重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員與法治

林鴻潮

新型冠狀病毒肺炎(以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”)疫情是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)中國(guó)是一次危機(jī)，也是一次大考。(1)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書，載中國(guó)政府網(wǎng)2020年6月7日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/07/content_5517737.htm。從2020年1月20日將新冠肺炎納入“乙類管理、甲類防控”從而進(jìn)入應(yīng)急處置期開始，中國(guó)采取了最全面、最嚴(yán)格、最徹底的防控舉措，取得了抗擊新冠肺炎疫情斗爭(zhēng)重大戰(zhàn)略成果。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治動(dòng)員所展現(xiàn)的“集中力量辦大事”“全國(guó)一盤棋”“一方有難八方支援”等制度優(yōu)勢(shì)，是保障疫情防控成功的關(guān)鍵因素。“中方行動(dòng)速度之快、規(guī)模之大，世所罕見(jiàn)，展現(xiàn)出中國(guó)速度、中國(guó)規(guī)模、中國(guó)效率，我們對(duì)此表示高度贊賞。這是中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得其他國(guó)家借鑒?！?2)這是世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在疫情期間到訪中國(guó)時(shí)對(duì)中國(guó)疫情防控工作的評(píng)價(jià)。王遠(yuǎn)：《習(xí)近平會(huì)見(jiàn)世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月29日，第1版。“抗疫斗爭(zhēng)偉大實(shí)踐再次證明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度所具有的顯著優(yōu)勢(shì)，是抵御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、提高國(guó)家治理效能的根本保證?！覈?guó)社會(huì)主義制度具有非凡的組織動(dòng)員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這次抗疫斗爭(zhēng)有力彰顯了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的優(yōu)越性?！?3)習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，載中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)2020年9月8日，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0908/c64094-31854170.html。

政治動(dòng)員作為反科層治理的典型方式之一，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的特殊情景下，有助于克服常規(guī)科層體系的某些弊端，比如縮短繁冗的決策和執(zhí)行鏈條，打破組織邊界以迅速整合資源，加大對(duì)組織成員的激勵(lì)等，從而顯著提高應(yīng)急效率。但與之相伴的是，應(yīng)急行動(dòng)中的行政目標(biāo)被轉(zhuǎn)換成政治目標(biāo)，行政話語(yǔ)被轉(zhuǎn)換成政治話語(yǔ)，行政過(guò)程被轉(zhuǎn)換成政治過(guò)程。(4)參見(jiàn)鐘爽、朱侃、王清：《公共危機(jī)中政治動(dòng)員運(yùn)行機(jī)制研究——基于2015年以來(lái)38個(gè)重大公共危機(jī)案例的分析》，載《政治學(xué)研究》2021年第2期，第94-95頁(yè)。這使得法律為緊急權(quán)力設(shè)計(jì)的行為框架可能被“懸置”?！傲己玫闹贫炔粌H要經(jīng)得起常態(tài)生活的挑戰(zhàn)，也要受得住危機(jī)事件的考驗(yàn)。日常的治理效能是檢驗(yàn)國(guó)家制度的標(biāo)尺，非常的危難時(shí)刻更是檢測(cè)國(guó)家制度的‘試劑’?！?5)燕繼榮：《制度、政策與效能：國(guó)家治理探源——兼論中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)及效能轉(zhuǎn)化》，載《政治學(xué)研究》2020年第2期，第13頁(yè)。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作”“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考”。(6)習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載《求是》2020年第5期，第4頁(yè)、第6頁(yè)。那么，在新冠疫情防控這樣的重大突發(fā)事件中，如何在充分發(fā)揮政治動(dòng)員特殊優(yōu)勢(shì)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)依法治理，如何使突出體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的政治動(dòng)員和作為國(guó)家治理現(xiàn)代化核心特征的法治兼容統(tǒng)一，無(wú)疑就是“考題”的核心指向之一。對(duì)這一問(wèn)題的回答超越了一般意義上對(duì)具體制度成敗得失的檢驗(yàn)，意義殊深。

一、新冠疫情防控中的政治動(dòng)員及其組織社會(huì)學(xué)邏輯

(一)新冠疫情防控中的政治動(dòng)員

“與面臨緊迫任務(wù)時(shí)求助于錢袋的西方政府相比，中國(guó)政府往往求助于擴(kuò)音器?！?7)[美]詹姆斯·R.湯森、[美]布蘭特利·沃馬克：《中國(guó)政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社2010年版，第216頁(yè)。這里的“擴(kuò)音器”指的就是政治動(dòng)員?！八^政治動(dòng)員，簡(jiǎn)單講就是執(zhí)政黨或政府利用擁有的政治資源，動(dòng)員社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政治運(yùn)動(dòng)。”(8)林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版，第271頁(yè)。政治動(dòng)員在新冠疫情防控中的運(yùn)用，突出地表現(xiàn)在2020年1月20日到2月23日的應(yīng)急處置期。(9)2020年1月20日，新冠肺炎納入“乙類管理、甲類防控”，意味著進(jìn)入應(yīng)急處置期。當(dāng)年2月23日，統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署電視電話會(huì)議召開，疫情進(jìn)入了應(yīng)急處置和恢復(fù)并重、繼而采取常態(tài)化防控措施的階段。在這一個(gè)多月的時(shí)間里，各種傳染病防控措施以超常規(guī)方式被密集實(shí)施，公共部門從常態(tài)下的科層制運(yùn)作切換到了“集中力量辦大事”的政治動(dòng)員模式。通過(guò)政治動(dòng)員推動(dòng)應(yīng)急行動(dòng)的關(guān)鍵做法包括：

第一，對(duì)疫情防控作出極高政治定位。實(shí)施政治動(dòng)員首先要將行政目標(biāo)轉(zhuǎn)換為政治目標(biāo)，突出強(qiáng)調(diào)某個(gè)行政目標(biāo)具有重大政治意義，將其納入重要政治議程，賦予全社會(huì)為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)集中資源、作出奉獻(xiàn)的正當(dāng)性、迫切性。(10)參見(jiàn)周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時(shí)代》2012年第9期，第119頁(yè)；樊佩佩、曾盛紅：《動(dòng)員視域下的“內(nèi)生性權(quán)責(zé)困境”——以“5.12”汶川地震中的基層救災(zāi)治理為例》，載《社會(huì)學(xué)研究》2014年第1期，第132頁(yè)。2020年1月28日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》就用“阻擊戰(zhàn)”來(lái)形容疫情應(yīng)對(duì)之急難險(xiǎn)重。2月23日，在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上，習(xí)近平總書記連用三個(gè)“最”，將疫情定性為“新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這些“頂格”定位都在為疫情防控“政治賦能”，既在政治上宣告全社會(huì)進(jìn)入了一種需要共克時(shí)艱的非常狀態(tài)，激發(fā)干部隊(duì)伍和人民群眾的危機(jī)感和奉獻(xiàn)精神，又為即將或者已經(jīng)采取的超常規(guī)應(yīng)急措施尋求政治合法性。

第二，最高層密集作出指示、召開會(huì)議、發(fā)布文件和發(fā)表講話。高層領(lǐng)導(dǎo)人作出指示批示和發(fā)表講話，高層政治機(jī)關(guān)召開會(huì)議和發(fā)布文件，都是政治動(dòng)員中的標(biāo)志性事件?！白h題發(fā)出的層級(jí)越高，其合法性承載越高?！?11)徐巖、范娜娜、陳那波：《合法性承載：對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，載《公共行政評(píng)論》2015年第2期，第45頁(yè)。在35天的應(yīng)急處置期里，根據(jù)公開報(bào)道統(tǒng)計(jì)，這些標(biāo)志性事件多達(dá)16次。另一個(gè)值得注意的標(biāo)志是，在近年來(lái)具有可比性的重大突發(fā)事件中，最高指揮機(jī)構(gòu)都設(shè)在國(guó)務(wù)院，而新冠疫情防控則成立中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，形成了“黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)防聯(lián)控”的應(yīng)急指揮體制。(12)參見(jiàn)鐘開斌：《國(guó)家應(yīng)急指揮體制的“變”與“不變”——基于“非典”、甲流感、新冠肺炎疫情的案例比較研究》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期，第15頁(yè)。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，成立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”對(duì)于提升政策執(zhí)行的“政治勢(shì)能”是極為重要的手段。

第三，通過(guò)黨的組織系統(tǒng)進(jìn)行徹底的能力動(dòng)員?！包h的力量來(lái)自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)。”(13)習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，人民出版社2018年版，第11頁(yè)。“黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為黨對(duì)國(guó)家制度的有效運(yùn)作和控制，而黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)則體現(xiàn)為黨對(duì)社會(huì)的有效動(dòng)員和整合。”(14)林尚立：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：黨、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的政治學(xué)分析》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2001年第6期，第40頁(yè)。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，不僅通過(guò)法律程序掌握國(guó)家政權(quán)，還通過(guò)制度性嵌入、功能性嵌入、主體性嵌入、過(guò)程性嵌入等多種方式深度介入國(guó)家治理過(guò)程。(15)參見(jiàn)劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革》，載《社會(huì)科學(xué)》2011年第12期，第7-8頁(yè)。黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，則是在各個(gè)社會(huì)單元中設(shè)立基層組織，使其成為“戰(zhàn)斗堡壘”。中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》，要求“各級(jí)黨委(黨組)、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、基層黨組織和廣大黨員要不忘初心、牢記使命，挺身而出、英勇奮斗、扎實(shí)工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾堅(jiān)定不移把黨中央決策部署落到實(shí)處，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)”，就是希望通過(guò)黨的組織系統(tǒng)發(fā)揮對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，將整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的能力徹底動(dòng)員起來(lái)，投入疫情防控當(dāng)中。(16)參見(jiàn)田克勤、張林：《全球抗疫下的中國(guó)制度和治理優(yōu)勢(shì)思考》，載《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期，第13頁(yè)。

