誘致性制度變遷下村莊治理資源的跨界整合*
——基于青島市X新區(qū)“德育銀行”的考察

謝治菊 梁英華 高 璇

一、問題提出：村莊治理資源整合方式及其對制度變遷的影響

近年來，中央一號文件把鄉(xiāng)村治理作為一項重點工作進行部署，例如，2019年中辦、國辦專門印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，強調(diào)要構(gòu)建“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；十九屆四中全會進一步提出，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[1]。作為一項具有重大政治意義和社會意義的鄉(xiāng)村工作，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵建設包含促進城鄉(xiāng)融合的應有之義，既是中國特色鄉(xiāng)村治理體系理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的必然結(jié)果，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然訴求。雖然中央高度重視鄉(xiāng)村治理問題，但鄉(xiāng)村日益減少的人口，給鄉(xiāng)村治理帶來巨大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，目前我國作為農(nóng)業(yè)勞動者意義上的農(nóng)民現(xiàn)已少于2億人，作為農(nóng)村人口意義上的農(nóng)民已減少到5.10億人，他們在總?cè)丝谥械谋戎胤謩e下降至23.6%和36.11%[2]，這導致如梁漱溟提出的“鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”的問題日益明顯。事實上，留守鄉(xiāng)村的農(nóng)民不只是“不會動”“不愿動”，更重要的是“沒人動”。因此，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理面臨的上述難題，最根本的原因還是鄉(xiāng)村治理資源尤其是鄉(xiāng)村人才資源的匱乏。

要彌補這些不足，就需要對鄉(xiāng)村治理資源進行有效整合。從國家與社會的關系出發(fā)，鄉(xiāng)村治理資源配置的主要類型有汲取型和賦予型兩種，前者強調(diào)“少予多取”，后者強調(diào)“多予少取”。對于鄉(xiāng)土社會而言，基層政府整合治理資源的手段經(jīng)歷了從全面控制、有限控制到服務回饋的變遷，“以農(nóng)養(yǎng)政”“以農(nóng)養(yǎng)工”的資源汲取情況在新時代得以改變，費孝通所提及的具有差序格局意蘊的傳統(tǒng)農(nóng)村敘事在新時代惠農(nóng)政策面前慢慢肢解，畢竟后者是鄉(xiāng)村治理資源配置由汲取型向賦予型轉(zhuǎn)變的重要誘因[3]。改革開放四十多年來，我國農(nóng)村政策經(jīng)歷了從“多取”到“多予”的轉(zhuǎn)變[4](P186)，一如從社會主義新農(nóng)村到美麗鄉(xiāng)村建設再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家向農(nóng)村源源不斷地輸送資源，而政策體系為資源的順利下鄉(xiāng)提供了保障。毫無疑問，無論是脫貧攻堅時期的政策體系還是鄉(xiāng)村振興的政策設計，基本都是由政府制定，然后通過自上而下的強制性力量有效推進。這樣的推進方式雖然效率較高，但邊際效益遞減，容易產(chǎn)生扶貧中的“福利依賴”[5]“精英俘獲”[6]“壘大戶”[7]“懸崖效應”[8]等負外部性。這是因為借助自上而下的政策體系而開展的鄉(xiāng)村治理，讓村委會越來越變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，村干部所有的工作方式、流程、目標、規(guī)范都是唯上的[9](P299)。因此，村干部在開展鄉(xiāng)村治理工作時，忽視了農(nóng)民的心聲，也抓不住農(nóng)民的需求，導致農(nóng)民難以參與到鄉(xiāng)村治理中去。換言之，僅僅依靠外部力量的介入而沒有指向農(nóng)民關心的核心問題，沒有采取符合農(nóng)村實際的治理措施，鄉(xiāng)村建設行動不僅不會調(diào)動農(nóng)民主動參與的意愿，不會產(chǎn)生實際的效果，而且一味強制推進的話，可能還會產(chǎn)生反作用，挫傷農(nóng)民的積極性，破壞已有的生產(chǎn)生活基礎[10]。因此，如果從農(nóng)民自身的需求出發(fā)，用一種自下而上的方式開展鄉(xiāng)村治理，且通過市場的力量來配置資源，是否更有利于整合鄉(xiāng)村治理資源呢？這就涉及強制性制度變遷與誘致性制度變遷的問題。

