百年視野下的土地制度與中國(guó)式現(xiàn)代化

姚樹(shù)榮,李 菲

(四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065 )

引 言

現(xiàn)代化是一個(gè)全球性的議題，所有國(guó)家和地區(qū)都面臨著如何通向現(xiàn)代化的選擇。不同的歷史條件、國(guó)情條件、道路選擇等造就了不同國(guó)家的不同現(xiàn)代化模式，但土地制度變遷貫穿于各個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展之中并成為推進(jìn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素是一條共同的基本經(jīng)驗(yàn)。在現(xiàn)代化的探索進(jìn)程中，很多發(fā)展中國(guó)家受西方現(xiàn)代化模式的主導(dǎo)落入繼發(fā)式現(xiàn)代化所特有的困局(1)章忠民、魏華：《中國(guó)方案拓展發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化的途徑選擇》，《馬克思主義研究》2018年第12期。，而中國(guó)則在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下走出了一條獨(dú)特的現(xiàn)代化道路——中國(guó)式現(xiàn)代化道路，用事實(shí)證明了西方現(xiàn)代化道路并不是發(fā)展中國(guó)家通向現(xiàn)代化的唯一途徑。正確把握中國(guó)獨(dú)特的土地制度與中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)系，在普遍的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出中國(guó)式現(xiàn)代化道路中的獨(dú)特的土地制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決發(fā)展中國(guó)家共同面臨的民族獨(dú)立、工業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)失衡對(duì)立、鄉(xiāng)村衰退和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等一系列現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍問(wèn)題具有借鑒意義。

現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等理論難以解釋中國(guó)式現(xiàn)代化的奇跡(2)林毅夫：《現(xiàn)有理論尚難解釋中國(guó)“奇跡”》，《人民論壇》2007年第13期。是學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化道路的獨(dú)特性的共識(shí)。其中土地制度安排與變革如何在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用和解決包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與農(nóng)村的結(jié)構(gòu)性矛盾和轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題，學(xué)術(shù)界做出了許多研究和探討。中國(guó)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)、從鄉(xiāng)土社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化進(jìn)程中，胡鞍鋼和馬偉(2012年)認(rèn)為中國(guó)獨(dú)特的工業(yè)化與城市化道路經(jīng)過(guò)了從一元到二元再到三元再轉(zhuǎn)向四元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。(3)胡鞍鋼、馬偉：《現(xiàn)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型：從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)(1949-2009)》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。張爾升和蔣詠濤(2003年)認(rèn)為土地制度變革與現(xiàn)代化高度相關(guān)，獨(dú)特的土地關(guān)系變化為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)、提供了大量的勞動(dòng)力。(4)張爾升、蔣詠濤：《土地制度變遷與現(xiàn)代化》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第3期。胡懷國(guó)(2021年)認(rèn)為土地制度是中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要方面之一，一系列的土地制度創(chuàng)新成為中國(guó)現(xiàn)代化體系構(gòu)建的重要支撐。(5)胡懷國(guó)：《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的土地制度：百年變革的理論邏輯》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2021年第6期。劉守英(2018年)也認(rèn)為除了勞動(dòng)力從農(nóng)村到城市的再配置和資本的積累外，土地也作為重新配置的要素從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)向工業(yè)用途成為創(chuàng)造資本的重要來(lái)源，獨(dú)特的土地制度安排成為中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向城市社會(huì)的重要力量。(6)劉守英：《土地制度變革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——對(duì)中國(guó)40年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)解釋》，《中國(guó)土地科學(xué)》2018年第1期。在解決“城鄉(xiāng)如何發(fā)展”的現(xiàn)代化問(wèn)題上，魏曉莎(2019年)指出從新中國(guó)成立時(shí)的“以農(nóng)養(yǎng)工”到“城市反哺農(nóng)村”，再到現(xiàn)階段的“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)走出了一條打破劉易斯二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)知的、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)地位平等、逆城鎮(zhèn)化的中國(guó)式農(nóng)村發(fā)展道路(7)魏曉莎：《從二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)融合的中國(guó)特色農(nóng)村發(fā)展道路研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第2期。；在處理城市與農(nóng)村結(jié)構(gòu)性問(wèn)題上，與一般發(fā)展中國(guó)家相比，得益于中國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和土地管理制度，中國(guó)式城市化過(guò)程中不存在大規(guī)模的貧民窟且擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施。(8)賀雪峰：《論中國(guó)式城市化與現(xiàn)代化道路》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2014年第1期。