第四，以快速的獎(jiǎng)懲鞭策、激勵(lì)干部隊(duì)伍。要確保政治動(dòng)員的有效性，需要通過(guò)政治表?yè)P(yáng)或者政治前途的明許或暗許對(duì)動(dòng)員對(duì)象進(jìn)行激勵(lì)，并施加政治壓力對(duì)執(zhí)行不力者給予懲戒。(17)參見(jiàn)劉圣中：《政黨整合下的官僚制行政——當(dāng)代中國(guó)公共行政的組織行為分析》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2005年第2期，第43頁(yè)。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》提出：“要在疫情防控第一線考察、識(shí)別、評(píng)價(jià)、使用干部，把領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在疫情防控斗爭(zhēng)中的實(shí)際表現(xiàn)作為考察其政治素質(zhì)、宗旨意識(shí)、全局觀念、駕馭能力、擔(dān)當(dāng)精神的重要內(nèi)容。對(duì)表現(xiàn)突出的，要表?yè)P(yáng)表彰、大膽使用；對(duì)不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)飄浮、落實(shí)不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的，要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！毕鄬?duì)于通過(guò)法律程序追究責(zé)任和更換官員，“賞不逾時(shí)、罰不遷列”的組織手段更能立竿見(jiàn)影。(18)參見(jiàn)姚靖、唐皇鳳：《新冠肺炎疫情防控中的政治動(dòng)員：實(shí)踐策略與成功經(jīng)驗(yàn)》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2021年第3期，第40-41頁(yè)。這種方式在新冠疫情防控中得到充分運(yùn)用，各地對(duì)一大批表現(xiàn)突出的干部火線提拔、破格提拔，對(duì)一批單位和個(gè)人記功，對(duì)一批獲得獎(jiǎng)勵(lì)的個(gè)人火線吸收入黨；與此同時(shí)，對(duì)一批履職不力的干部執(zhí)行“戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律”，火線問(wèn)責(zé)。

在中國(guó)重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中，“集中力量辦大事”是非常重要的制度優(yōu)勢(shì)，為了發(fā)動(dòng)這種舉國(guó)體制而進(jìn)行的政治動(dòng)員長(zhǎng)期發(fā)揮著重要作用。(19)參見(jiàn)房寧：《談我國(guó)政治與行政體制應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的優(yōu)勢(shì)》，載《北京黨史》2003年第4期，第27頁(yè)。新冠疫情防控中政治動(dòng)員的力度之大、范圍之廣、方式之齊全、見(jiàn)效之迅速，達(dá)到了空前程度。但是，此次疫情防控還有一個(gè)重要背景，就是我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急的法律體系已經(jīng)基本齊備。2003年“非典”疫情不僅緊急催生了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第376號(hào)，已被修改)，《傳染病防治法》也在2004年修訂、2013年修正，2007年還出臺(tái)了應(yīng)急基本法《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。這些法律、法規(guī)固然還存在這樣那樣的不足，但其針對(duì)疫情防控所儲(chǔ)備的“武器庫(kù)”基本夠用。既然如此，為什么在疫情發(fā)生之后，法律所預(yù)設(shè)的這些應(yīng)急機(jī)制并沒(méi)有迅速自主啟動(dòng)，公共部門也沒(méi)有自動(dòng)扮演起法律所賦予的各種角色呢？恰恰是在政治動(dòng)員的強(qiáng)大作用下，整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系才迅速運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，各種法定的疫情防控措施才得以高效實(shí)施。政治動(dòng)員所體現(xiàn)的“制度優(yōu)勢(shì)”到底何在？政治動(dòng)員高效驅(qū)動(dòng)這一史無(wú)前例公共衛(wèi)生應(yīng)急行動(dòng)的機(jī)理到底是什么？筆者認(rèn)為，這可以借助組織社會(huì)學(xué)的視角獲得解釋。

(二)一個(gè)組織社會(huì)學(xué)的解釋視角

在重大突發(fā)事件中，政治動(dòng)員之所以有助于提升應(yīng)急效率，是因?yàn)槠浯龠M(jìn)了應(yīng)急行動(dòng)所必需的組織適應(yīng)。突發(fā)事件是一個(gè)基于能力本位的概念，可以被理解為常態(tài)下其應(yīng)對(duì)主體在能力上存在一定差距的危機(jī)事件。(20)參見(jiàn)薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，載《中國(guó)行政管理》2005年第2期，第104頁(yè)。事件發(fā)生后，其應(yīng)對(duì)主體必須通過(guò)迅速的能力擴(kuò)張來(lái)彌補(bǔ)這種“情境差距”，而能力擴(kuò)張的過(guò)程一定會(huì)伴隨著某種組織適應(yīng)。(21)參見(jiàn)童星、陶鵬：《災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)：規(guī)范、自發(fā)及其平衡》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期，第129頁(yè)。在常規(guī)突發(fā)事件中，既有的應(yīng)急組織體系通?？梢宰灾魍瓿蛇@一過(guò)程。首先，這些組織適應(yīng)情景反復(fù)發(fā)生，可以被預(yù)測(cè)從而事先作出安排。其次，這些組織適應(yīng)主要發(fā)生在政府內(nèi)部或者政府及其預(yù)設(shè)的合作伙伴之間，政府通過(guò)運(yùn)用科層權(quán)威或者行政協(xié)議就可以實(shí)現(xiàn)。(22)參見(jiàn)程惠霞：《“科層式”應(yīng)急管理體系及其優(yōu)化：基于“治理能力現(xiàn)代化”的視角》，載《中國(guó)行政管理》2016年第3期，第87頁(yè)。再次，這些組織改變是局部的，基本不影響政府整體上的運(yùn)作方式及其與公共部門其他分支的關(guān)系，也不影響政府和社會(huì)、市場(chǎng)的常態(tài)互動(dòng)模式。這些組織適應(yīng)方式大多已為法律所確認(rèn)，法律上關(guān)于應(yīng)急體制的規(guī)定，大部分就是圍繞著如何實(shí)現(xiàn)這樣的組織適應(yīng)而展開的，甚至預(yù)設(shè)了某些特殊組織形式。(23)參見(jiàn)王旭：《重大傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)的行政組織法調(diào)控》，載《法學(xué)》2020年第3期，第82-83頁(yè)。但是，類似于新冠疫情這樣的非常規(guī)突發(fā)事件，其應(yīng)對(duì)過(guò)程對(duì)組織適應(yīng)的要求絕非常規(guī)應(yīng)急所能比擬。首先，此時(shí)政府內(nèi)部需要作出的組織改變是劇烈的，需要打破科層制運(yùn)作?？茖又圃诔Ｒ?guī)應(yīng)急中雖然可能產(chǎn)生功能拓展、結(jié)構(gòu)擴(kuò)張等組織適應(yīng)現(xiàn)象，(24)See E.L.Quarantelli, Disasters: Theory and Research, Sage Publications, 1978, pp.65-87.但不會(huì)達(dá)到顯著改變運(yùn)行模式的程度。其次，應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件所要求的組織變革可能超出政府系統(tǒng)，涉及和其他公共機(jī)構(gòu)之間的能力整合，只有能夠統(tǒng)攝這些機(jī)構(gòu)的更高政治力量才能完成。再次，非常規(guī)突發(fā)事件巨大的不確定性決定了人們很難為其預(yù)設(shè)應(yīng)對(duì)方案；即使勉為其難設(shè)計(jì)了方案，也總是和真實(shí)情景相去甚遠(yuǎn)。對(duì)于不同國(guó)家來(lái)說(shuō)，這種具有挑戰(zhàn)性的組織適應(yīng)過(guò)程并不總是能夠在危機(jī)來(lái)臨之后順利完成。中國(guó)在新冠疫情防控中之所以較為迅速地做到了這一點(diǎn)，主要依靠的就是政治動(dòng)員。

關(guān)于政治動(dòng)員在特殊情況下對(duì)科層制的替代或“超越”，已經(jīng)有不少研究者指出。周雪光認(rèn)為，政治動(dòng)員是針對(duì)常規(guī)治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的替代機(jī)制或者糾正機(jī)制，可以暫時(shí)叫停并替代科層制的常規(guī)過(guò)程，形成“運(yùn)動(dòng)式治理”，以超越科層制度的組織失敗。(25)參見(jiàn)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開放時(shí)代》2011年第10期，第77-78頁(yè)。而重大災(zāi)害、危機(jī)等組織環(huán)境突變、科層制的常規(guī)機(jī)制無(wú)法應(yīng)對(duì)的情形，正是政治動(dòng)員啟動(dòng)的重要時(shí)機(jī)。(26)參見(jiàn)同前注〔10〕，周雪光文，第120頁(yè)。王浦劬和湯彬認(rèn)為，政治動(dòng)員一方面形成了對(duì)科層制的有效制衡，通過(guò)多種路徑和渠道的監(jiān)督抑制了“官僚主義”弊端滋長(zhǎng)；另一方面也激發(fā)了人民群眾的創(chuàng)造力和活力，尤其以中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)達(dá)的組織網(wǎng)絡(luò)為紐帶，實(shí)現(xiàn)了治理格局中的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)。(27)參見(jiàn)王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期，第16頁(yè)。那么，在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政治動(dòng)員如何促使科層制組織發(fā)生變革呢？