所謂強制性制度變遷，是指為響應制度不均衡時的獲利機會，權力中心主導的自上而下的政策變遷；所謂誘致性制度變遷，是指為響應制度不均衡時的獲利機會，個體或群體所自發(fā)倡導和組織的自下而上的制度變遷[11](P5)。鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民群眾，只有他們共同參與，才能真正實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕恕Ｒ虼?，將農(nóng)民組織起來，以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民建設自己的美好生活，是鄉(xiāng)村振興的基本前提與條件[9](P310)。鄉(xiāng)村社會是熟人社會，鄉(xiāng)土社會秩序的維持與現(xiàn)代社會秩序的維持是不同的[12](P47)。在鄉(xiāng)土社會，盡管受到現(xiàn)代化的浸潤，“禮”作為一種意識形態(tài)，是被人們所認同的，“禮治”還是維持其基本秩序的主要手段。由于制度變遷是以意識形態(tài)變化為前提的[13]，因此，在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的過程中，農(nóng)民更樂意選擇與鄉(xiāng)村意識形態(tài)相符合的自下而上的誘致性制度變遷。反過來，由于農(nóng)民意識到自己的主人翁地位，通過自身的參與使得鄉(xiāng)村發(fā)生變化。鄉(xiāng)村變好了，農(nóng)民獲得更多的益處，可以讓更多的資源投入到鄉(xiāng)村建設，從而形成一種良性循環(huán)，最終使得誘致性制度變遷發(fā)生。

本文擬以青島市X新區(qū)推行的“德育銀行”項目作為探討誘致性制度變遷下村莊治理資源跨界整合的典型案例。 “德育銀行”是通過對村內(nèi)各家庭參與環(huán)境保護、睦鄰和家、鄉(xiāng)村發(fā)展、公益奉獻、自治守法等日常表現(xiàn)情況進行量化積分，并將積分情況作為兌換獎勵的依據(jù)和對家庭整體評價的參考，引導和鼓勵群眾弘揚文明鄉(xiāng)風、參與村莊治理，以此提升村莊“軟實力”的治理手段。青島市X新區(qū)是國家批準的第9個國家級新區(qū)，下轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，常住人口超過190萬，“德育銀行”的推廣具有典型性。一是“德育銀行”推廣復制較快。該項目2021年2月在X新區(qū)寶山鎮(zhèn)大陡崖村試點，2021年11月推廣至全區(qū)11個街道174個村莊，推廣速度較快。二是“德育銀行”有效解決了鄉(xiāng)村治理“最后一公里”難題?！暗掠y行”充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織優(yōu)勢，強化黨的領導，并通過“積分+”的方式激活村民自治，“德育+”的手段助推村莊德治、法治，“數(shù)字+”的方法促進鄉(xiāng)村智治，真正形成了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局，為鄉(xiāng)村善治提供了有效抓手，為鄉(xiāng)村振興提供了有力保障。三是“德育銀行”實施成效顯著。據(jù)筆者調(diào)研，因積分引導激勵，僅最開始推廣該項目的寶山鎮(zhèn)在短短八個月內(nèi)就節(jié)約了環(huán)境整治、設施管護等人工機械費用近80萬元，化解矛盾糾紛及歷史遺留問題164起，矛盾糾紛化解率95%以上。在德育積分引導下，當?shù)叵破鹆宿r(nóng)村人居環(huán)境整治熱潮，群眾自發(fā)清理“四大堆(糞堆、草堆、土堆、垃圾堆)”，主動拆除違章建筑，村莊面貌煥然一新。作為研究案例，“德育銀行”在鄉(xiāng)村治理中的典型性、代表性可見一斑。本文以青島市X新區(qū)“德育銀行”項目為例，對誘致性制度變遷下村莊治理資源整合的過程、邏輯和未來走向進行探討。

二、案例呈現(xiàn)：“德育銀行”引發(fā)誘致性制度變遷的過程

(一)基層黨組織參與中的抓手不足：誘致性制度變遷的背景

回望歷史，無論是國家主導的人民公社模式，還是社會主導的鄉(xiāng)政村治模式，都難以在國家權力日益向村莊滲透與鄉(xiāng)村社會內(nèi)部斷裂的雙重夾縫中生存，也不足以將政社關系置于和諧共生的平衡位置。有學者看到“國家與社會間新的中介型治理工具”[14]的重要性，認為新中介應兼具國家性與社會性屬性，既是聯(lián)系國家權力的政治力量，又是整合鄉(xiāng)村社會的關系紐帶[15]?；鶎狱h組織介入鄉(xiāng)村治理的重要性、必要性與可行性呼之欲出。從現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史進程來看，中國共產(chǎn)黨通過廣泛鋪展組織網(wǎng)絡、廣泛開展政治吸納、廣泛滲透國家意志而成為后鄉(xiāng)紳時代國家與社會之間的新型聯(lián)系中介，在黏合鄉(xiāng)村治理共同體、解決鄉(xiāng)村治理最后一公里難題、回應中間載體重構(gòu)的時代命題方面，起著舉足輕重的作用。

