兩項(xiàng)直達(dá)貨幣政策工具應(yīng)用的青海實(shí)踐

■ 韓 璟

（中國人民銀行西寧中心支行 青海西寧 810001）

新冠肺炎疫情發(fā)生后，眾多小微企業(yè)受到較大沖擊，收入大幅下降的同時還面臨著貸款償還壓力，貸款展期成為其迫切、核心訴求。為緩解小微企業(yè)資金壓力，改善小微企業(yè)融資環(huán)境，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本盤，人民銀行創(chuàng)新推出兩項(xiàng)直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具，即普惠小微企業(yè)貸款延期支持工具和普惠小微企業(yè)信用貸款支持計(jì)劃（以下簡稱“兩項(xiàng)直達(dá)工具”）。實(shí)踐證明，兩項(xiàng)直達(dá)工具發(fā)揮了幫助小微企業(yè)渡難關(guān)、穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的重要作用，但同時也存在一些值得關(guān)注的問題。

一、兩項(xiàng)直達(dá)工具概念及相關(guān)研究進(jìn)展

（一）結(jié)構(gòu)性貨幣政策概述

兩項(xiàng)直達(dá)工具是結(jié)構(gòu)性貨幣政策的一種。結(jié)構(gòu)性貨幣政策是指針對某些特定領(lǐng)域進(jìn)行特定的貨幣投放，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的非全量性貨幣政策。

從國際來看，結(jié)構(gòu)性貨幣政策是2008年金融危機(jī)以后產(chǎn)生的。危機(jī)爆發(fā)后，傳統(tǒng)貨幣政策的有效性受到挑戰(zhàn)，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體嘗試針對特定市場實(shí)施寬松的貨幣政策，如美聯(lián)儲的商業(yè)票據(jù)融資工具（CPFF）和日本央行的刺激銀行借貸便利（SBLF），取得了顯著的效果。新冠肺炎疫情發(fā)生后，以美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推出了一系列結(jié)構(gòu)性寬松貨幣政策，包括大眾商業(yè)借貸計(jì)劃（MSLP）和薪資保護(hù)計(jì)劃（PPP）等，在緩解新冠肺炎疫情影響方面發(fā)揮了重要作用。

從國內(nèi)來看，結(jié)構(gòu)性貨幣政策的出臺主要與經(jīng)濟(jì)主體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以及傳統(tǒng)全量貨幣政策的邊際效用遞減有關(guān)，結(jié)構(gòu)性貨幣政策的針對性可以更加有效地解決問題，更好地實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)。央行2010年出臺的針對“三農(nóng)”、小微企業(yè)等領(lǐng)域的定向降準(zhǔn)，2014年推出的支小再貸款，2017年的普惠金融定向降準(zhǔn)，2018年的定向中期借貸便利，以及2020年實(shí)施的兩項(xiàng)直達(dá)工具，都是為了更好地支持小微企業(yè)和民營企業(yè)發(fā)展而制定的結(jié)構(gòu)性貨幣政策。

（二）相關(guān)研究進(jìn)展

兩項(xiàng)直達(dá)貨幣政策工具作為2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來央行創(chuàng)新推出的結(jié)構(gòu)性貨幣政策，受限于政策執(zhí)行時間較短及數(shù)據(jù)可得性較低等因素影響，目前針對其有效性的研究相對較少。王軼（2021）、吳國兵（2020）等從理論角度分析了兩項(xiàng)直達(dá)工具的實(shí)施背景、原理及國際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為兩項(xiàng)直達(dá)工具是支持小微企業(yè)走出困境、破解小微企業(yè)“融資難、融資貴”問題的重要舉措。王去非（2021）、李超（2021）等結(jié)合兩項(xiàng)直達(dá)工具在部分地域的實(shí)施情況，分析了兩項(xiàng)直達(dá)工具執(zhí)行效果及存在問題，認(rèn)為兩項(xiàng)直達(dá)工具對推動小微企業(yè)貸款增長具有積極作用，但在執(zhí)行過程中更強(qiáng)調(diào)協(xié)同配合、更需暢通傳導(dǎo)渠道、更需關(guān)注市場發(fā)展規(guī)律，應(yīng)繼續(xù)精準(zhǔn)導(dǎo)向，力促政策落地見效。許可等（2021）、李柏秋等（2021）從實(shí)證角度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)兩項(xiàng)直達(dá)工具既提升了地方法人金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)貸款的占比，又降低了小微企業(yè)的貸款利率，是解決小微企業(yè)融資問題的有效工具。

二、兩項(xiàng)直達(dá)工具運(yùn)用特點(diǎn)