首先，政治動(dòng)員臨時(shí)降低了科層組織內(nèi)部的交易成本?？茖咏M織內(nèi)部是存在交易成本的，在上下級(jí)之間表現(xiàn)為激勵(lì)成本，在同級(jí)之間表現(xiàn)為協(xié)調(diào)成本。(28)參見(jiàn)周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第40-41頁(yè)。在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，科層間的交易成本將阻礙組織的高效運(yùn)行。“等級(jí)被用來(lái)建立控制、確定任務(wù)、分配責(zé)任和報(bào)告程序，獲得工作流程中的可靠性與效率。這個(gè)方法在常規(guī)情況下運(yùn)行有效?！诰o急、動(dòng)態(tài)的災(zāi)害條件下，這些程序幾乎難逃失敗的厄運(yùn)。”(29)Louise K.Comfort & Naim Kapucu, Inter-organizational Coordination in Extreme Events: The World Trade Center Attacks, September 11, 2001, 39 Natural Hazards 309, 312 (2006).通過(guò)政治動(dòng)員，縱向上，行政目標(biāo)被轉(zhuǎn)換為政治目標(biāo)，并由高層政治機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出號(hào)召，公共部門中的每個(gè)層級(jí)都被賦予了響應(yīng)這一號(hào)召、實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的使命，“一竿子插到底”。逐級(jí)向上負(fù)責(zé)的多重“委托—代理”關(guān)系被暫時(shí)壓縮，“層”一定程度上被打破，整體激勵(lì)成本減少。橫向上，危機(jī)應(yīng)對(duì)要求減少政府部門間繁瑣日常分工所帶來(lái)的信息分割、資源分割，降低協(xié)調(diào)成本，政治動(dòng)員所形成的“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力有助于迅速破除這種障礙。(30)參見(jiàn)賀東航、孔繁斌：《重大公共政策“政治勢(shì)能”優(yōu)劣利弊分析——兼論“政治勢(shì)能”研究的拓展》，載《公共管理與政策評(píng)論》2020年第4期，第54頁(yè)。比如，“政府—部門”的日常組織結(jié)構(gòu)臨時(shí)變更為“領(lǐng)導(dǎo)小組—指揮部—組”結(jié)構(gòu)，(31)參見(jiàn)王慶西：《重大公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員何以成功：基于新冠肺炎防控的案例分析》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第47-48頁(yè)。很多平時(shí)互不統(tǒng)屬、關(guān)系疏離的部門被整合到一個(gè)稱為“指揮部”或“組”的組織當(dāng)中，“科”被臨時(shí)打破，橫向協(xié)調(diào)成本也得以降低。

其次，政治動(dòng)員臨時(shí)改變了地方政府的激勵(lì)機(jī)制。在日常的科層運(yùn)作中，創(chuàng)新并不是上級(jí)對(duì)下級(jí)的主要激勵(lì)方向。一方面，“官僚制組織的科層結(jié)構(gòu)以及權(quán)威持有狀況是不允許低層次的組織成員擁有創(chuàng)新權(quán)的”。(32)張康之：《從官僚制組織到合作制組織的轉(zhuǎn)變》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期，第9頁(yè)。按部就班的執(zhí)行性活動(dòng)創(chuàng)造不了太大的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)空間，這種程度的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)下級(jí)提升績(jī)效的驅(qū)動(dòng)有限。(33)參見(jiàn)彭新武：《從官僚制到后官僚制——當(dāng)代公共組織范式的嬗變》，載《哲學(xué)研究》2010年第5期，第121頁(yè)。另一方面，即使鼓勵(lì)創(chuàng)新，下級(jí)能夠展現(xiàn)其創(chuàng)新行為的范圍也不大，主要是面向直接上級(jí)，激勵(lì)力度有限。而在政治動(dòng)員模式下，行政目標(biāo)向政治目標(biāo)的轉(zhuǎn)換必須追求“宏大敘事”，避免使用繁瑣的事務(wù)性話語(yǔ)或者規(guī)范的法律語(yǔ)言，而只給出原則性、策略性指示，否則無(wú)法賦予這個(gè)任務(wù)以神圣感、使命感、緊迫感。當(dāng)宏大的目標(biāo)設(shè)定、緊迫的時(shí)間要求、強(qiáng)大的使命驅(qū)動(dòng)組合到一起，地方政府獲得了遠(yuǎn)超平時(shí)的自主空間，可以“八仙過(guò)海各顯神通”。與此同時(shí)，借助強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)，各地在疫情防控中的每一點(diǎn)政策創(chuàng)新及其優(yōu)劣得失都會(huì)在第一時(shí)間被廣泛傳播，地方政府展現(xiàn)其創(chuàng)新績(jī)效的范圍大大拓寬。

再次，政治動(dòng)員臨時(shí)改變了約束組織成員行為的“合法性機(jī)制”。組織社會(huì)學(xué)中的制度主義理論認(rèn)為，組織及其成員的行為受到包括法律制度、文化制度、觀念制度和社會(huì)期待在內(nèi)的制度環(huán)境的影響，這些合法性(legitimacy)機(jī)制具有強(qiáng)大的約束力，規(guī)范著人們的行為。(34)參見(jiàn)同前注〔28〕，周雪光書，第74頁(yè)。在科層組織中，約束組織成員的“合法性機(jī)制”主要是法律設(shè)定的各種權(quán)利義務(wù)。政治動(dòng)員則將“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”等政治位階、政治信號(hào)或政治表征帶入行政過(guò)程，由此形成的“政治勢(shì)能”成為指引官員行為的更具影響力的“合法性機(jī)制”，誘發(fā)或催化官員的政策變現(xiàn)過(guò)程，對(duì)“逆勢(shì)而行者”起阻遏作用，對(duì)“順勢(shì)而行者”起推動(dòng)作用。(35)參見(jiàn)賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4期，第8頁(yè)。對(duì)于一般公職人員來(lái)說(shuō)，這種“合法性機(jī)制”同樣發(fā)揮著重要作用。不同于韋伯式的官僚制，中國(guó)的公務(wù)員制度是被稱為“干部制”的另一理想類型，其重要特征是基于意識(shí)形態(tài)的個(gè)人負(fù)責(zé)制度，強(qiáng)調(diào)成員對(duì)組織政策方針的強(qiáng)烈忠誠(chéng)和熱心，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上能夠做到靈活機(jī)動(dòng)、超越常規(guī)。(36)參見(jiàn)[瑞典]博·羅斯坦：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府質(zhì)量的中國(guó)式悖論——“韋伯式”科層制與中國(guó)特色“干部制”》，臧雷振編譯，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第3期，第149頁(yè)。面對(duì)超常規(guī)的戰(zhàn)略任務(wù)，中國(guó)的公務(wù)員絕不可能像西方公務(wù)員那樣朝九晚五地常規(guī)運(yùn)行，而必須以理想信念和無(wú)私奉獻(xiàn)作為價(jià)值導(dǎo)向和行為標(biāo)桿。(37)參見(jiàn)劉炳輝：《黨政科層制：當(dāng)代中國(guó)治體的核心結(jié)構(gòu)》，載《文化縱橫》2019年第2期，第40頁(yè)。在高層發(fā)出政治號(hào)召之后，代表政治忠誠(chéng)度的“初心使命”就成為最重要的“合法性機(jī)制”，激勵(lì)公職人員承擔(dān)更多工作和更好地完成這些工作。

最后，政治動(dòng)員使應(yīng)急資源得以在短時(shí)間內(nèi)集中。在國(guó)家治理資源貧乏的限制條件下，通過(guò)政治動(dòng)員能夠集中有限資源解決突出社會(huì)問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系。(38)參見(jiàn)唐皇鳳：《常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理——中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》，載《開放時(shí)代》2007年第3期，第126頁(yè)。這一觀點(diǎn)放到重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的情景下，同樣具有解釋力。因?yàn)椋鄬?duì)于疫情發(fā)生之后瞬時(shí)暴增的各類資源需求，政府所掌握的資源不足以支撐其履行應(yīng)急職責(zé)，需要快速汲取資源并集中使用。在中國(guó)，政治動(dòng)員對(duì)于促進(jìn)這些資源的集中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，新冠疫情防控再次證明了這一點(diǎn)。疫情暴發(fā)之后，中國(guó)在極短時(shí)間內(nèi)就調(diào)動(dòng)了全國(guó)醫(yī)療資源對(duì)口支援湖北，調(diào)動(dòng)了全國(guó)六十幾萬(wàn)個(gè)基層社區(qū)全面參與聯(lián)防聯(lián)控。離開了依托黨的組織系統(tǒng)所實(shí)施的政治動(dòng)員，是不可能實(shí)現(xiàn)的。

二、政治動(dòng)員之下的法治隱憂

政治動(dòng)員臨時(shí)降低了組織內(nèi)部的交易成本，改變了對(duì)組織及其成員的激勵(lì)機(jī)制與“合法性機(jī)制”，促進(jìn)了應(yīng)急資源的集中，為應(yīng)急措施的高效實(shí)施創(chuàng)造了條件。但是，政治動(dòng)員之下疾風(fēng)驟雨式的應(yīng)急行動(dòng)是否過(guò)于激烈，以至于可能窒息私權(quán)？進(jìn)一步的追問(wèn)則是，依法而治的應(yīng)急治理方式在政治動(dòng)員背景下能否維持？“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控”的目標(biāo)會(huì)不會(huì)成為鏡花水月？為此，需要對(duì)應(yīng)急情景下政治動(dòng)員和法治的關(guān)系加以探究。

(一)法律之于應(yīng)急的兩重功能

在公共應(yīng)急領(lǐng)域，法律的功能有兩個(gè)指向：一是確立危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)法則并保證其實(shí)施，提升“應(yīng)急”效能，這體現(xiàn)了法律的工具理性；二是進(jìn)行應(yīng)急狀態(tài)下的公、私權(quán)再平衡，實(shí)現(xiàn)“法治”功能，這體現(xiàn)了法律的價(jià)值理性。(39)參見(jiàn)林鴻潮：《中國(guó)公共應(yīng)急體制改革研究》，中國(guó)法制出版社2015年版，第8-15頁(yè)。前者體現(xiàn)了法律在應(yīng)急領(lǐng)域的特殊價(jià)值，后者則體現(xiàn)了其普遍價(jià)值。在政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政治動(dòng)員使法律能夠更好地發(fā)揮“應(yīng)急”功能，卻可能對(duì)“法治”功能形成抑制。