只有強化黨組織對基層社會的領導，切實發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，才能確保黨的大政方針在基層落地生根，確保鄉(xiāng)村治理始終沿著正確的方向前進。然而，隨著鄉(xiāng)村社會的開放性、多元性、包容性日益增強，村里黨員年齡普遍偏大，年輕與年老黨員、流出與留守黨員結(jié)構(gòu)失衡，黨組織凝聚力向心力較弱，與群眾的聯(lián)系出現(xiàn)懸浮化病癥等問題凸顯。再加上村莊的傳統(tǒng)社會關系日益式微，而包含新型農(nóng)業(yè)主體的現(xiàn)代社會關系不具備充分的包容性與延展性，故而基層黨組織參與村莊治理的抓手乏善可陳。青島市X新區(qū)大陡崖村是“德育銀行”的發(fā)源地，但該村基層黨員干部年齡普遍偏大、文化水平較低、開展活動的能力偏弱，由此帶來的鄉(xiāng)村治理成效不明顯。一是村民參與鄉(xiāng)村治理的動力不足、能力不夠、意愿不強，大部分人抱著“多一事不如少一事”的想法，很難主動牽頭或積極參與村莊公共事務。二是村里陳規(guī)陋習較多，村民動員困難大、時間長、成本高。三是村里的家風、村風、民風不夠淳樸，人與人之間的關系比較冷漠，鄰里互助較少，黨組織到底該如何參與村莊治理、擺脫參與惰性，該如何做好群眾工作、培育鄉(xiāng)村文明，缺少一個可量化的系統(tǒng)抓手。在此背景下，觸發(fā)了“德育銀行”項目開展實施?！暗掠y行”是基層黨組織參與鄉(xiāng)村治理的一種數(shù)字化呈現(xiàn)，即效仿銀行運行機制，以銀行積分的形式，建立積分激勵和約束機制，給基層黨組織參與鄉(xiāng)村治理搭建有效的平臺與抓手。

(二)資源盤活中的條塊分割：誘致性制度變遷的發(fā)生

誘致性制度變遷為何會發(fā)生？諾斯將制度變遷的進程作如下描述：相對價格的變化導致一方或雙方去進行一項交易，不管這一交易是政治的還是經(jīng)濟的，設想一方或雙方在一個改變了的協(xié)議或者合約下境況可能會更好，因而將作出對合約進行重新談判的努力[16](P115-116)。這是從經(jīng)濟學的角度理解誘致性制度變遷的原因。但是，當資源處于“條塊分割”中，效益合力是難以形成的。何謂“條塊分割”？行政組織有縱向管理部門和橫向管理部門之分，由于兩類管理部門的治理邏輯與運行方向不同，不可避免會出現(xiàn)“條”與“塊”的沖突，引發(fā)“條塊矛盾”。“條塊矛盾”反映了層級治理整體性、多目標取向與職能部門運行專業(yè)化、單目標取向的不協(xié)調(diào)，會增加治理成本、分散治理資源、降低治理效果[17]。在基層尤其是鄉(xiāng)村社會，“條塊分割”會出現(xiàn)權責不對稱、協(xié)調(diào)較困難、運行有梗阻等問題，這一情況在資源下鄉(xiāng)進村過程中更為明顯。

決定村莊發(fā)展的力量主要有外力與內(nèi)力，外力是市場、政府、社會等外在力量對村莊的發(fā)展支持，近幾年以“項目制”為抓手；內(nèi)力是指村莊自我生產(chǎn)的能力，由資源稟賦、精英人物、合作制度三部分構(gòu)成[18]。資源下鄉(xiāng)進村是重塑國家與農(nóng)民關系的重要標志，是做大村莊發(fā)展外力的重要途徑。目前的資源下鄉(xiāng)進村，主要是國家財政資源、市場機會資源、社會幫扶資源等以直接或間接的方式到達村莊與村民的過程。雖然資源下鄉(xiāng)進村的方式是以“項目制”為主，但項目一般是按照“條條”邏輯進行分配和組織，如果不做整合性處理，來自不同“條條”如水利局、自然資源局、農(nóng)村農(nóng)業(yè)局等的項目必然難以形成合力，即便應用于鄉(xiāng)村振興示范村或示范帶這樣的整合策略，“條塊分割”體制也會讓每個部門不會輕易放棄自己在資源分配上的主導權，因此盡管縣級政府會建立跨部門的聯(lián)席會議機制，但村莊治理資源盤活中的“條塊分割”局面仍然不可避免[19]。為使資源得到更有效的利用，對鄉(xiāng)村治理資源現(xiàn)狀進行“有效整合”，“德育銀行”項目應運而生。

“德育銀行”就像是一個資源“集市”，將大大小小的治理資源如土地資源、人力資源、財力資源、信息資源等聚集在一個平臺上。事實上，“德育銀行”不僅僅是一個“集市”，它通過“德育+”的手段，使各種資源有了鏈接，打破了條塊分割的局面。例如，銀行的金融助農(nóng)項目怎樣才能真正落地問題，通過促進村莊治理的“德育銀行”項目，金融助農(nóng)與村民的德育信用掛鉤，而德育信用又以德育積分為基礎，環(huán)環(huán)相扣、相互作用、相互配合，從而使治理資源能夠有效盤活起來。再如，“德育銀行”App已經(jīng)整合了普法功能，開辟普法宣教版塊——法治云課堂。將“德育銀行”拓展為農(nóng)村“法治帶頭人”和“法律明白人”的培養(yǎng)平臺，讓群眾共享法治紅利。處于條塊分割狀態(tài)的治理資源在“德育銀行”項目的整合下，將有效盤活起來，真正實現(xiàn)“自治、法治和德治”的有效融合。盤活的資源讓村莊治理更有效，又會吸引更多的資源投入村莊建設中，最終形成良性循環(huán)，使村民、村莊、政府、企業(yè)等利益相關者從中獲益，促使誘致性制度變遷的發(fā)生。