（一）兩項(xiàng)直達(dá)工具運(yùn)用過程

1.快速落實(shí)國務(wù)院部署，創(chuàng)新推出兩項(xiàng)直達(dá)貨幣政策工具。2020年6月1日，央行下發(fā)122號和123號文件，創(chuàng)設(shè)兩個直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具，即普惠小微企業(yè)貸款延期支持工具和普惠小微企業(yè)信用貸款支持計(jì)劃。一是要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照市場化、法制化原則，對符合條件的貸款實(shí)施階段性延期還本付息；二是引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，減少對抵押擔(dān)保的依賴，支持更多小微企業(yè)獲得免抵押免擔(dān)保的純信用貸款支持。

2.密切跟蹤政策效果，兩次延期兩項(xiàng)直達(dá)工具。2020年12月31日，人民銀行、銀保監(jiān)會等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施普惠小微企業(yè)貸款延期還本付息政策和普惠小微企業(yè)信用貸款支持政策有關(guān)事宜的通知》，將兩項(xiàng)直達(dá)工具延續(xù)至2021年3月31日。2021年3月24日，國務(wù)院常務(wù)會議決定進(jìn)一步延長實(shí)施兩項(xiàng)直達(dá)工具到2021年底，對小微企業(yè)再幫扶一把，更好地發(fā)揮它們在穩(wěn)就業(yè)中的重要作用。

3.推出接續(xù)轉(zhuǎn)換政策，兩項(xiàng)直達(dá)工具平穩(wěn)退出。2022年1月1日起，按照國務(wù)院常務(wù)會議決定，實(shí)施普惠小微企業(yè)貸款延期支持工具和普惠小微企業(yè)信用貸款支持計(jì)劃兩項(xiàng)直達(dá)工具接續(xù)轉(zhuǎn)換，延期支持工具轉(zhuǎn)換為普惠小微貸款支持工具，普惠小微信用貸款支持計(jì)劃納入支農(nóng)支小再貸款管理。至此，兩項(xiàng)直達(dá)工具在兩次延期的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了市場化方式的接續(xù)轉(zhuǎn)換，以期用更可持續(xù)的方式繼續(xù)做好金融支持市場主體的工作。

（二）兩項(xiàng)直達(dá)工具的突出特點(diǎn)

1.資金投向更精準(zhǔn)。此次兩項(xiàng)直達(dá)工具的出臺，是落實(shí)有關(guān)“穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度”及“創(chuàng)新直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具”等要求的重要舉措。相較于以往貨幣政策“以面為主”的輻射方式，兩項(xiàng)直達(dá)工具明確以小微企業(yè)為政策目標(biāo)，是專為緩解小微企業(yè)融資難、融資慢、融資貴等問題而設(shè)計(jì)的“以點(diǎn)為主”的措施，政策對象具體，政策目標(biāo)精準(zhǔn)，政策路徑直達(dá)。

2.政策設(shè)計(jì)有效避免了流動性在金融市場的停留。為充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行延期支持工具的積極性，人民銀行通過特殊目的工具（SPV），與地方法人金融機(jī)構(gòu)開展利率互換操作，對地方法人金融機(jī)構(gòu)給予其辦理的延期還本普惠小微貸款本金的1%作為激勵，等同于提高了地方法人金融機(jī)構(gòu)的不良貸款容忍度。該獎勵的設(shè)計(jì)屬于先貸款后投放流動性，可以有效避免流動性停留在金融市場，提高了貨幣政策的傳導(dǎo)效率。普惠小微企業(yè)信用貸款支持計(jì)劃則更像是一種變相的結(jié)構(gòu)性降準(zhǔn)工具，商業(yè)銀行先投放小微企業(yè)貸款，然后與SPV簽訂信用貸款支持計(jì)劃的合同，由SPV購買地方法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的40%，資金期限是一年，資金成本為零，相當(dāng)于央行投放基礎(chǔ)貨幣補(bǔ)充商業(yè)銀行流動性，同樣也是先貸款后投放流動性。

3.市場化操作不發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。美國的QE政策在購買資產(chǎn)的同時轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)，將原本由商業(yè)銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了中央銀行。而我國的兩項(xiàng)直達(dá)工具，涉及的貸款仍然由原來的商業(yè)銀行管理，全部的利息也都由銀行享有，SPV不向銀行收取利息。同時由于信用風(fēng)險(xiǎn)仍然由商業(yè)銀行承擔(dān)，所以商業(yè)銀行的貸款是不出資產(chǎn)負(fù)債表的，這在提供低成本資金的同時，確保了中央銀行的獨(dú)立性和穩(wěn)定性。