在應(yīng)急領(lǐng)域，法律的很多內(nèi)容都是對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方法、策略的確認(rèn)和固化，是一種法律化了的應(yīng)急“經(jīng)驗(yàn)法則”。“用‘吃一塹長(zhǎng)一智’來(lái)描述應(yīng)急法律根據(jù)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不斷改進(jìn)是恰到好處的，不但中國(guó)是這樣，其他一些國(guó)家也是這樣?！?40)于安：《論國(guó)家應(yīng)急基本法的結(jié)構(gòu)調(diào)整——以〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的修訂為起點(diǎn)》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期，第10頁(yè)。不過(guò)，在重大突發(fā)事件的沖擊下，這些“經(jīng)驗(yàn)法則”由于組織環(huán)境劇變而難以運(yùn)用。政治動(dòng)員幫助危機(jī)應(yīng)對(duì)組織完成了必需的組織適應(yīng)，提高了這些法定應(yīng)急措施的實(shí)施效率，促進(jìn)了危機(jī)化解。無(wú)論是在新冠疫情的應(yīng)急處置期，還是之后常態(tài)化防控和局部暴發(fā)的各時(shí)期，如果僅從結(jié)果主義的視角反推，各級(jí)行政機(jī)關(guān)所采取的應(yīng)急措施大多能夠直接或間接地在現(xiàn)行法律體系中找到依據(jù)。從形式上看，這似乎就實(shí)現(xiàn)了依法防控、依法治理。但如果僅僅停留于此，那就只是像阿甘本所說(shuō)的，例外狀態(tài)獲得了法制的外衣，卻喪失了法治的內(nèi)涵。(41)See Giorgio Agamben, State of Exception, translated by Kevin Attell, University of Chicago Press, 2005, p.7.對(duì)于公法來(lái)說(shuō)，法治的核心指向始終是公權(quán)和私權(quán)的平衡?！靶姓?yīng)急原則最終還是脫離不了行政法的經(jīng)典話題，即如何合理配置行政權(quán)與保護(hù)相對(duì)人權(quán)利?！?42)劉莘：《行政應(yīng)急性原則的基礎(chǔ)理念》，載《法學(xué)雜志》2012年第9期，第8頁(yè)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法治，要義在于實(shí)現(xiàn)特殊狀態(tài)下公、私權(quán)之間的再平衡，即為國(guó)家緊急權(quán)力拓展必要空間的同時(shí)施予約束，使其不被濫用和長(zhǎng)期化；對(duì)私權(quán)予以必要克減以配合緊急措施的實(shí)施，又使其保持在適當(dāng)程度。就像布魯斯·阿克曼所說(shuō)的，憲法框架所允許的緊急狀態(tài)必須“既能夠讓政府行使重新恢復(fù)的功能，同時(shí)對(duì)個(gè)人權(quán)利又不至于造成長(zhǎng)期的損害”。(43)Bruce Ackerman, The Emergency Constitution, 113 Yale Law Journal 1029, 1037 (2004).也如我國(guó)應(yīng)急基本法《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的起草者們不約而同所強(qiáng)調(diào)的，“既要賦予政府及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必要權(quán)力，又要對(duì)這些權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范和限制，防止權(quán)力濫用”，(44)曹康泰：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法背景和主要內(nèi)容》，載《中國(guó)應(yīng)急管理》2007年第10期，第12頁(yè)?！霸趹?yīng)急處置期間，為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，需要對(duì)公民個(gè)人的某些權(quán)利加以限制，或者增加公民的義務(wù)。但是，這種限制應(yīng)當(dāng)要有一個(gè)‘度’，以保護(hù)公民的權(quán)利”，(45)汪永清：《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的幾個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)行政管理》2007年第12期，第9頁(yè)?！霸谟行Э刂莆C(jī)、維系社會(huì)共同利益的同時(shí)，盡量將對(duì)民主和自由的影響壓縮到最低程度”。(46)于安：《制定〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的理論框架》，載《法學(xué)雜志》2006年第4期，第31頁(yè)。總之，對(duì)于自由主義法學(xué)觀之下的緊急權(quán)理論來(lái)說(shuō)，“其最大公約數(shù)可以收斂到這樣一個(gè)追求：基于權(quán)利制約緊急權(quán)的依法之治”。(47)賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第35頁(yè)。在應(yīng)急領(lǐng)域，圍繞控制緊急權(quán)的目標(biāo)已經(jīng)誕生了大量的法律制度。(48)參見(jiàn)江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載《法學(xué)研究》2004年第2期，第10-16頁(yè)。在我國(guó)，自2003年“非典”以來(lái)逐步成型的應(yīng)急法律體系對(duì)行政緊急權(quán)的行使，從條件、主體、范圍、程度、程序等諸方面都設(shè)計(jì)了控制方案，并提供了問(wèn)責(zé)追責(zé)和權(quán)利救濟(jì)的制度與之配套。如果這些用于平衡公、私權(quán)的法律和那些作為危機(jī)應(yīng)對(duì)“經(jīng)驗(yàn)法則”的法律一樣都得到了實(shí)施，應(yīng)急行政中的公權(quán)力基本可以得到規(guī)范和控制，應(yīng)急法治也自然可期。

但是，和那些主要規(guī)定危機(jī)應(yīng)對(duì)方法與策略的法律有所不同，在政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)中，以權(quán)力制約和權(quán)利保障為主要內(nèi)容的法律制度可能面臨某些實(shí)施障礙，應(yīng)急法治的實(shí)現(xiàn)機(jī)制可能被“懸置”。換句話說(shuō)，政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)之下的應(yīng)急模式會(huì)使前一類法律的實(shí)施更加高效，但可能使后一類法律的實(shí)施變得困難。

(二)政治動(dòng)員對(duì)應(yīng)急法治的影響

首先，政治動(dòng)員所產(chǎn)生的強(qiáng)大“政治勢(shì)能”和激起的地方抗疫績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，可能誘發(fā)應(yīng)急措施的過(guò)度施行。比如，一些地方在新冠疫情防控中違法設(shè)定了行政處罰和行政強(qiáng)制，信用懲戒手段在某些地方被不當(dāng)使用，出現(xiàn)了對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度歸集和對(duì)個(gè)人隱私的侵犯等。(49)參見(jiàn)孟融：《論突發(fā)疫情防控措施的國(guó)家向度及法律控制》，載《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第129-130頁(yè)。一般來(lái)說(shuō)，個(gè)別地方激進(jìn)的防控措施容易引發(fā)輿情并很快被上級(jí)關(guān)注，如果糾偏及時(shí)，不會(huì)造成嚴(yán)重后果。但經(jīng)過(guò)多輪政策競(jìng)爭(zhēng)之后，各地的應(yīng)對(duì)措施會(huì)出現(xiàn)一種趨同性的“過(guò)度”，應(yīng)急措施的合比例性會(huì)受到忽視，“從眾”就等于“合理”。措施相對(duì)寬松的地方反而會(huì)顯得“另類”而承受壓力，有一部分最后也將被迫“趨同”。而且，動(dòng)員所產(chǎn)生的“政治勢(shì)能”一旦形成，就有著巨大慣性。在形勢(shì)已經(jīng)變化的情況下，下級(jí)組織出于對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，會(huì)沿著這種慣性將應(yīng)急措施延續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間。這種慣性有時(shí)候會(huì)強(qiáng)大到連其發(fā)動(dòng)者也難以立即扭轉(zhuǎn)的地步，在高層對(duì)事態(tài)形成了新決策的時(shí)候，要扭轉(zhuǎn)原來(lái)的方向也需要付出巨大努力，甚至需要形成更大的新“政治勢(shì)能”。在新冠疫情防控中我們就看到，從2020年2月23日轉(zhuǎn)入防控和恢復(fù)并重期之后，中央為了推動(dòng)復(fù)產(chǎn)復(fù)工所采取的政治舉措在次數(shù)和力度上絲毫不亞于前一階段。

其次，政治勢(shì)能“加持”下的緊急權(quán)力將擴(kuò)大應(yīng)急行政中公、私兩端的失衡狀態(tài)。危機(jī)應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員具有內(nèi)外兩重面向，(50)參見(jiàn)同前注〔4〕，鐘爽、朱侃、王清文，第95頁(yè)。面向體制內(nèi)時(shí)，是希望打破常態(tài)科層結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)應(yīng)急任務(wù)的組織變革；對(duì)外面向社會(huì)時(shí)，是希望加大對(duì)社會(huì)資源的汲取力度；同時(shí)面向體制內(nèi)和社會(huì)時(shí)，是希望賦予超常規(guī)應(yīng)急行動(dòng)以更高的正當(dāng)性和緊迫性，激發(fā)所有人的道德感，通過(guò)犧牲個(gè)體利益配合應(yīng)急行動(dòng)。但無(wú)論哪一重面向，“舍小我成大我”都是政治動(dòng)員的必然邏輯，也是國(guó)家在非常時(shí)期為了戰(zhàn)勝危機(jī)不得已而為之的手段，但其消極后果仍不容忽視。通過(guò)政治動(dòng)員進(jìn)一步“賦能”的公共利益，會(huì)使人們認(rèn)為個(gè)體利益的犧牲更加理所當(dāng)然，“舍小為大”的過(guò)程也可以變得“簡(jiǎn)單粗暴”，保護(hù)個(gè)體利益的主張有可能得不到公共部門的合理對(duì)待，甚至難以獲得輿論支持，而是被“危機(jī)壓倒一切”“不惜任何代價(jià)”的聲浪所淹沒(méi)。(51)參見(jiàn)龍?zhí)骸稄摹皩?duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”——危機(jī)管理中的動(dòng)員問(wèn)題》，載《政治與法律》2005年第2期，第23頁(yè)。