(三)項目運作中的市場參與：誘致性制度變遷的維持

誘致性制度變遷是自下而上進行的，以民眾需求為出發(fā)點，強調(diào)市場力量的參與。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)各類市場主體活力[20](P229)，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，也是鄉(xiāng)村振興把握的要點。項目運行的市場參與是必要的，也有助于打造項目品牌，提升影響力，能讓誘致性制度變遷得以長久維持下去。青島市率先試點“德育銀行”項目，更多注重的是市場力量，通過市場參與減輕政府的壓力，讓政府通過購買服務的形式，將本來由政府負責的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)化、市場化作用，保障“德育銀行”項目能良好的運營下去，讓誘致性制度變遷得以維持。

第一，政府引導，企業(yè)運作。在誘致性制度變遷過程中，自下而上的性質(zhì)決定了政府并不是主導角色，而是起引導的作用。青島市“德育銀行”之所以能夠高效率、持續(xù)化運作，破解之道在于突出項目的企業(yè)化運作，合理確定政府與市場的邊界。政府負責制定政策、開展監(jiān)督、宣傳推廣，企業(yè)負責平臺運營、項目維護、產(chǎn)品對接、商品兌換。由于突出了企業(yè)化運營，青島市“德育銀行”的推廣方式并不是傳統(tǒng)自上而下行政式的齊步走鋪開，而是做到了分層分類、區(qū)別對待，讓基礎條件比較好的村莊試點先行，基礎條件較差或一般的村莊適時推行，確保項目運營行穩(wěn)致遠。

第二，平臺搭建，團隊運營。 “德育銀行”成功的密碼是政府以購買服務的方式讓企業(yè)參與進來，企業(yè)會派出專業(yè)人員與專業(yè)團隊進行市場化運營、標準化維護，即專業(yè)的事情交給專業(yè)的人去做。青島市牽手企業(yè)在村莊開展“德育銀行”項目，政府主要為項目的落地作好頂層設計、提供政策支持，企業(yè)則構(gòu)建指標體系、搭建運行平臺、建立“黨建引領、體系支撐、積分牽引、科技賦能”的運作機制，以小積分撬動鄉(xiāng)村大發(fā)展，這符合誘致性制度變遷“成本低、收益高、群眾基礎廣泛”的特征。

第三，市場參與，打造品牌。市場參與鄉(xiāng)村發(fā)展，一方面，可以給村民帶來更多的信息與渠道，使“小農(nóng)經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鼋?jīng)濟”，培養(yǎng)村民的“市場意識”，進而推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，有助于把項目打造成特色品牌，使其在市場中站穩(wěn)腳跟。發(fā)揮政府主導作用，用好市場機制的靈活性和效率性，注重匯聚社會各方積極力量，能夠匯聚起建設文明鄉(xiāng)風、改進鄉(xiāng)村治理的強大合力，從而讓黨建引領下的“德治春風化雨、法治定分止爭、自治化解矛盾”有機融合。

(四)積分管理中的資源鏈接：誘致性制度變遷的擴散

為解決一些事關農(nóng)民群眾切身利益的鄉(xiāng)村治理中的難事和關鍵小事，針對農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理積極性不高等難題可以將積分制引入鄉(xiāng)村治理。積分制可以把紛繁復雜的村級事務化解為標準化、具象化的積分指標，讓鄉(xiāng)村治理由“任務命令”轉(zhuǎn)為“激勵引導”。通過積分制鼓勵村民參與鄉(xiāng)村事務，讓村民切實體會到他們才是鄉(xiāng)村治理的主體，從而更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村“自治、德治、法治”，甚至是“智治”。積分制成為鄉(xiāng)村治理的良藥。

正所謂“小積分”產(chǎn)生“大作用”，“德育銀行”項目通過積分管理，實現(xiàn)了資源的有效鏈接，讓誘致性制度變遷的擴散變得更加容易。那么，“德育銀行”是如何實現(xiàn)資源的有效鏈接呢？一是科學制定積分辦法。堅持正向激勵，將村莊治理的各項要求細化為積分事項，制定“1+5+N”的積分評價辦法。二是公開明確積分評定流程。以小組提報或個人申報的方式，將村民參與村莊治理情況登記為積分，對積分進行評定(見圖1)。三是創(chuàng)新開展積分應用。除了積分兌換相關福利外，積分還應用在對村民的表彰，如對排名靠前村民，在村務公開欄和“德育銀行”系統(tǒng)主頁進行表彰、評選“五好家庭”“文明家庭”“德育之星”等榮譽。如此，引導村民主動參與村莊文明建設，養(yǎng)成良好習慣，把村規(guī)民約中的倡導性制度變?yōu)榧s束性制度，以“積分+”的方式激活村民自治。

