功能特性，在整合資源、協(xié)調主體、信任協(xié)作方面發(fā)揮出顯著優(yōu)勢，推動實現(xiàn)政務服務全周期管理。

第一，整合機制：社會關切“全方位回應”。整合機制是一種通過把握社會各界的治理需求，匯聚人才、資金、技術、信息等資源以集中力量全方位回應社會關切的運行機制。在新時代背景下，人民個性化、多樣化的需求程度顯著提高、社會治理日趨分散化，僅僅依靠政府單方的能力與資源已無法滿足紛繁復雜的社會需求。因此，發(fā)揮整合機制匯聚性、創(chuàng)新性、全面性等優(yōu)勢來推動社會關切的全方位回應有其社會現(xiàn)實性。整合機制的核心在于充分把握社會關注點，將人才、技術、信息等資源匯聚在一起，運用集體的力量來提供公共服務、滿足社會需求。其能夠盡可能地從整體的角度把握全局，并實行統(tǒng)一領導下的靈活整合策略，使各個子系統(tǒng)得以自由整合創(chuàng)新公共服務，從而最大程度地滿足社會多樣化、個性化的需求以實現(xiàn)社會關切的全方位回應。

第二，協(xié)調機制：公共服務“全流程優(yōu)化”。協(xié)調機制強調各方資源的有序調配、多元主體的有效協(xié)同及區(qū)域治理的有機連接，是一種非線性、動態(tài)化的治理機制。協(xié)調機制的協(xié)同優(yōu)化、動態(tài)連接等特征在創(chuàng)新公共服務、優(yōu)化服務流程方面發(fā)揮著重要作用，主要表現(xiàn)在主體協(xié)調、資源協(xié)調及區(qū)域協(xié)調方面。首先，協(xié)調機制以主體協(xié)調為抓手，強調打破組織間壁壘以實現(xiàn)部門協(xié)調、組織協(xié)調、公私協(xié)調。政府部門通過數(shù)據(jù)開放、整合職能等手段實現(xiàn)公共部門與私營部門的協(xié)同合作，為推動公共服務的全流程優(yōu)化提供了有力支撐。其次，協(xié)調機制關鍵在于各方資源的有序調配。隨著時代的變遷，權利、資源分散化趨勢導致任何一方主體都無法解決更加復雜化的問題，在提供公共服務時各方資源的有序調配極大地提高了公共服務水平。再次，協(xié)調機制的重點在于實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調。各區(qū)域間聯(lián)系日益緊密，區(qū)域協(xié)調已成為政府部門跨界提供公共服務的主要形式，有必要充分發(fā)揮各區(qū)域的獨特優(yōu)勢實現(xiàn)公共服務的高效供給。

第三，信任機制：多元主體“全過程協(xié)作”。多元主體高度信任，在法律許可范圍內基于共同的目標開展協(xié)同合作，其核心特征體現(xiàn)為人格化信任與制度信任的結合[23]。一方面，信任機制的“人格化信任”以道德力量為約束，是在與對方密切接觸、充分了解對方后給予的信任程度，體現(xiàn)為一種關系信任?！叭烁窕湃巍睘槎嘣黧w的全過程協(xié)作提供了關系保障。另一方面，在政社、政企、政民的合作過程中，政府部門往往是公共事務治理的委托方，社會、企業(yè)、公民作為代理方，兩者的合作常維持在一種誠信、高效的委托代理關系中。這種信任關系發(fā)生在法律許可范圍內，體現(xiàn)為一種制度信任，為多元主體全過程協(xié)作提供了法律保障。信任機制貫穿于主體協(xié)作的全過程，保障了多元主體間協(xié)作有序、高效的開展。

(二)智慧網聯(lián)機制實現(xiàn)智慧柔性的價值倫理

智慧網聯(lián)機制作為數(shù)字政府向智慧性方向發(fā)展的產物，順應了網絡時代萬物互聯(lián)的時代特征，建立起數(shù)據(jù)治理、智能治理、智慧治理“三智融合”的治理網絡。其以服務人民為核心治理理念，追求高效、精準滿足人民多樣化需求，從而實現(xiàn)智慧柔性的價值倫理。