最后，也是至關(guān)重要的一點(diǎn)在于，政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的應(yīng)急模式可能導(dǎo)致行政“遁入”政治，將本可用于消解上述兩方面影響的既有法律制度“懸置”，使應(yīng)急法治目標(biāo)落空。政治動(dòng)員需要將行政目標(biāo)轉(zhuǎn)換為政治目標(biāo)，將行政話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為政治話語(yǔ)。但是，在這樣的“政治勢(shì)能”形成之后，地方上可能“順勢(shì)而為”，將政治色彩注入每個(gè)末梢性的行政決定當(dāng)中，把每一個(gè)具體行政目標(biāo)都解釋為政治目標(biāo)。換言之，常規(guī)的科層治理將政治問(wèn)題轉(zhuǎn)換為行政問(wèn)題，繼而以法治原則框定其行為邊界；而非常狀態(tài)下政治動(dòng)員所蘊(yùn)含的反科層邏輯又解構(gòu)了這種治理框架，將行政問(wèn)題重新轉(zhuǎn)換成了政治問(wèn)題。地方上之所以采取上述做法，有可能只是一種“慣性”，就是認(rèn)為中央、上級(jí)是這樣動(dòng)員的，自己在對(duì)外貫徹落實(shí)中央、上級(jí)要求的時(shí)候，自然也要采取相同的方式，這樣才是“講政治”；也可能是有意為之，認(rèn)為這樣既可以“借勢(shì)”擺脫法律上條條框框的約束，提高應(yīng)急效率，又可以避免管理對(duì)象依法主張權(quán)利，增加應(yīng)急成本；還有可能是治理能力問(wèn)題，不懂得如何區(qū)分政治動(dòng)員和法律實(shí)施這兩個(gè)過(guò)程。但無(wú)論基于何種原因，這些做法都會(huì)使得法律實(shí)施的過(guò)程在危機(jī)應(yīng)對(duì)中被“隱藏”起來(lái)，使應(yīng)急行政“遁入”政治。如果要從實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，將一個(gè)個(gè)被“隱藏”起來(lái)的法律行為從各種政治話語(yǔ)中剔抉出來(lái)，其工作無(wú)疑艱巨浩繁，且必將伴隨許多爭(zhēng)議。如此一來(lái)，就會(huì)造成應(yīng)急行政的法律效果無(wú)法確定，法律責(zé)任無(wú)法追溯，法律為緊急權(quán)力預(yù)設(shè)的邊界框架被“掛起”，應(yīng)急法治的實(shí)現(xiàn)也將失去依托。(52)參見(jiàn)林鴻潮：《巨災(zāi)應(yīng)對(duì)背景下公共部門的能力整合模式——兼論國(guó)家安全委員會(huì)的公共應(yīng)急職能》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期，第75頁(yè)。對(duì)于社會(huì)個(gè)體來(lái)說(shuō)，如果有人對(duì)某些應(yīng)急措施的合法性或合理性提出質(zhì)疑，可能會(huì)被斥為“不講政治”“不顧大局”，在這些應(yīng)急措施使用政治話語(yǔ)表述的情況下尤其如此。如果有人向監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)或者通過(guò)(準(zhǔn))司法途徑尋求救濟(jì)，它們也可能產(chǎn)生顧慮而不愿介入。此時(shí)，通過(guò)法律在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中制約公權(quán)、保障私權(quán)從而謀求兩者合理平衡的目標(biāo)就可能落空，常態(tài)下“科層化法治”力圖實(shí)現(xiàn)的個(gè)人權(quán)利保障目標(biāo)就可能在政治動(dòng)員的“去科層化”效果中一并被“去掉”。(53)參見(jiàn)丁軼：《反科層制治理：國(guó)家治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，載《學(xué)術(shù)界》2016年第11期，第38頁(yè)。

出色的應(yīng)急績(jī)效只能解決維系安全和秩序等國(guó)家“第一性政治問(wèn)題”，從而證成應(yīng)急行動(dòng)的基本正當(dāng)性，但只有通過(guò)法治同時(shí)解決好對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，才可能滿足更高層次的正當(dāng)化要求。(54)參見(jiàn)同前注〔49〕，孟融文，第132頁(yè)。解決不好這一點(diǎn)，疫情防控就難竟全功，中國(guó)抗疫斗爭(zhēng)的勝利成果就可能在西方“自由民主—獨(dú)裁專制”的話語(yǔ)體系下被扭曲甚至解構(gòu)，(55)參見(jiàn)梁孝：《從抗擊新冠肺炎疫情看中國(guó)為什么能夠集中力量辦大事——兼論“自由民主—獨(dú)裁專制”西方話語(yǔ)的誤區(qū)》，載《世界社會(huì)主義研究》2020年第7期，第16頁(yè)。進(jìn)而陷入一種政治學(xué)意義上的合法性“悖論”，即在提高“體制作為合法性”的同時(shí)卻降低了“體制特征合法性”，就是疫情防控的成功獲得了民眾對(duì)這一具體治理行動(dòng)的認(rèn)同，卻降低了對(duì)政治體系“特征”的認(rèn)同。(56)參見(jiàn)蔡禾：《國(guó)家治理的有效性與合法性——對(duì)周雪光、馮仕政二文的再思考》，載《開放時(shí)代》2012年第2期，第141頁(yè)。要消解政治動(dòng)員的這些“副作用”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行動(dòng)在更高層次上的正當(dāng)化，本來(lái)依靠的正是公法上的控權(quán)設(shè)計(jì)，但正如上文所言，這些制度的功能在政治動(dòng)員背景下恰恰又可能受到抑制。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員本不需要將具體的應(yīng)急行政活動(dòng)都“包裝”入政治過(guò)程，特別是在已經(jīng)建立了基本完整的應(yīng)急法律體系的情況下，通過(guò)高層政治動(dòng)員推動(dòng)常規(guī)科層體系完成必要的組織變革之后，各種公權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)施法律、采取法定措施就可以達(dá)到目的。在應(yīng)急措施的實(shí)施環(huán)節(jié)，依據(jù)法律做出的行政行為不需要再“政治賦能”，本就可以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力機(jī)關(guān)所期待的權(quán)利義務(wù)安排。因此，在發(fā)揮政治動(dòng)員獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)的前提下，避免具體應(yīng)急行政的泛政治化，使控制緊急權(quán)力的法律制度得以繼續(xù)運(yùn)行，是在政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的應(yīng)急模式之下維系法治的關(guān)鍵。

在中國(guó)的黨政結(jié)構(gòu)中，法治建設(shè)有助于“抑制行動(dòng)性治理機(jī)制對(duì)于既定制度架構(gòu)的溢出和創(chuàng)新沖動(dòng)，將國(guó)家治理所體現(xiàn)的‘政治’要素納入法治化和制度化的發(fā)展軌道”。(57)同前注〔27〕，王浦劬、湯彬文，第21頁(yè)。那么，現(xiàn)行應(yīng)急法律體系中的既有裝置能否實(shí)現(xiàn)對(duì)政治動(dòng)員的吸納呢？

三、現(xiàn)行法對(duì)政治動(dòng)員的吸納及其局限

我國(guó)的公共應(yīng)急法律體系對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員并非完全回避，只不過(guò)未予明確揭示，而是以“隱含”方式指涉。不過(guò)，就政治動(dòng)員和應(yīng)急行政的關(guān)系而言，現(xiàn)行法采取的方式是將政治動(dòng)員“前置”和“外置”，以此將二者區(qū)隔，使法律在調(diào)整應(yīng)急行政中各社會(huì)關(guān)系時(shí)基本無(wú)需考慮政治動(dòng)員的因素。

“前置”的安排主要體現(xiàn)在常態(tài)/非常態(tài)社會(huì)秩序的切換上。當(dāng)突發(fā)事件對(duì)社會(huì)基本安全和秩序的影響達(dá)到一定危重程度時(shí)，國(guó)家決定全域或局部進(jìn)入緊急狀態(tài)，在特定時(shí)空范圍內(nèi)行使緊急權(quán)力，采取應(yīng)急措施，從而將常態(tài)社會(huì)秩序切換到非常態(tài)。(58)參見(jiàn)于安：《制定緊急狀態(tài)法的基本問(wèn)題(上)》，載《法學(xué)雜志》2004年第4期，第18頁(yè)。這無(wú)疑屬于典型的政治決策，為解決這一問(wèn)題提供規(guī)則被認(rèn)為是應(yīng)急基本法的核心功能。(59)參見(jiàn)同前注〔40〕，于安文，第7-8頁(yè)。宣布緊急狀態(tài)不僅在于為法律狀態(tài)的切換提供標(biāo)識(shí)，為緊急權(quán)力的運(yùn)用提供合法性，還具有重要的政治動(dòng)員功能。因?yàn)?，進(jìn)入緊急狀態(tài)本身就宣告了事態(tài)的嚴(yán)重性，向公共組織和社會(huì)成員釋放出強(qiáng)烈信號(hào)，促使其啟動(dòng)、參與或支持應(yīng)急行動(dòng)。而且，很多國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)在宣布緊急狀態(tài)的同時(shí)發(fā)表演講，以表達(dá)政治決心和動(dòng)員社會(huì)資源。至于進(jìn)入緊急狀態(tài)之后的應(yīng)急行政，則交給行政機(jī)關(guān)去主導(dǎo)。我國(guó)的緊急狀態(tài)法制所采取的也是這種安排。根據(jù)2004年的憲法修正案，全國(guó)或一省進(jìn)入緊急狀態(tài)由全國(guó)人大常委會(huì)決定、國(guó)家主席宣布；一省的局部進(jìn)入緊急狀態(tài)由國(guó)務(wù)院決定。至于緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施的實(shí)施者，雖然當(dāng)時(shí)一度列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃的《緊急狀態(tài)法》幾經(jīng)波折而最終改為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，(60)參見(jiàn)本書編寫組：《中國(guó)應(yīng)急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展(2003—2007)(下冊(cè))》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2017年版，第327-328頁(yè)。對(duì)此沒(méi)有涉及，但從當(dāng)年立法思路轉(zhuǎn)向之前的《緊急狀態(tài)法》草案來(lái)看，擬分別規(guī)定為國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。(61)此方案的具體規(guī)定見(jiàn)2004年12月1日原國(guó)務(wù)院法制辦向有關(guān)科研機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》草案稿。至于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，則明確將國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府規(guī)定為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的負(fù)責(zé)者。我國(guó)未曾宣布過(guò)緊急狀態(tài)，在某些達(dá)到緊急狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的突發(fā)事件中，進(jìn)入非常狀態(tài)實(shí)際上并不由全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院決定，而是由黨中央決定。不過(guò)，實(shí)踐操作有時(shí)仍暗合上述“政治/行政”二分的邏輯。例如，在2008年汶川地震當(dāng)日，中央政治局常委會(huì)決定設(shè)立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)——由于沒(méi)有宣布緊急狀態(tài)，國(guó)家層面應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的成立就成了社會(huì)秩序切換的最主要標(biāo)識(shí)。這個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)務(wù)院，名稱是“國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部”，抗震救災(zāi)過(guò)程中的各種決定、命令也以該指揮部的名義作出。