(2)經(jīng)濟發(fā)展水平。人均GDP和固定資產(chǎn)投資與旅游經(jīng)濟網(wǎng)絡之間具有正向相關性，說明較強的旅游經(jīng)濟聯(lián)系往往會出現(xiàn)在居民生活水平較高、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，區(qū)域整體經(jīng)濟實力的提升對增強旅游經(jīng)濟聯(lián)系具有積極促進的作用。但是隨著旅游經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡的完善，固定資產(chǎn)投資的影響力在逐漸降低?？赡苁怯捎诠潭ㄙY產(chǎn)在投資時更多以行政區(qū)劃政府為主導，沒有形成河南省全域化的整體意識，在一定程度上阻礙了旅游經(jīng)濟的交流。

圖1 “德育銀行”積分評定流程

將德育積分與便民服務、金融服務、供銷體系、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、技能培訓等資源關聯(lián)，可以鏈接更廣泛的資源，為鄉(xiāng)村治理注入更多可持續(xù)發(fā)展的活力。目前，“德育銀行”正在按照“1+3+N”模塊整合鄉(xiāng)村中的社會治理功能、經(jīng)濟發(fā)展功能，其中“1”是指“農(nóng)戶”，這是“德育銀行”的主體；“3”是指農(nóng)民組織的“社區(qū)治理體系、物理公共服務空間、數(shù)字運營平臺系統(tǒng)”；“N”是指疊加的各類生產(chǎn)生活、公共服務平臺等N個業(yè)態(tài)。例如，探索“德育+金融”服務，綜合德育積分信息和農(nóng)戶土地經(jīng)營狀況，開展銀行整村授信和農(nóng)戶信譽等級評價，盤活農(nóng)民的道德資產(chǎn)，建立道德信貸激勵機制，為農(nóng)民辦理信用貸款和享受貸款優(yōu)惠提供支持。再如，探索“德育+供銷”服務，在中心村建立營銷網(wǎng)點，為群眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的日用品、農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)社會化服務，為德育積分的兌換建立有效的實物支撐。動態(tài)的“德育+”過程讓資源直接落實到每家每戶，這不僅可以減少“精英俘獲”，而且讓村民產(chǎn)生繼續(xù)賺取積分的動力，實現(xiàn)“賺積分—得資源—再賺積分—得更多資源”的良性循環(huán)，這是誘致性制度變遷得以擴散的主要原因。

三、溢出效應：跨界整合村莊治理資源的邏輯分析

大部分鄉(xiāng)村存在資源分散、資金分散、農(nóng)民分散的情況，既難以適應規(guī)?；?、組織化、市場化的發(fā)展需要，又不利于加強黨的基層組織建設和社會管理工作。通過“德育銀行”項目的案例，反映出鄉(xiāng)村治理資源進行了跨越政府、市場與社會及跨越鄉(xiāng)村治理不同領域的整合，這是誘致性制度變遷的溢出效應，即讓不同的治理資源匯聚在同一個平臺上，形成村民行為積分化、要素聚集平臺化、村莊運行信用化、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，讓跨界整合得以實現(xiàn)。

(一)村民行為積分化

作為嵌入村莊秩序的治理機制，積分制是將積分用于日常管理中，將獎分和扣分作為約束人們行為主要依據(jù)的一項管理制度。2020年7月，積分制在鄉(xiāng)村治理中的地位得以確認，當時出臺的《中央農(nóng)村工作領導小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》要求，參照文件推薦的8個地區(qū)案例，各地要因地制宜推廣運用發(fā)軔于鄉(xiāng)村基層的積分制。目前，積分制已成為大部分地區(qū)開展鄉(xiāng)村治理的有效抓手。從干部角度來看，積分制能解決鄉(xiāng)村治理工作“沒人聽、沒抓手、沒依據(jù)”的難題，在“獎分”與“扣分”過程中滿足人的物質(zhì)需要和精神需要，從而完成人“向善向美”與組織目標達成的目標[21]。從村莊治理的角度來看，積分制的引入可以誘發(fā)制度創(chuàng)新，先通過行為對應積分綁定積分內(nèi)容，再通過積分對應商品服務激發(fā)內(nèi)生動力，最終可以實現(xiàn)“治理有效”；從集體行為而言，由于群體行為會表現(xiàn)出排斥異議、具有傳染性等特點[22](P8-9)，大部分村民通過良好的行為獲取積分、兌換商品與服務，不參加的村民不想成為被排斥的對象，就會接續(xù)參與到項目中來，最終產(chǎn)生集體行動。