第一，智慧感知機制助推人性化治理目標的實現(xiàn)。人性化治理是一種充分挖掘社會潛在需求的治理模式，通過識別潛在的和未開拓的領域，能夠有針對性地洞悉社會需求的走向，變被動、靜態(tài)的治理為主動、動態(tài)的治理。智慧感知機制通過大數(shù)據(jù)技術自動感知公眾需求，運用可視化分析技術預測公眾需求走向，為人性化治理提供了技術及機制保障。一方面，智慧感知機制通過分析民眾需求，可視化預測顧客需求走向，變被動的回應為主動的提供，提高了顧客的滿意度，提升了顧客的幸福感。另一方面，智慧感知機制為政府、社會、群眾間的互通聯(lián)結提供了空間載體。群眾有意見、政府有想法、組織有資源，智慧感知機制鼓勵不同的主體主動參與到社會治理中發(fā)揮自身優(yōu)勢，以實現(xiàn)群策群力、協(xié)同助力共建共治共享社會治理格局目標。

第二，智慧網格機制為無縫隙治理提供結構性助力。智慧網格最早被應用于智慧城市治理，指的是依托于統(tǒng)一的管理及數(shù)字化的平臺，將管理轄區(qū)按照一定的標準劃分為單元網格[24]。隨著智慧網格的不斷發(fā)展，其被賦予更豐富的治理內涵，將智慧網格概念引入更廣闊的治理領域具有其現(xiàn)實性和實踐性。在智慧性數(shù)字政府中，智慧網格主要指的是以現(xiàn)代信息技術為支撐，通過多部門信息共享、協(xié)同工作，實現(xiàn)對社會治理事件的動態(tài)監(jiān)管、處置、統(tǒng)計和分析等功能的一種網格化治理模式。其采用全面的信息采集管理系統(tǒng)，將人、地、物、情、事、組織融為一體，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享、業(yè)務互補，形成了無縫隙治理網絡。智慧網格不僅體現(xiàn)為管理系統(tǒng)綜合化，還表現(xiàn)為管理手段數(shù)字化，主要是管理對象、過程和評價的數(shù)字化，將傳統(tǒng)、被動、定性和分散的管理轉變?yōu)楝F(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的治理，從而推動管理的敏捷、精確與高效[25]，全面提高了無縫隙治理的能力和水平。

第三，智慧服務機制促進精準性治理的改革與創(chuàng)新。智慧服務機制采用科學的組合結構設計，運用“人機互動+客服服務”的治理模式，縮短群眾辦事時間，提高服務效率。智慧服務機制通過“一窗受理、集成服務”的人機互動的業(yè)務辦理方式，解決了群眾辦事繁、辦事難的問題[26]。其實行由智能化設備劃分群眾的辦事類型，通過系統(tǒng)匹配負責部門，直接將該業(yè)務對接相應政府部門，真正實現(xiàn)讓群眾少跑腿、不跑腿，在提高辦事效率的同時實現(xiàn)精準對接、精準服務。智慧服務機制實施互動式辦理、精準化服務，不僅能夠快速辦理業(yè)務，還能精準滿足不同用戶多樣化、個性化的需求，從而實現(xiàn)精準服務，提高群眾滿意度和幸福感。

(三)平臺創(chuàng)價機制生成平坦互動的共治格局

平臺為價值的交換與創(chuàng)造提供了空間載體和治理規(guī)則，使越來越多的價值匯聚平臺。其開放共享的創(chuàng)價機制促進了多元主體的參與互動與協(xié)同合作，推動形成平坦開放、多元連接、互聯(lián)互通的治理新格局。

第一，治權開放機制激發(fā)治理活力。平臺性數(shù)字政府的核心特質在于治權開放，以及在此基礎上的多邊用戶互動合作。治權開放機制本質上是賦予平臺內所有用戶創(chuàng)造公共價值的權利，以提高用戶的歸屬感、滿足感，是一種用戶為用戶創(chuàng)造價值的運行機制。一方面，實施治權開放意味著平臺成員有更大的自由權利開展與其他用戶的互動交流，賦予了用戶平臺歸屬感，能夠有效地激勵用戶間積極合作、創(chuàng)造價值；另一方面，治權開放機制強調用戶能夠自由地指導自身的行為、自由地分配利益，有利于激發(fā)用戶的積極性、釋放用戶自身創(chuàng)造活力。治權開放機制具有用戶主權的功能特征，能夠有效地調動平臺內多方用戶的治理活力，推動平臺內的互動交流與創(chuàng)新發(fā)展。