“外置”的安排則體現(xiàn)在社會(huì)動(dòng)員機(jī)制上。在危機(jī)應(yīng)對(duì)中，社會(huì)動(dòng)員最主要的功能是在公共部門之外將更多主體吸納到應(yīng)急組織體系中來(lái)，以某種方式整合，增強(qiáng)整體上的應(yīng)急能力。(62)參見(jiàn)龍?zhí)骸渡鐣?huì)動(dòng)員與危機(jī)管理》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第1期，第39頁(yè)。盡管社會(huì)動(dòng)員也會(huì)帶來(lái)一些組織改變，但在法律層面，主要還是把它作為一種應(yīng)急資源汲取和應(yīng)急能力擴(kuò)展的方式來(lái)看待。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條規(guī)定：“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。”第55條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序?！卑凑辗深A(yù)設(shè)，社會(huì)動(dòng)員主要是通過(guò)政府動(dòng)員社會(huì)，輔之以社會(huì)的自我動(dòng)員。但在中國(guó)的實(shí)踐中，基于執(zhí)政黨的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和強(qiáng)大組織網(wǎng)絡(luò)，各級(jí)黨組織是中國(guó)高強(qiáng)度社會(huì)動(dòng)員的領(lǐng)導(dǎo)力量，(63)參見(jiàn)同前注〔47〕，賓凱文，第46頁(yè)。黨對(duì)社會(huì)的政治動(dòng)員構(gòu)成了應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員最重要的部分。(64)參見(jiàn)朱力、譚賢楚：《我國(guó)救災(zāi)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制探討》，載《東岳論叢》2011年第6期，第42頁(yè)。而在現(xiàn)行法的框架下，這種動(dòng)員仍被看作社會(huì)動(dòng)員的一部分，屬于應(yīng)急行政的社會(huì)支持系統(tǒng)，并不作為一種政治機(jī)制作用于應(yīng)急行政的核心過(guò)程。換言之，在法律所預(yù)設(shè)的由政府主導(dǎo)的應(yīng)急行動(dòng)中，這是一種“外置”的制度設(shè)計(jì)。

總的來(lái)看，現(xiàn)行法在有限范圍內(nèi)對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員有所涉及。如果按照這樣的制度預(yù)設(shè)，政治動(dòng)員只是政治機(jī)關(guān)決定社會(huì)進(jìn)入非常狀態(tài)時(shí)的一種伴隨性行動(dòng)，可以被置于應(yīng)急行政啟動(dòng)之前，而在危機(jī)應(yīng)對(duì)中，政治動(dòng)員只是幫助政府汲取應(yīng)急資源的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的一部分，可以被置于應(yīng)急行政過(guò)程之外，那么，政治動(dòng)員確實(shí)可以和應(yīng)急行政區(qū)隔開來(lái)，基本上不影響后者的自主性。但事實(shí)遠(yuǎn)非如此，從新冠疫情防控等實(shí)踐來(lái)看，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員在多個(gè)維度上都和應(yīng)急行政緊密融合，甚至出現(xiàn)了前者吸納后者的趨勢(shì)，現(xiàn)行法將政治動(dòng)員“前置”或“外置”于應(yīng)急行政過(guò)程的安排，對(duì)此無(wú)法回應(yīng)。

首先，政治動(dòng)員的主體和應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了重合的趨勢(shì)。政治動(dòng)員是通過(guò)黨的系統(tǒng)實(shí)施的，黨的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)發(fā)布文件、發(fā)出號(hào)召和黨的高層領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表講話、作出指示批示是其主要方式。而從近年來(lái)多次重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)從政府系統(tǒng)向黨的系統(tǒng)遷移的軌跡十分明顯。(65)參見(jiàn)同前注〔12〕，鐘開斌文，第21-22頁(yè)。例如，2003年應(yīng)對(duì)“非典”的全國(guó)防治非典型肺炎指揮部是由國(guó)務(wù)院決定設(shè)立的，也設(shè)在國(guó)務(wù)院；2008年應(yīng)對(duì)汶川地震的抗震救災(zāi)總指揮部由中央政治局常委會(huì)決定設(shè)立，設(shè)在國(guó)務(wù)院；2020年的應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組也由中央政治局常委會(huì)決定設(shè)立，設(shè)在黨中央，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，而在應(yīng)急處置期，每月召開的中央政治局會(huì)議、每周召開的中央政治局常委會(huì)會(huì)議每次都對(duì)疫情防控直接作出決策部署。(66)參見(jiàn)張磊：《統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政治動(dòng)員與社會(huì)參與：中國(guó)新冠肺炎疫情防控的特色與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)應(yīng)急管理科學(xué)》2021年第9期，第36-37頁(yè)。在新冠疫情防控中，地方層面的指揮機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)了相同的變化軌跡，即由黨的系統(tǒng)主導(dǎo)應(yīng)急決策和指揮。31個(gè)省級(jí)指揮機(jī)構(gòu)(領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部)中有30個(gè)由黨委書記領(lǐng)銜(其中5個(gè)為書記單獨(dú)領(lǐng)銜，25個(gè)為黨政負(fù)責(zé)人共同領(lǐng)銜)，只有1個(gè)由行政負(fù)責(zé)人單獨(dú)領(lǐng)銜。(67)參見(jiàn)高其才、張華：《習(xí)慣法視角下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行規(guī)范——以新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部為對(duì)象》，載《學(xué)術(shù)交流》2020年第5期，第51頁(yè)。在這樣的架構(gòu)下，政治動(dòng)員和應(yīng)急決策指揮在主體上就很難被區(qū)分開來(lái)。

其次，政治動(dòng)員和重要的應(yīng)急決策在形式上高度融合。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)構(gòu)作出重要決策之后，通常由官方媒體高規(guī)格報(bào)道和闡釋，這既屬于應(yīng)急決策信息的公開，又釋放了“政治能量”，是政治動(dòng)員的重要方式。例如，2020年1月25日，中央政治局常委會(huì)會(huì)議對(duì)新冠疫情防控工作進(jìn)行了研究部署，決定黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并向湖北等地派出指導(dǎo)組。這一決定既屬于疫情防控中的重大決策，而宣告成立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”、派出中央指導(dǎo)組“靠前指揮”本身又是十分重要的政治信號(hào)，表明了黨中央對(duì)疫情防控工作的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，其動(dòng)員意義顯而易見(jiàn)。(68)參見(jiàn)同前注〔35〕，賀東航、孔繁斌文，第22頁(yè)。再如，2020年2月10日，習(xí)近平總書記主持召開視頻會(huì)議聽(tīng)取中央指導(dǎo)組、湖北指揮部匯報(bào)，指出湖北和武漢要采取更大的力度、更果斷的措施，堅(jiān)決遏制疫情擴(kuò)散蔓延勢(shì)頭。這同樣既是決策，又是動(dòng)員。

再次，政治動(dòng)員和具體應(yīng)急措施在很多文本中呈混合狀態(tài)。例如，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》是典型的政治動(dòng)員文件，但其中也包含了某些比較具體的疫情防控措施，如要求“建立健全區(qū)縣、街鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)等防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，做好疫情監(jiān)測(cè)、排查、預(yù)警、防控等工作，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，嚴(yán)防死守、不留死角，構(gòu)筑群防群治抵御疫情的嚴(yán)密防線”。反過(guò)來(lái)，很多規(guī)定具體應(yīng)急措施的文件又包含著政治動(dòng)員的內(nèi)容。例如，各地黨委、政府印發(fā)的疫情防控重要文件在規(guī)定各種應(yīng)急措施之余，最后都有一個(gè)名為“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”的部分，指明疫情防控工作的政治意義，強(qiáng)調(diào)黨員干部的政治擔(dān)當(dāng)，明確特殊領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)定特殊獎(jiǎng)懲措施。

應(yīng)該說(shuō)，應(yīng)急法將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政過(guò)程作為調(diào)整對(duì)象，將行政緊急權(quán)作為私權(quán)的相對(duì)范疇進(jìn)行調(diào)節(jié)平衡，將政治因素從行政法律關(guān)系中切割出去，這在常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中并沒(méi)有問(wèn)題。但正如上文所述，在我國(guó)的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，應(yīng)急行政是受政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的，其背后有深刻的組織社會(huì)學(xué)邏輯。“由于我國(guó)的國(guó)體和政體性質(zhì)，以及其自身具備的優(yōu)點(diǎn)，政治動(dòng)員模式在重特大緊急事件的治理上仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用?！?69)孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012年第1期，第124頁(yè)。而在這一過(guò)程中，應(yīng)急決策、應(yīng)急措施和政治動(dòng)員緊密結(jié)合，并出現(xiàn)了應(yīng)急行政政治化的趨勢(shì)。“公共行政政治化的典型特征就是在公共行政過(guò)程中進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)員，利用社會(huì)動(dòng)員來(lái)完成行政工作的任務(wù)和實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。”(70)同前注〔17〕，劉圣中文，第42頁(yè)。由于應(yīng)急行政“遁入”政治，法律意圖規(guī)訓(xùn)的對(duì)象由“顯”變“隱”，應(yīng)急法治有被“懸置”的危險(xiǎn)。對(duì)于這種情況，不少學(xué)者主張“依法動(dòng)員”“法治動(dòng)員”，希望將政治動(dòng)員法律化。(71)參見(jiàn)亓飛：《緊急權(quán)力立法理念的重塑——兼論國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能定位》，載《人大研究》2020年第6期，第8頁(yè)；劉世強(qiáng)、蘇茂林：《重大疫情防控中的政治動(dòng)員探析》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2020年第3期，第26頁(yè)。這能否成為解決問(wèn)題的途徑呢？筆者以為不然。一方面，作為對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)負(fù)有政治上責(zé)任的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，是否以及如何實(shí)施政治動(dòng)員應(yīng)屬其自主性行動(dòng)，且政治動(dòng)員往往和重大政治決策相伴隨，必須為其留下充足自主空間，法律難以預(yù)設(shè)具體行動(dòng)方案；另一方面，即使法律對(duì)政治動(dòng)員的方方面面做出詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于解決其與應(yīng)急行政之間的關(guān)系并無(wú)實(shí)質(zhì)性幫助。在政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的應(yīng)急模式之下堅(jiān)守法治價(jià)值，需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題在于：如何在憑借政治動(dòng)員發(fā)揮獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)的前提下，避免其對(duì)應(yīng)急行政過(guò)程的過(guò)度吸納，并將“遁入”政治的應(yīng)急行政權(quán)責(zé)鏈條還原出來(lái)，將其繼續(xù)置于法律的控制之下。