集體行動強化了村民的主人翁意識。在環(huán)環(huán)相扣的積分制運作下，村民行為悄然發(fā)生變化，使鄉(xiāng)村治理有章可循、有據(jù)可依。積分制應用于鄉(xiāng)村治理的基礎邏輯是將隱藏的面子邏輯顯性化、顯性的競爭關系規(guī)則化、規(guī)則的村莊獎勵儀式化，而且是從村民利益出發(fā)，將游離在外的村民帶回“體制內(nèi)”和 “框架內(nèi)”，并借助資源下鄉(xiāng)的治理機制，完成普惠性資源與競爭性資源向鄉(xiāng)村社會的輸送，使村民個體實現(xiàn)從“小我”到“大我”的轉(zhuǎn)變，使村民行為實現(xiàn)“主觀為自己，客觀為社會”的目標[23]。

村民行為積分化，其核心是在治理機制下鄉(xiāng)的同時，創(chuàng)造性地將具體的治理活動轉(zhuǎn)化為可視化的利益兌現(xiàn)，這不僅能夠解決村莊多年的治理難題，重構(gòu)村莊的集體行動，從長遠的角度來看，更是為跨界整合村莊治理資源提供了積分基礎與通達規(guī)則。

(二)要素聚集平臺化

互聯(lián)網(wǎng)時代加速了要素聚集的平臺化，即各個不同的要素集合在一個平臺上。從鄉(xiāng)村治理的角度來看，要素聚集能更好地提高治理效率。要素聚集之目的就是讓不同的要素在相互配合中形成一個整體，以此來化解碎片化格局中的治理耗散[24]；要素通過平臺進行跨界合作，容易讓紛繁復雜的現(xiàn)象一目了然；要素與要素之間、要素與政府之間、要素與村莊之間的信息交換，數(shù)字技術的加持可為其提供便捷工具。

要素聚集平臺化為村莊治理資源跨界合作提供了支撐，讓許多的治理要素更加清晰，可以提升鄉(xiāng)村治理的效率；反過來，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設為要素聚集平臺化提供了技術支持，使鄉(xiāng)村治理與數(shù)字鄉(xiāng)村建設相得益彰。

(三)村莊運行信用化

隨著信用規(guī)制、信用獎懲等政府治理工具的逐步實施，社會信用體系成為政府治理、社會治理的重要手段，這一手段在《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014-2020年) 》頒布后得以制度化、規(guī)范化與體系化。在鄉(xiāng)村治理中，社會信用體系的價值越來越得到重視，被認為是增強農(nóng)民文明誠信水平、縮小信息不對稱程度、推進新農(nóng)村精神文明建設的重要途徑[25]。顯然，由于農(nóng)村信用具有穩(wěn)定性、封閉性、面子性等特征，既可以通過激發(fā)內(nèi)生動力、提升制度化水平、培育鄉(xiāng)風文明等來增強鄉(xiāng)村治理活力，也可以通過助推普惠金融政策供給、豐富鄉(xiāng)村治理方式、促進多元主體參與等手段來提升鄉(xiāng)村治理效能[26]。

通過“德育銀行”項目的方式將村莊的“熟人信用” 轉(zhuǎn)化為“社會信用”，讓奉獻增“值”、德者有“得”，打造了村莊運行的信用體系，使其成為鄉(xiāng)村治理的資源，進而發(fā)揮農(nóng)村信用的經(jīng)濟發(fā)展功能和社會治理功能。信用同時是一種社會關系，是以借與貸關系為核心的普遍性社會關系[27]。面對“無抵押、無擔?！钡臓顩r, 農(nóng)村金融機構(gòu)承擔著較高的風險,其可持續(xù)發(fā)展一直難以持續(xù)推進[28]。通過村民行為積分化的手段形成個人的德育信用，既可以為村莊運作信用化構(gòu)建良好基礎，為劃分村民信用等級提供充分依據(jù)，也可以有效降低金融借貸風險，帶動更多的資源流入村莊。

科學有效的信息采集和信用評價技術能客觀反映村民的信用狀況，而農(nóng)村信用體系內(nèi)含傳播農(nóng)村信用信息的機制，可以激活農(nóng)村 “熟人社會”的信用資源，建構(gòu)以契約和信息為基礎的新型信用關系[27]。通過如“德育銀行”項目這樣的載體，將村民信用體系與鄉(xiāng)村治理緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)了村莊運行的信用化，進而為村莊治理資源的跨界整合提供了保障。

(四)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是數(shù)字鄉(xiāng)村建設的必然結(jié)果。隨著信息化、網(wǎng)絡化、智能化與數(shù)字化的推進，數(shù)字鄉(xiāng)村建設的迫切性日益明顯，既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，也是數(shù)字中國的必然要求。數(shù)字鄉(xiāng)村對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的影響是巨大的，既可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會關系的重塑、鄉(xiāng)村治理流程的再造，還可以重構(gòu)鄉(xiāng)村公共空間、拓寬村民參與渠道、開展鄉(xiāng)村流域治理[29]，甚至形成以交互性和群結(jié)構(gòu)性為特征的交互式群治理模式[30]。