第二，互動平坦機制降低交易成本。平臺性數(shù)字政府既不是信息靜態(tài)儲存的數(shù)據(jù)庫，也不是信息單向垂直運動的電子政府，水平聯(lián)絡基礎上的多邊互動是其核心特質。平臺性數(shù)字政府的互動平坦機制不僅體現(xiàn)了水平聯(lián)動互動的平臺思維，而且被視為一種精心構建關系的生態(tài)治理框架。其聯(lián)結供需兩側多邊用戶開展交互的勢能已成為推動生態(tài)共治的強大引擎。尤其是在信息通信技術加持下的互動平坦機制為用戶群體間的生態(tài)共治創(chuàng)造了更加成熟的價值[27]。一方面，用戶間的互動合作是平臺性數(shù)字政府創(chuàng)造價值的主要形式，推動著多元主體參與的生態(tài)共治；另一方面，平臺性數(shù)字政府實施用戶為用戶創(chuàng)造價值的治理模式，用戶間開展互動合作，各要素供求對接、整合優(yōu)化，從而迸發(fā)創(chuàng)新的火花，實現(xiàn)了用戶黏性、資源整合、供求匹配等治理效能的提升。

第三，模塊整合機制創(chuàng)新公共服務。平臺性數(shù)字政府擁有穩(wěn)定的治理架構和靈活的平臺模塊，其中平臺模塊既是獨立的個體，又是子系統(tǒng)，是可變因素的集合，能夠在有限的條件下創(chuàng)造出更多的可能性[28]。不同模塊靈活組合形成創(chuàng)新的治理模式，推動著公共服務協(xié)作創(chuàng)新。一方面，平臺模塊化整合有助于推動治理要素的集中統(tǒng)一，實現(xiàn)了治理各要素的組合自由，減少了治理的可變成本、溝通成本及時間，為治理創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的環(huán)境。另一方面，模塊整合能夠整合不同治理模塊的功能優(yōu)勢，形成多元創(chuàng)新機制，滿足顧客多樣化、個性化的創(chuàng)新需求，形成公共服務的規(guī)模化定制。

四、數(shù)字政府升級的治理路徑

數(shù)字政府升級路徑方案的探索與創(chuàng)新是實現(xiàn)其目標的有效實踐手段。數(shù)字政府升級以整體性治理、大數(shù)據(jù)治理及平臺型治理為治理路徑，回答了數(shù)字政府“如何”升級的重點問題，進一步明確了數(shù)字政府升級的方向、角色與功能邊界。

(一)整體性治理重塑以協(xié)同為導向的治理新范式

整體性治理路徑作為應對治理碎片化的有效舉措，日漸成為治理體系的重要分支。整體性治理主張扁平化的組織結構，期望通過溝通、協(xié)調、合作的方式實現(xiàn)部門間的互聯(lián)互通，達到協(xié)同一致，為數(shù)字治理提供了整體性的治理途徑。

第一，優(yōu)化部門協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)字政府上下聯(lián)動。目前，國內外環(huán)境的復雜性、不確定性與日俱增，各種風險、挑戰(zhàn)相互交織、疊加放大，社會治理的難度已遠超單個政府部門能夠獨立解決的程度。這就要求各級各部門樹立全局意識和協(xié)作意識，凝心聚力、聯(lián)動配合、合力攻堅，在分工的基礎上形成協(xié)作[29]。以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，其傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大，往往超出單一政府部門的控制，對區(qū)域間政府協(xié)同、上下級政府聯(lián)動提出了更高的要求。在這個過程中，上級部門是行動向導，規(guī)劃總體布局，引領前進方向；下級部門是行動抓手，靈活貫徹上級指示，將政策落到實處。部門協(xié)同的功能優(yōu)勢推動形成數(shù)字政府上下聯(lián)動的治理格局，為有效應對重大公共危機、處理復雜的治理難題掃清障礙、奠定基礎。

第二，強化職能整合，再造數(shù)字政府治理流程。數(shù)字政府建立在傳統(tǒng)科層制組織基礎之上，職責不清、職能交叉重復、多頭治理現(xiàn)象仍層出不窮，阻礙了數(shù)字政府的有效運作，亟須進行職能整合，推動數(shù)字政府流程再造。職能整合能夠有針對性地將數(shù)字政府部門相近或相同的職能整合在一起，有效地避免跨部門治理所帶來的摩擦成本，優(yōu)化政府治理流程。首先，各部門職能有機整合，避免了因不必要的溝通交流而產生的摩擦成本，減少了治理阻力、提高了治理效率；其次，相近或相同的職能整合能夠有效緩解職能重復、多頭治理的現(xiàn)象，明確各部門的職責，優(yōu)化數(shù)字政府治理流程；再次，職能整合有助于形成科學合理、權責一致、有主有次的職能結構，凝聚職能綜合優(yōu)勢，推動全面、系統(tǒng)治理，切實滿足人民群眾的殷切期盼[30]。