四、政治動(dòng)員模式之下的應(yīng)急法治路徑

在新冠疫情防控中，對(duì)于政治動(dòng)員給應(yīng)急法治帶來(lái)的影響，決策層實(shí)際上有著清晰認(rèn)識(shí)，并采取了“政治VS政治”的策略希望將依法防控、依法治理的要求也納入政治動(dòng)員體系當(dāng)中，采取相同的高位推動(dòng)方式對(duì)法治“政治賦能”。例如，2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上專門強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法防控，兩天后22個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)就密集出臺(tái)相關(guān)立法性授權(quán)決定。(72)參見(jiàn)林鴻潮、周智博：《地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)的合憲性考察及其完善》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第10期，第44頁(yè)。2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作”，司法部次日就出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見(jiàn)》(司明電〔2020〕5號(hào))，隨后針對(duì)疫情防控中出現(xiàn)的擅自阻斷交通、一律封閉管理和強(qiáng)制勸返、限制和影響企業(yè)正常復(fù)工復(fù)產(chǎn)、不依法征用和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行糾錯(cuò)、糾偏。(73)參見(jiàn)《依法防控疫情應(yīng)如何開展？——司法部就〈關(guān)于推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見(jiàn)〉有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)》，載新華網(wǎng)2020年2月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/27/c_1125636185.htm。這一策略發(fā)揮了重要作用，對(duì)“法治”的政治動(dòng)員和對(duì)“應(yīng)急”的政治動(dòng)員一樣，都能夠迅速獲得正面反饋。不過(guò)，在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的巨大壓力之下，對(duì)“法治”的“政治賦能”在強(qiáng)度、頻度、持續(xù)性上都很難達(dá)到和對(duì)“應(yīng)急”的“政治賦能”相對(duì)等的程度，因此，通過(guò)“政治VS政治”的方式實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法治，仍然難以達(dá)到理想狀態(tài)。

非常狀態(tài)下的應(yīng)急法治并非新鮮話題。誠(chéng)如上文分析，我們并不缺少基于制約行政緊急權(quán)而建構(gòu)的法律制度。如果這些制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法治的目標(biāo)自然可期。問(wèn)題在于，在政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)中，政治動(dòng)員在提升應(yīng)急效率的同時(shí)可能使應(yīng)急行政“遁入”政治，使法律預(yù)設(shè)的控權(quán)框架落空。因此，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于消除政治動(dòng)員的上述“副作用”，使法治所蘊(yùn)含的權(quán)力制約、權(quán)利保障等內(nèi)核性價(jià)值得以繼續(xù)注入其中。(74)參見(jiàn)同前注〔69〕，孟濤文，第119頁(yè)。基于這一目標(biāo)，需要在法律上作如下三個(gè)層次的設(shè)計(jì)：

第一，通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法將政治動(dòng)員中最重要的在場(chǎng)者導(dǎo)入法律，為后續(xù)的制度設(shè)計(jì)提供“接口”。2017年之前，我國(guó)的法律體系中極少出現(xiàn)關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨及其組織的表述，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不入法是一個(gè)不成文的立法規(guī)則。(75)參見(jiàn)李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記(上冊(cè))》，新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年版，第90頁(yè)。但自黨的十九大和2018年“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法正文以來(lái)，這種情況出現(xiàn)了明顯變化，多部新制定、修訂的法律和行政法規(guī)密集寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)內(nèi)容。如2017年12月修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第694號(hào))和《規(guī)章制定程序條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第695號(hào))、2018年3月頒布的《監(jiān)察法》、2018年10月頒布的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第704號(hào))、2018年12月修訂的《公務(wù)員法》、2019年4月頒布的《重大行政決策程序暫行條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第713號(hào))等。2019年1月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”。應(yīng)該說(shuō)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是中國(guó)共產(chǎn)黨完整把握依法執(zhí)政規(guī)律的必然結(jié)果。執(zhí)政的“執(zhí)”可以理解為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，就是取得、掌握之意；也可以理解為一個(gè)過(guò)程，就是執(zhí)掌、主導(dǎo)之意。如果理解為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，“依法執(zhí)政”指的就是黨依照憲法法律的規(guī)定獲得執(zhí)政地位，掌握國(guó)家機(jī)器；如果理解為一個(gè)過(guò)程，“依法執(zhí)政”指的就是黨依照憲法法律執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，主導(dǎo)國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行過(guò)程。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，不少學(xué)者主要立足于前者來(lái)闡釋依法執(zhí)政，認(rèn)為在憲法上確認(rèn)黨唯一、長(zhǎng)期執(zhí)政的地位，(76)一般認(rèn)為，這一問(wèn)題已經(jīng)通過(guò)2018年的憲法修正案第36條將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱而得到了解決。參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，載《法學(xué)研究》2019年第6期，第21-22頁(yè)；蔣清華：《現(xiàn)行憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)之法教義學(xué)闡釋》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期，第90頁(yè)。并通過(guò)法定程序使黨推薦的優(yōu)秀代表進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)掌握國(guó)家權(quán)力，爾后由這些黨推薦當(dāng)選的干部在履職過(guò)程中貫徹黨的執(zhí)政主張和意圖，就實(shí)現(xiàn)了依法執(zhí)政。(77)參見(jiàn)石泰峰、張恒山：《論中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期，第20-21頁(yè)；張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期，第8-14頁(yè)；張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的觀念基礎(chǔ)》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期，第9-11頁(yè)。如果按照這種理解，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”確實(shí)無(wú)需“入法”，因?yàn)辄h依法掌握國(guó)家政權(quán)之后，法律只需要調(diào)整國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行過(guò)程，無(wú)需再規(guī)定黨在這個(gè)過(guò)程中如何領(lǐng)導(dǎo)。(78)參見(jiàn)周葉中、李炳輝：《“依法執(zhí)政”考辨》，載《法學(xué)雜志》2013年第7期，第20頁(yè)。黨既然掌握了國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力又依照憲法法律規(guī)定的方式運(yùn)作，這自然就體現(xiàn)了黨依法執(zhí)政。(79)參見(jiàn)張曉燕：《依法治國(guó)條件下中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，中共中央黨校2000年博士學(xué)位論文，第10-11頁(yè)。而“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法，通過(guò)法律規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的地位和基本方式，實(shí)際上使“依法執(zhí)政”的內(nèi)涵在時(shí)間維度上得到了延伸，既包括依法確認(rèn)黨的執(zhí)政地位、使黨推薦的人進(jìn)入國(guó)家機(jī)器，也包括依法規(guī)范此后黨掌握、主導(dǎo)國(guó)家運(yùn)行的過(guò)程，使黨“依法執(zhí)政”得到完整體現(xiàn)。從法律的性質(zhì)來(lái)看，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的法律屬于政治性較強(qiáng)的法律，適合寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。(80)參見(jiàn)歐愛(ài)民、向嘉晨：《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法原則及其標(biāo)準(zhǔn)》，載《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2020年第3期，第9頁(yè)。無(wú)論是正在修訂中的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，還是正在起草中的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》，抑或是《傳染病防治法》等重要的應(yīng)急單行法，都應(yīng)作此考慮。

在上述法律中寫入黨領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的地位和原則，不僅僅是一個(gè)宣示性條款，(81)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《黨內(nèi)法規(guī)在公共衛(wèi)生法治體系中的作用論析》，載《法治研究》2020年第3期，第22頁(yè)。還解決了將政治動(dòng)員納入法律視野的基本前提。原因在于，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治動(dòng)員都是以黨的名義，通過(guò)黨的系統(tǒng)來(lái)實(shí)施的。如果不首先將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則導(dǎo)入這些法律——也就是將“黨”這個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)中最重要的在場(chǎng)者導(dǎo)入法律，我們希望在法律上觸及政治動(dòng)員，就缺少一個(gè)“接口”。而沒(méi)有這樣一個(gè)“接口”，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政治和法治就只能繼續(xù)雙軌運(yùn)行，而由于政治系統(tǒng)的強(qiáng)大整合力，應(yīng)急行政的泛政治化仍將在所難免。