如何將新一代信息技術與村民自治有機結(jié)合，推動村民自治自我變革、促進村民自治提質(zhì)增效成為人們必須正視的難題[31]。從“德育銀行”項目來看，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的實現(xiàn)是有一定流程的。一是建設信息化管理平臺。以開發(fā)系統(tǒng)軟件搭建信息化管理平臺，構(gòu)建“鎮(zhèn)、行政村、網(wǎng)格村”三級后臺管理體系，通過系統(tǒng)內(nèi)積分數(shù)據(jù)形成社會治理運行報告，為分析鄉(xiāng)村社會治理工作的問題點、需求點提供科學有效的數(shù)據(jù)支撐,著力提升鄉(xiāng)村治理精準化、精細化、智能化水平。二是推出智能化查詢系統(tǒng)。通過一家一賬號、一村一后臺的管理方式，將各村各戶的基本信息、積分數(shù)據(jù)等納入平臺，實現(xiàn)積分申請審核公示、文明任務派發(fā)認領等服務“一網(wǎng)通辦”，進一步提高鄉(xiāng)村治理工作效能。同時，利用平臺的計算能力管理積分賬戶，村民可以在智慧平臺申報和查詢積分，也可通過電子刷卡的方式進行積分兌換。三是開展數(shù)字化鄉(xiāng)村治理。數(shù)字化鄉(xiāng)村治理需要數(shù)字媒介的嵌入[32]，“德育銀行”充當著數(shù)字媒介的作用，著力發(fā)揮信息化在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎支撐作用。通過平臺提供、技術擴散和場景改造等方式，將數(shù)字技術嵌入“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，切實為建設鄉(xiāng)村文明、改進鄉(xiāng)村治理注入智慧動能，以“數(shù)字+”方法促進鄉(xiāng)村智治，為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化提供了數(shù)字基礎與運行平臺，也為村莊治理資源的跨界整合提供了技術支持。

以“村民行為積分化、要素聚集平臺化、村莊運行信用化、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化”的邏輯對村莊治理資源進行跨界整合，讓誘致性制度變遷的溢出效應得以有效實現(xiàn)。

四、結(jié)論探討：跨界整合村莊治理資源的啟示及展望

(一)研究啟示

加強與改進鄉(xiāng)村治理，推進鄉(xiāng)風文明建設，促進文化振興，說到底是農(nóng)民自己的事，出發(fā)點和落腳點必須是增進農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感，唯有如此才能匯眾智、聚眾力，才能得到廣大農(nóng)民的衷心擁護，鄉(xiāng)村治理才有生命力和活力。從誘致性制度變遷角度探索村莊治理資源的跨界整合之道路，正是遵循了自下而上的群眾路線，再通過如“德育銀行”這樣的項目，將村莊治理的主動權回歸到村民手中，實現(xiàn)村莊治理資源的有效利用。

第一，以“積分管理”實現(xiàn)國家政權對鄉(xiāng)土社會的柔性整合。習近平強調(diào)，“要把基層黨組織這個基礎夯實”，“在聯(lián)系服務群眾上多用情，在宣傳教育群眾上多用心，在組織凝聚群眾上多用力”[33]。通過積分帶動，以柔性策略把村民有效聯(lián)結(jié)，讓村民時刻感知黨組織在身邊，把國家政策輸送到鄉(xiāng)村從而達到整合鄉(xiāng)村社會之目的。在鄉(xiāng)村治理過程中，涌現(xiàn)出一大批黨員干部積極擔當主動作為的生動事例，有效提升了基層黨組織的戰(zhàn)斗力，夯實了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。

第二，以“五治融合”打造鄉(xiāng)村治理新樣板。在誘致性制度變遷跨界整合村莊治理資源的過程中，鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)數(shù)字化，將黨和國家的政策內(nèi)容和精神理念以數(shù)字化方式和道德化策略帶到村民的日常生活，拉近了村民與基層組織的距離，最終形成村民對黨和國家的心理認同。智慧平臺及數(shù)字化設備的嵌入，以一種無形且有效的力量，真正調(diào)動起村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，使各鄉(xiāng)村的村規(guī)民約落地落實，打造政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的鄉(xiāng)村治理新樣板。

第三，以“聯(lián)戶黨員”破除鄉(xiāng)村治理中的“數(shù)字鴻溝”。老齡社會不僅體現(xiàn)在年齡層面，更重要的是由于農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)的失衡及老齡人的常態(tài)化，加之信息技術內(nèi)容繁多、程序復雜，使得低學歷或年長者信息知識與技巧的內(nèi)化和更新周期延遲，繼而存在明顯的數(shù)字“認知鴻溝”和“應用鴻溝”[34]。留守老人對智能手機、數(shù)字化設備的認知局限，使老齡社會中的“數(shù)字鴻溝”及由此導致的“數(shù)字貧困”，成為必須解決的問題。基層黨組織是各類基層組織的領導核心，肩負領導基層治理的職責，同時，基層黨組織和黨員在治理中具有戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，能夠發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢[35]。以“黨員包片聯(lián)戶”的方式，通過改造黨員干部的行動路向與轉(zhuǎn)變村級黨組織的治理功能[16]，讓黨員干部深度嵌入村民中，以網(wǎng)格化的形式負責提升老年人的數(shù)字能力，激發(fā)其參與村莊治理的內(nèi)在動能。