第三，注重公私協(xié)作，構建數(shù)字政府整合型治理架構。公私協(xié)作是公共部門與社會組織在分享資源、共擔風險、共享收益的條件下，基于共同的目的完成某項工作或任務的組織運行模式，也是整合內外部人才、資源的有效渠道，推動著數(shù)字政府整合型治理架構的建立。數(shù)字政府整合型治理架構匯聚了公共部門與社會組織兩方面的優(yōu)勢：一方面，政府部門具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，能夠調動各方資源開展統(tǒng)一行動，且能夠有效防止市場失靈，建立起良好的市場秩序；另一方面，社會組織具有管理水平高、機制靈活、渠道廣泛、效率高等獨特優(yōu)勢，能夠為公共治理創(chuàng)新注入活力。因此，公私部門內外雙向共建整合型治理架構，能夠取長補短，發(fā)揮優(yōu)勢彌補劣勢，產生“1+1>2”的效果。

(二)大數(shù)據(jù)治理構建以數(shù)據(jù)為支撐的智慧化應用

在信息爆炸式增長的大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)日益成為治理的重要資源，加速了政府治理的數(shù)字化轉型進程，開啟了大數(shù)據(jù)治理的新階段。大數(shù)據(jù)治理以用戶為中心，通過提供數(shù)據(jù)、梳理數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)提升政府治理透明化、科學化、現(xiàn)代化水平，更好地服務于經濟社會發(fā)展和提高人民生活水平。

第一，以數(shù)據(jù)匯聚為基礎，推動數(shù)字政府智慧決策。在傳統(tǒng)公共行政中，政府權力本位現(xiàn)象嚴重，信息閉塞、數(shù)據(jù)封閉，政府決策存在滯后性，難以應對日益復雜的公共治理問題。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，大數(shù)據(jù)治理通過數(shù)據(jù)匯聚與分析技術匯聚各方數(shù)據(jù)信息，不僅能最大程度地反映各方的意見和建議，還有效降低了信息搜尋的成本。數(shù)據(jù)匯聚融合各方的智慧共同助力智慧決策：通過反映民意為政府決策提供依據(jù)，推動政府決策民主化；集中各領域專家學者的智慧，采納專業(yè)的意見進行決策，推動政府決策科學化；在短時間內匯聚大量數(shù)據(jù)信息并進行可視化分析，極大地縮短了決策的時間周期，提高了政府決策的效率。

第二，以數(shù)據(jù)思維為導向，推動數(shù)字政府智慧服務。數(shù)據(jù)思維即根據(jù)數(shù)據(jù)來思考，弄清數(shù)據(jù)的來源、數(shù)據(jù)的走向及數(shù)據(jù)的潛在價值，從而將其應用于公共服務領域[31]。首先，弄清數(shù)據(jù)的來源，即公共治理活動中數(shù)據(jù)的類型。例如，在對某區(qū)域水費進行定價時，由于區(qū)域、民情有所不同，要最大程度地匯聚并分析該區(qū)域不同主體的數(shù)據(jù)，以便最有效地了解不同組織、居民的意見。其次，弄清數(shù)據(jù)的走向，即進行數(shù)據(jù)的歸納分析。如果只是將龐大的數(shù)據(jù)簡單地堆砌則發(fā)揮不出任何實質性作用，只有對數(shù)據(jù)進行詳細分析，弄清數(shù)據(jù)的走向才能有效發(fā)揮出數(shù)據(jù)的價值。再次，充分挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，即數(shù)據(jù)對所要解決問題產生的作用。數(shù)據(jù)思維作為一種治理導向，推動著公共服務向智慧化方向發(fā)展，其背后所隱藏的需求、動機、目的和規(guī)律，能夠為公共服務提供依據(jù)。