三、兩項(xiàng)直達(dá)工具在青海省的實(shí)施效果及存在問題

（一）兩項(xiàng)直達(dá)工具在青海省有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)滴灌

1.有效緩解小微企業(yè)融資壓力。在兩項(xiàng)直達(dá)工具實(shí)施期間，人民銀行西寧中心支行指導(dǎo)轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對4250戶企業(yè)的167億元到期貸款本息實(shí)施了延期，發(fā)放普惠小微信用貸款3.5萬戶、101.8億元。

2.有效提升銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)放貸積極性。為充分調(diào)動地方法人銀行積極性，央行會同財(cái)政部通過特殊目的工具，對地方法人銀行給予其辦理的延期還本普惠小微貸款本金的1%作為獎勵。根據(jù)該激勵措施，人民銀行西寧中心支行對轄內(nèi)地方法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)符合條件的26.6億元普惠小微貸款實(shí)施激勵，政策激勵資金總計(jì)1.6億元，直接惠及市場主體達(dá)3103戶。

3.有效優(yōu)化小微企業(yè)信用環(huán)境。按照文件要求，對于實(shí)施延期還本付息的貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)判斷，不因新冠肺炎疫情因素下調(diào)貸款風(fēng)險(xiǎn)分類，不影響企業(yè)征信記錄。人民銀行西寧中心支行結(jié)合實(shí)際情況精準(zhǔn)執(zhí)行政策，為1848人、655家受新冠肺炎疫情影響的個人和企業(yè)調(diào)整征信記錄，促進(jìn)受新冠肺炎疫情影響的市場主體能夠正常開展金融活動，收到了很好的社會效果。

（二）兩項(xiàng)直達(dá)工具運(yùn)用值得關(guān)注的問題

1.部分地方法人金融機(jī)構(gòu)存在畏難情緒。一是部分金融機(jī)構(gòu)因擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行延期政策時，實(shí)際上是重新執(zhí)行貸款審批流程，一些經(jīng)營出現(xiàn)困難的企業(yè)并未通過審批，影響了延期政策效果。二是延期政策中獲得1%激勵的前提是3天內(nèi)實(shí)現(xiàn)放款，但對青海省這類西部偏遠(yuǎn)地區(qū)而言，由于辦理抵押等流程相對滯后，很多貸款實(shí)現(xiàn)了延期，卻因超時未能獲得激勵，影響了金融機(jī)構(gòu)的積極性；三是部分金融機(jī)構(gòu)的小微貸款以分期為主，到貸款合約的末期，未償還本金余額已經(jīng)很少，企業(yè)主因迫切的資金需求，會選擇提前還款后再貸一筆金額較大的貸款，但由于提前還款不在此次延期政策的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，導(dǎo)致這種實(shí)際上為中小企業(yè)解決資金困難的貸款行為得不到激勵；四是相對于以抵押貸款為主要實(shí)施對象的貸款延期支持工具而言，普惠小微企業(yè)信用貸款支持計(jì)劃給金融機(jī)構(gòu)帶來了更高的風(fēng)險(xiǎn)，本金40%的零利率資金支持只能降低貸款成本，卻不能從根本上改變信用貸款風(fēng)險(xiǎn)較高的事實(shí)，部分地方法人金融機(jī)構(gòu)由于規(guī)模較小、系統(tǒng)建設(shè)不夠完善、數(shù)據(jù)收集能力欠佳，很難準(zhǔn)確甄別小微企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，因此涉險(xiǎn)放貸的動力不足；五是受經(jīng)濟(jì)環(huán)境等政策影響，一些地方法人金融機(jī)構(gòu)流動性緊縮，延期能力及延期動力不足。