第四，以“經(jīng)濟發(fā)展”帶動鄉(xiāng)村治理的有序運轉(zhuǎn)。這里的經(jīng)濟發(fā)展指的是村級集體經(jīng)濟的發(fā)展。發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟能有效帶動村莊各方面事業(yè)的發(fā)展，特別在鄉(xiāng)村治理方面，能確保有充足的治理資金投入。鄉(xiāng)村治理資金來源組成通常分為上級撥付部分資金、村集體收入及社會捐贈。上級撥付與社會捐贈是外部的力量，起到助推的作用，只有發(fā)展集體經(jīng)濟，激活內(nèi)生動力，夯實內(nèi)在基礎，鄉(xiāng)村治理才能實現(xiàn)可持續(xù)化。但我們看到，村莊治理資源如果分散開來，不能形成合力，則達不到治理有效之目的，實為無序的狀態(tài)。因此，讓村莊治理資源通過如“德育銀行”這樣的項目介入進來，激活村民參與村莊事務的活力，讓村民在集體經(jīng)濟的發(fā)展上群策群力，能更好實現(xiàn)集體經(jīng)濟的穩(wěn)步增長。集體經(jīng)濟的增長，不僅意味著村民可以直接受益，而且意味著在鄉(xiāng)村治理中可以投入更多的資金，從而提升鄉(xiāng)村治理的有效性和持續(xù)性。反過來，鄉(xiāng)村面貌改善，村民獲益增加，更有利于集體經(jīng)濟的發(fā)展。在這種良性循環(huán)的背景下，集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村治理可以實現(xiàn)共贏。因此，內(nèi)在的“經(jīng)濟發(fā)展”不僅體現(xiàn)村民參與集體經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也為鄉(xiāng)村治理提供資金保障，從而促進鄉(xiāng)村有序運轉(zhuǎn)。

誘致性制度變遷下村莊治理資源實現(xiàn)跨界整合，國家與社會的互動得以在鄉(xiāng)村場域中擴散，村級黨建與社會治理重心下移呈現(xiàn)耦合與并進的狀態(tài)，實現(xiàn)“柔性整合”“五治融合”“數(shù)字嵌合”有序運轉(zhuǎn)的格局，村民廣泛參與到鄉(xiāng)村治理當中，從而助推制度的創(chuàng)新。

(二)未來展望

誘致性制度變遷是個體或群體所自發(fā)倡導和組織的自下而上的制度變遷，具有成本低、收益高、群眾基礎廣泛的特征，在基層中能更好發(fā)揮出制度的優(yōu)勢。但由于部分缺乏強制性要求，誘致性制度變遷的推廣與復制會受到制約，為此，需要將誘致性制度轉(zhuǎn)變成強制性制度，才能充分釋放出誘致性制度的潛力，實現(xiàn)制度的更替。制度更替的過程往往受到阻力，新事物代替舊事物是一個曲折的過程，但方向是前進上升的，是前進性與曲折性的統(tǒng)一。誘致性制度通過自身的發(fā)展，使個人、政府、企業(yè)和公司等參與主體在制度變遷過程中獲益，可以達到上升為強制性制度的目的。

誘致性制度通過一個村的試點到整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的復制，再到全縣、全市、全省甚至全國的推廣，這是政治吸納的過程，即政府在適當?shù)臅r候出臺政策與措施，將部分自下而上的優(yōu)秀誘致性制度變遷納入強制性制度變遷的范疇[36]。通過政治吸納，使誘致性制度與當前制度相適應，這是青島市“德育銀行”項目迅速推廣的主要原因。

雖然誘致性制度變遷是自下而上的群眾基礎深厚的制度變遷模式，但由于部分群眾認知局限、資源欠缺、能力不足，因而需要在適當?shù)臅r機讓政府介入進行強制性制度變遷，才能更好地推廣復制。不過，政府主導的強制性制度變遷要注意分層分類、分階段分步驟推進，才能因地制宜滿足中國不同鄉(xiāng)村的需求。站在這個角度，要破除當下鄉(xiāng)村治理及其資源整合的難題，搭建“德育銀行”這樣的治理平臺與治理方式，讓村級黨建支撐社會治理中心下移，再造鄉(xiāng)土自主性，真正落實鄉(xiāng)村自治、系統(tǒng)深化鄉(xiāng)村法治、創(chuàng)新開展鄉(xiāng)村德治就顯得尤為重要?！暗掠y行”將鄉(xiāng)村社會的新型治理樣態(tài)以簡約的方式呈現(xiàn)出來，不僅對形成以村級黨組織為中介的治理模式有助推，對均衡基層治理中國家、政黨與社會的關系也有裨益，而且為鄉(xiāng)村振興背景下村莊治理資源的跨界整合提供了可行機制與參考樣板。