第三，以數(shù)據(jù)開放為抓手，推動數(shù)字政府智慧監(jiān)管。智慧監(jiān)管指的是寬領域、全過程、全智能地實施政府內外監(jiān)管。數(shù)據(jù)開放作為智慧監(jiān)管的重要抓手，保證了智慧監(jiān)管的有效實施。數(shù)據(jù)開放為社會組織、公民個人參與政府部門監(jiān)管提供了渠道。傳統(tǒng)政府部門權力本位主義嚴重，數(shù)據(jù)封閉，公民參與監(jiān)管的渠道閉塞，部分政府人員無作為、亂作為及貪污腐敗現(xiàn)象比較嚴重。數(shù)據(jù)開放相當于開通了一條監(jiān)督政府部門的渠道，鞭策政府部門清正廉潔[32]。從政府決策到政府執(zhí)行，每一個環(huán)節(jié)都與最終的治理效果息息相關，而實施政府數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)了對政府治理的全過程監(jiān)管。數(shù)據(jù)的開放共享還為全智能監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)支撐，是政府部門實施全智能監(jiān)管的信息保障。

(三)平臺型治理搭建以共享為核心的共治性架構

平臺日趨滲入公共治理領域，并成為一種重要的治理戰(zhàn)略與工具[33]，正在彰顯重要的治理價值[34]。平臺型治理范式是平臺時代與平臺經濟社會的產物，是公共治理領域平臺革命的大勢所趨。平臺型治理具有將多元利益相關主體連接并匯聚到平臺上的能力，能夠通過賦權釋能推動多元主體互動合作、互惠互利，為建設平臺性數(shù)字政府提供了操作指南和范式指引。

第一，多邊聯(lián)結互動，構建數(shù)字政府價值網絡。平臺性數(shù)字政府的精髓就在于建立一個健康、良性循環(huán)的“生態(tài)園”，提供完善的“交互規(guī)則”與“互動環(huán)境”，開放給不同的用戶群體，促其相互吸引、互相促進、互利互惠、相得益彰[35](P126-130)。因此，生態(tài)連接及聯(lián)絡互動即政府生態(tài)系統(tǒng)中的多元群體實現(xiàn)跨界對接、互聯(lián)、互動，借助于數(shù)字政府平臺的軟硬件環(huán)境及規(guī)則開展各種交互合作，創(chuàng)造出高附加值的生態(tài)服務與數(shù)字治理效能。平臺生態(tài)系統(tǒng)由供應商、消費者、第三方互補服務提供者、其他價值開發(fā)者等龐大的“朋友圈”組成，由此形成了以互動合作為核心的政府價值網絡。任何一方用戶加入該網絡都需要與政府數(shù)字生態(tài)進行連接，為聯(lián)絡互動及其價值增長創(chuàng)造了無限潛能。生態(tài)連接及聯(lián)絡互動機制將過去的產品供應模式轉變?yōu)椤爱a品+生態(tài)服務”供應模式，在為用戶提供更多元化服務的同時建構數(shù)字政府的價值網絡。

第二，激發(fā)網絡效應，建設數(shù)字政府共同體。平臺型治理的核心特征就是通過利用社會關系網絡來建立無限增值的可能性，通過激發(fā)網絡效應來達到價值激增的目的[36](P7-10)。網絡效應是平臺用戶群體間彼此依賴、相互吸引、互相促進的催化劑，將多類用戶群體緊緊吸附在平臺社區(qū)上，推動著平臺用戶規(guī)模的正向循環(huán)和平臺生態(tài)共同體的形成。只有用戶間網絡效應強大了，互動的網絡質量才能越高，社群才能聯(lián)結更為緊密，平臺共同體才能得以建立[37](P207)。平臺性數(shù)字政府的共建、共享與共治是在平臺型治理的操作范式下，將發(fā)展平臺社群、提高用戶黏性與互動質量作為操作目標，以激發(fā)網絡效應作為基本策略。在社群網絡效應的作用下，政府、社會組織、企業(yè)、公民等具有價值聯(lián)絡的多元主體，形成以社區(qū)互動、開放共享、生態(tài)共治為核心的價值共創(chuàng)模式和以數(shù)字化、智能化、網絡化為技術支撐的數(shù)字政府平臺共同體。