2.寬松政策與風(fēng)險(xiǎn)提升值得關(guān)注。在延期支持工具的使用過程中，采用最頻繁的方式是無還本續(xù)貸，該政策越過了到期還本的壓力測試，讓一些有可能真正存在生產(chǎn)經(jīng)營問題的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)被暫時掩蓋。而信用貸款本身與不良貸款就有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，政策鼓勵信用貸款發(fā)放的同時，意味著從長期來看，不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)有可能提升。同時，需要關(guān)注兩項(xiàng)直達(dá)工具到期后，或加大金融體系流動性被動收緊壓力，增加金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1~5級的央行評級限制對連續(xù)施策產(chǎn)生制約。信用貸款支持計(jì)劃中規(guī)定，符合購買條件的為最新央行評級1級至5級的地方法人金融機(jī)構(gòu)，該規(guī)定在執(zhí)行過程中對政策實(shí)施的連續(xù)性產(chǎn)生了不利影響。一是從政策有效性的角度看，由于政策本身并不轉(zhuǎn)移貸款風(fēng)險(xiǎn)，壞賬損失仍由貸款銀行承擔(dān)，因此將購買條件限制為1~5級，會影響評級不達(dá)標(biāo)的地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)放信用貸款的積極性，而這類金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上更需要央行的資金鼓勵與支持；二是從政策的連續(xù)性角度看，由于央行評級每季度調(diào)整，因此在統(tǒng)計(jì)政策實(shí)施范圍時，數(shù)據(jù)不具有連續(xù)性，給評估政策實(shí)施效果帶來了難度；三是從金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營連續(xù)性的角度看，由于不確定下一季度的央行評級是否能達(dá)到1~5級，金融機(jī)構(gòu)在決策經(jīng)營方略時會有所顧慮，同時對一些設(shè)置了較大規(guī)模信用貸款中心的金融機(jī)構(gòu)而言，一旦央行評級下降，會對其經(jīng)營成本產(chǎn)生較大影響，不利于金融機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)性經(jīng)營。

四、政策建議

（一）政策設(shè)計(jì)應(yīng)更多以緩釋風(fēng)險(xiǎn)為主

由于目前普惠小微企業(yè)貸款中面臨的最突出問題是風(fēng)險(xiǎn)過高，因此單純的補(bǔ)充流動性并不能產(chǎn)生非常顯著的作用，要通過緩釋風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)放款的積極性和主動性。一是要建立健全融資擔(dān)保體系建設(shè)，不斷完善監(jiān)管考核、長效資本補(bǔ)充、逆周期調(diào)節(jié)及“盡職免責(zé)”等機(jī)制，有效解決放大倍數(shù)偏低和代償率升高等現(xiàn)有擔(dān)保機(jī)制中存在的問題，科學(xué)設(shè)定、動態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，形成風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的擔(dān)保分擔(dān)機(jī)制；二是要建立健全貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方面充分調(diào)動財(cái)政政策的積極性，以政府對放貸銀行進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，不斷引?dǎo)商業(yè)銀行在信貸規(guī)模上向小微企業(yè)重點(diǎn)傾斜。

（二）政策設(shè)計(jì)應(yīng)考慮地區(qū)差別

由于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異及地方法人金融機(jī)構(gòu)的不同情況，建議在政策設(shè)計(jì)時考慮區(qū)域差別，兼顧落后地區(qū)特殊情況，避免一刀切而影響政策執(zhí)行效果。以信用貸款支持政策為例，對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，能夠到達(dá)1~5級評級的地方法人金融機(jī)構(gòu)太少，因此為保證政策執(zhí)行效果，可適當(dāng)放寬法人金融機(jī)構(gòu)評級要求，更大范圍地對執(zhí)行信用貸款政策的金融機(jī)構(gòu)給予鼓勵和支持。延期政策的退出也同樣存在地區(qū)差異問題，對于經(jīng)濟(jì)活躍、執(zhí)行延期政策范圍較廣的地區(qū)而言，為保持充足的流動性，避免出現(xiàn)較大的政策沖擊，需要提前對貸款到期情況進(jìn)行摸排，并考慮分批次分時段結(jié)束階段性政策，以保證金融市場的穩(wěn)定性。

（三）政策推廣應(yīng)以信用環(huán)境優(yōu)化為突破點(diǎn)

良好的信用環(huán)境是貨幣政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)，解決好小微企業(yè)融資問題，尤其需要從信用基礎(chǔ)抓起。一是進(jìn)一步加強(qiáng)誠信意識教育，讓貸款人充分認(rèn)識到信用的重要性，避免盲目延期、盲目借貸。二是加強(qiáng)政府信用信息平臺建設(shè)，整合金融監(jiān)管、財(cái)稅、電力等相關(guān)部門的融資政策及數(shù)據(jù)資源，打造連接小微企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的對接平臺，為小微企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)高效撮合貸款需求和金融產(chǎn)品，構(gòu)建“數(shù)據(jù)+信用”“政府+市場”“政策+資金”“銀行+企業(yè)”“激勵+約束”的小微企業(yè)融資服務(wù)生態(tài)圈；三是嘗試建立小微企業(yè)信用評級體系，利用模型為小微企業(yè)精準(zhǔn)“畫像”，并通過廣泛的宣傳，讓小微企業(yè)意識到信用評級結(jié)果是其獲得信貸資金的重要考察指標(biāo)，進(jìn)而提高小微企業(yè)參與信用評級的積極性。