第二，限定政治動(dòng)員的實(shí)施主體，阻斷應(yīng)急行政“遁入”政治的主要通道。黨在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中扮演兩種角色，一是決策者，二是動(dòng)員者。在中國(guó)的黨政結(jié)構(gòu)中，盡管現(xiàn)行法律無(wú)一例外地將各級(jí)政府規(guī)定為突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)者，但黨在整個(gè)公共應(yīng)急體系中實(shí)際居于核心地位，扮演著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方、督促落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)者角色。(82)參見(jiàn)雷尚清：《應(yīng)急管理中的黨政結(jié)構(gòu)》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第7期，第95頁(yè)。越是重大的突發(fā)事件，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用就越突出，中國(guó)公共應(yīng)急體制的最大優(yōu)勢(shì)就“在于有中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，能夠在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合黨、政、軍及社會(huì)各界力量，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件”。(83)胡象明、黃敏：《我國(guó)應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2011年第3期，第35頁(yè)。在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，黨的這種領(lǐng)導(dǎo)作用首先體現(xiàn)為掌握應(yīng)急決策權(quán)。在新冠疫情防控中，絕大多數(shù)地方都設(shè)立了黨委領(lǐng)導(dǎo)或者黨委、政府共同領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，便鮮明地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。為了彌合規(guī)范和事實(shí)之間巨大的裂隙，在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則入法之后，有必要進(jìn)而明確各級(jí)黨委在應(yīng)急決策和指揮中的領(lǐng)導(dǎo)角色。不過(guò)，筆者并不贊同直接在黨內(nèi)設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的主張。(84)參見(jiàn)歐愛(ài)民、向嘉晨：《應(yīng)急領(lǐng)域強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治路徑——以黨規(guī)與國(guó)法的統(tǒng)籌推進(jìn)為視角》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2020年第9期，第28頁(yè)。原因在于，這一方面容易造成黨政職權(quán)混淆，另一方面在黨組織決定是否直接介入某一突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)時(shí)，也削弱了其政治判斷余地。較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ遣扇↑h政融合的方式，將黨委、政府共同設(shè)立的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)規(guī)定為重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策者。而在實(shí)施政治動(dòng)員的重大突發(fā)事件中，并非每一級(jí)黨組織都需要成為動(dòng)員者。原因在于，重大突發(fā)事件主要由國(guó)家和省級(jí)層面應(yīng)對(duì)，期間的政治動(dòng)員也由黨中央或者省級(jí)黨委發(fā)動(dòng)，下級(jí)黨組織只是被動(dòng)員起來(lái)的響應(yīng)者和行動(dòng)者；反過(guò)來(lái)，如果某個(gè)突發(fā)事件只需要由省級(jí)以下應(yīng)對(duì)，則就其性質(zhì)和規(guī)模而言，并無(wú)實(shí)施政治動(dòng)員的必要。而政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)下的應(yīng)急行政之所以容易被帶離法律預(yù)設(shè)的行為框架而“遁入”政治，一個(gè)重要原因就在于作為執(zhí)行層的地方黨政機(jī)關(guān)效仿高層政治話語(yǔ)帶來(lái)應(yīng)急行動(dòng)泛政治化。最為典型的例子就是，新冠疫情進(jìn)入常態(tài)化防控階段之后，很多局部暴發(fā)甚至只是零星發(fā)生疫情的地方言必稱“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，并在此口號(hào)下脫法而為，層層加碼防疫措施。如果能夠在法律上明確地將政治動(dòng)員的主體限定在中央和省級(jí)，以此為危機(jī)應(yīng)對(duì)中的政治過(guò)程和行政過(guò)程設(shè)置一道“分水嶺”，下級(jí)就可能因擔(dān)心“僭越”而不敢對(duì)其應(yīng)急行動(dòng)進(jìn)行政治“包裝”，從而不得不接受法律為緊急權(quán)力行使設(shè)定的邊界。即使有的地方試圖這樣做，也很容易因“踩線”而遭到否定。2021年1月，新華社等中央媒體對(duì)一些地方在春運(yùn)防疫中動(dòng)輒宣布“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”、將疫情防控“口號(hào)化”的做法進(jìn)行了明確批評(píng)，就表明了對(duì)此類“僭越”行為的否定。(85)參見(jiàn)丁靜：《濫用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”不利于抗疫大局》，載新華網(wǎng)2021年1月16日，http://www.xinhuanet.com//mrdx/2021-01/16/c_139671725.htm。在此后各地的疫情防控中，此類現(xiàn)象便比較鮮見(jiàn)。相對(duì)于依托這種隱性的“規(guī)矩”來(lái)避免應(yīng)急行政的泛政治化，如果能夠在法律上將實(shí)施政治動(dòng)員的層級(jí)予以明確限定，效果無(wú)疑更佳。

第三，接續(xù)應(yīng)急行政的法律責(zé)任追溯鏈條，還原“遁入”政治的應(yīng)急行政過(guò)程，將其繼續(xù)置于既有法律框架的調(diào)整之下。在政治動(dòng)員模式之下，應(yīng)急行政“遁入”政治的另一常見(jiàn)方式，就是地方上以黨委設(shè)立或者黨委、政府共同設(shè)立的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)名義采取各種具體應(yīng)急措施，回避法律所要求的依據(jù)、形式和程序，直接發(fā)布應(yīng)急決定和命令，形成“政自黨出”的格局。在新冠疫情防控中，絕大部分地方的“領(lǐng)導(dǎo)小組”或者“指揮部”都是由黨委負(fù)責(zé)人領(lǐng)銜或者黨政負(fù)責(zé)人共同領(lǐng)銜的，只有個(gè)別由政府負(fù)責(zé)人單獨(dú)領(lǐng)銜。而且，相對(duì)于國(guó)家層面的指揮機(jī)構(gòu)，地方指揮機(jī)構(gòu)尤其是較低級(jí)別的指揮機(jī)構(gòu)更加習(xí)慣于直接發(fā)布具體指令。(86)參見(jiàn)同前注〔67〕，高其才、張華文，第53頁(yè)。在這種情況下，應(yīng)急行政活動(dòng)的合法化鏈條就變得難以追溯，其合法化水平受到影響。(87)參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第29頁(yè)。因此，法律必須建立起某種有利于后果確定和責(zé)任追溯的“還原”機(jī)制，將應(yīng)急行政中被切斷的合法化鏈條重新接續(xù)起來(lái)，才能夠?qū)⑵渲匦轮糜诜傻囊?guī)訓(xùn)之下，使應(yīng)急法治成為可能。對(duì)此，法律首先應(yīng)當(dāng)規(guī)定，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各種決定、命令應(yīng)當(dāng)以各級(jí)政府及其部門的名義作出，并載明其法律依據(jù)。盡管這樣的規(guī)定在政治動(dòng)員背景下經(jīng)常被突破，但作為一項(xiàng)原則仍應(yīng)予以申明。接著，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定，在必要情況下——例如出于加大公共資源整合力度或者增強(qiáng)政治權(quán)威性的需要——以應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)名義作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令的，其法律后果仍由本級(jí)人民政府及其部門承受。這里的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)既包括政府設(shè)立的，也包括黨政共同設(shè)立的，以及黨委單獨(dú)設(shè)立的。只有這樣做，才可能保持法律責(zé)任追溯的閉環(huán)鏈條，使應(yīng)急行政活動(dòng)最終仍能落入法律設(shè)定的基本行為框架之內(nèi)。2021年12月全國(guó)人大常委會(huì)公布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法(草案)》一審稿第21條規(guī)定：“應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作過(guò)程中，可以依法發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理的決定、命令、措施等。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)解散后，其發(fā)布的有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理的決定、命令、措施等產(chǎn)生的法律后果由本級(jí)人民政府承擔(dān)。”這一方案便體現(xiàn)了上述思路，值得肯定。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的新冠肺炎抗疫斗爭(zhēng)取得了重大戰(zhàn)略成果，很多研究者都在探究成功背后的制度原因，中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的政治動(dòng)員被提及最多，而法治的作用則鮮少被提及。我們應(yīng)當(dāng)看到此次疫情防控中法治的進(jìn)步。首先，這是最高領(lǐng)導(dǎo)人首次在重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中一再專門強(qiáng)調(diào)依法治理，并被有關(guān)部門付諸有力行動(dòng)。其次，這是中國(guó)首次在重大突發(fā)事件的沖擊下啟動(dòng)大規(guī)模的法律制修訂工作。早在2020年4月，全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了專門的“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃”，涉及法律30部；(88)參見(jiàn)《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃》，載中國(guó)人大網(wǎng)2020年4月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202004/eacce363c350473f9c28723f7687c61c.shtml。此后，又單獨(dú)增加了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》等法律的制定計(jì)劃。最后，此次抗疫斗爭(zhēng)不同以往之處在于具有明顯的“長(zhǎng)尾效應(yīng)”，歷時(shí)已兩年多，且局部疫情不時(shí)暴發(fā)。在如此之長(zhǎng)的時(shí)間里，如果社會(huì)公眾不是對(duì)疫情防控所帶來(lái)的公私權(quán)邊界調(diào)整結(jié)果形成了基本認(rèn)同和穩(wěn)定預(yù)期，抗疫斗爭(zhēng)的成果不可能一直鞏固至今，這便是法治的進(jìn)步使然。換言之，政治動(dòng)員所體現(xiàn)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)和法治所體現(xiàn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的結(jié)合，在此次抗疫斗爭(zhēng)中已經(jīng)獲得了初步經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，中國(guó)的公共應(yīng)急法律體系遠(yuǎn)未臻于完善，疫情防控的中國(guó)實(shí)踐與應(yīng)急法治的理想目標(biāo)之間也仍有差距。習(xí)近平總書記指出要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)。(89)參見(jiàn)同前注〔6〕，習(xí)近平文，第6頁(yè)。在新冠抗疫斗爭(zhēng)所推動(dòng)的制度革新中，如何既使政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)應(yīng)急行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)更加鞏固，又使法治在非常情況下平衡公私權(quán)的功能得以維系，使重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中“應(yīng)急”和“法治”的目標(biāo)兼得，是其中一個(gè)有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。本文對(duì)此提供的解決思路是，通過(guò)在公共應(yīng)急領(lǐng)域的相關(guān)法律中明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，將重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中作為政治動(dòng)員者的執(zhí)政黨引入法律，但將政治動(dòng)員的實(shí)施者限定在中央和省兩個(gè)層級(jí)，以避免地方上對(duì)應(yīng)急行政的過(guò)度政治“包裝”。同時(shí)，對(duì)于不同程度“遁入”政治的應(yīng)急行政活動(dòng)，通過(guò)接續(xù)相關(guān)的法律責(zé)任追溯鏈條，將其重新置于既有法律預(yù)設(shè)的控權(quán)框架之下。