第三，加強平臺領導，推動數(shù)字政府演化發(fā)展。數(shù)字政府主辦方作為數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)的核心與主導者，對生態(tài)系統(tǒng)的整體繁榮與可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展演化與治理規(guī)則負責。平臺領導職責體現(xiàn)在平臺建設的規(guī)劃、業(yè)務范圍的選擇、治理規(guī)則的制定、平臺開放的范圍、平臺創(chuàng)新的導向、平臺互聯(lián)互通的布局及平臺演化發(fā)展的把控。其中，制定治理規(guī)則并推動平臺演化是平臺領導的基本職責[38](P5-20)。平臺領導的基本策略是通過開放治權、制定治理規(guī)則來推行平臺型治理；領導機制主要圍繞著促進用戶良性互動、平臺演化發(fā)展及建立系統(tǒng)性治理規(guī)則而展開。平臺性數(shù)字政府建設要求平臺領導主要考慮兩個方面問題：在技術層面，開放自己的產品與治權，設計并開放合適的技術架構、界面或接口，促進平臺的開放共享與互聯(lián)互通；在運營層面，通過財政補貼、價格機制等利益分配機制來提供市場動力激勵第三方的互補品創(chuàng)新，管理產品和系統(tǒng)的設計、平臺的發(fā)展演化與生態(tài)系統(tǒng)成員的關系[39]。平臺領導機制具體通過一系列創(chuàng)價工具、管制手段、公共服務、外部聯(lián)絡、平臺架構的設計及調整來施展，致力于推動平臺規(guī)模、平臺結構、關系網絡的演化發(fā)展，以及激勵補足品創(chuàng)新與良性的互動共治。

五、研究結論

我國長期致力于數(shù)字政府建設方面的改革創(chuàng)新。近年來，數(shù)字政府在業(yè)務信息系統(tǒng)建設和應用、數(shù)據(jù)共享和利用方面取得了積極進展，治理成效不斷顯現(xiàn)。但政府治理數(shù)字化水平與國家治理現(xiàn)代化要求還存在較大差距，還需進一步加大改革力度，推動數(shù)字政府轉型升級。網絡時代、大數(shù)據(jù)時代、合作治理時代、權利多元化時代及平臺時代的興起為數(shù)字政府的優(yōu)化升級提供了賴以生存的土壤、可持續(xù)發(fā)展的動力。在這種時代背景下，有必要把握發(fā)展機遇，主動順應經濟社會數(shù)字化轉型趨勢，加快數(shù)字政府升級速度，強化治理理論與信息技術的融合，推動實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的目標。數(shù)字政府升級不僅是走出數(shù)字政府實踐困境的出路，也是應時而生、應運而生的產物。

數(shù)字政府升級是伴隨科技革命而遞進的永續(xù)過程。未來的數(shù)字政府將呈現(xiàn)向數(shù)字化互動式民主轉變的趨勢，為開放、參與、合作的多元化和多層次數(shù)字治理模式提供了組織保障[40]。數(shù)字政府為了進一步創(chuàng)新治理理念，改善治理手段，提升治理效能，就不得不向數(shù)字政府創(chuàng)新升級的階段邁進。借助于整體性治理、智慧性治理、平臺型治理的治理理論推動數(shù)字政府向整體性、智慧性、平臺性方向發(fā)展，建設整體性數(shù)字政府、智慧性數(shù)字政府、平臺性數(shù)字政府，是數(shù)字政府未來發(fā)展的大勢所趨。其中，整體性數(shù)字政府以整體協(xié)同為服務導向，應用整合、協(xié)同、信任的運行機制打造高回應、優(yōu)服務、精治理的治理格局；智慧性數(shù)字政府建設主張“以人為本”的倫理價值取向——站在公民的立場實現(xiàn)柔性服務、精準施政與智能治理；平臺性數(shù)字政府基于大數(shù)據(jù)技術與數(shù)字平臺的互動結構與治理支撐體系，是對官僚制政府的顛覆與部分替代。數(shù)字政府升級朝著整體性、智慧性、平臺性方向發(fā)展，不僅解決了數(shù)字政府“唯技術論”、治理碎片化、體制機制建設不完備等弊端，還有助于推進數(shù)字政府真正發(fā)揮其治理效能。從社會關切的全方位回應、公共服務的全流程優(yōu)化到多元主體的多過程協(xié)作，從精準治理、無縫隙治理到人性化治理，從多方治理活力的增強、交易成本的降低到服務的協(xié)作創(chuàng)新，數(shù)字政府治理效能實現(xiàn)了全面提升，政府治理能力現(xiàn)代化目標進一步深化落實。