上述研究大部分側(cè)重于土地制度對(duì)于工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等單一現(xiàn)代化維度的研究與考察，而對(duì)于土地制度在中國(guó)百年現(xiàn)代化進(jìn)程中解決民族獨(dú)立問(wèn)題、工農(nóng)問(wèn)題、城鄉(xiāng)問(wèn)題等發(fā)揮的獨(dú)特作用缺乏更加全面、系統(tǒng)、深入的考察研究?；诖?，本文立足于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的百年現(xiàn)代化進(jìn)程中土地制度發(fā)揮的獨(dú)特作用，采用“矛盾-改革-成效-問(wèn)題”的邏輯架構(gòu)提煉出中國(guó)共產(chǎn)黨百年現(xiàn)代化探索進(jìn)程中土地制度改革的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，在豐富中國(guó)式現(xiàn)代化理論的基礎(chǔ)上為廣大發(fā)展中國(guó)家貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案，同時(shí)立足于中國(guó)共產(chǎn)黨第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新的歷史起點(diǎn)，為中國(guó)式現(xiàn)代化道路如何繼續(xù)利用好土地要素實(shí)現(xiàn)接續(xù)發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興提供助力。

一、新民主主義革命時(shí)期：土地改革與民族獨(dú)立

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，帝國(guó)主義的堅(jiān)船利炮開(kāi)啟了中國(guó)被動(dòng)式現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。近代以來(lái)，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、戊戌變法、辛亥革命等各階級(jí)在經(jīng)濟(jì)政治文化層面進(jìn)行的現(xiàn)代化探索均走向失敗證明了照搬西方模式、沒(méi)有科學(xué)的理論指導(dǎo)和先進(jìn)的政黨領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)代化無(wú)從實(shí)現(xiàn)。1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立后清晰地認(rèn)識(shí)到本國(guó)的國(guó)情和歷史條件，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，逐步探索出適合中國(guó)國(guó)情的正確的現(xiàn)代化道路，中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)由此走向正途。在不懈的探索與實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨找到了“土地”這個(gè)至關(guān)重要的要素，開(kāi)啟了中華民族“站起來(lái)”的現(xiàn)代化之路，用土地來(lái)謀取革命的勝利是中國(guó)共產(chǎn)黨利用土地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的初始之踐。在這一階段，共產(chǎn)黨根據(jù)不同的革命形勢(shì)和革命運(yùn)動(dòng)的發(fā)展需要不斷調(diào)整和完善土地政策。

(一)“土地國(guó)有”向“耕地農(nóng)有”轉(zhuǎn)變激發(fā)農(nóng)民的革命熱情

中共一大、二大、三大會(huì)議均提出將土地“歸社會(huì)所有”“沒(méi)收地主土地?zé)o償分給農(nóng)民”的政治主張。國(guó)民革命時(shí)期，熟悉農(nóng)村情況的共產(chǎn)黨員和農(nóng)民領(lǐng)袖先后在浙江等地展開(kāi)減租、限租、廢除高利貸和苛捐雜稅的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。在這期間，1925年“十月擴(kuò)大會(huì)議”和《中國(guó)共產(chǎn)黨告農(nóng)民書(shū)》提出了明確的土地政綱，即沒(méi)收大地主、軍閥、官僚、廟宇的田地交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)“耕地農(nóng)有”。要實(shí)現(xiàn)“耕地農(nóng)有”就必須讓工農(nóng)取得政權(quán)，這兩份文件的出臺(tái)標(biāo)志著共產(chǎn)黨從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，將土地問(wèn)題和政權(quán)問(wèn)題直接聯(lián)系起來(lái)。土地革命時(shí)期，共產(chǎn)黨在各根據(jù)地展開(kāi)以消滅封建地主土地所有制為主要內(nèi)容的土地革命運(yùn)動(dòng)。1928年頒布的《井岡山土地法》規(guī)定“沒(méi)收一切土地”歸蘇維埃政府所有，并以法律的形式確定了農(nóng)民分配土地的權(quán)利，但中央很快認(rèn)識(shí)到土地國(guó)有與傳統(tǒng)的小農(nóng)思想相沖突，制約了農(nóng)民參與革命的積極性。1929年頒布的《興國(guó)土地法》將“沒(méi)收一切土地”修改為“沒(méi)收公共土地及地主階級(jí)土地”歸蘇維埃政府所有，確認(rèn)了保證農(nóng)民土地所有權(quán)的“耕地農(nóng)有”政策主張，以此激發(fā)農(nóng)民參與革命的熱情。

(二)“減租減息”向“耕者有其田”轉(zhuǎn)變奠定了革命勝利的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，民族矛盾上升為中國(guó)社會(huì)的主要矛盾，為鞏固和推進(jìn)以國(guó)共合作為基礎(chǔ)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中央調(diào)整土地政策：停止暴力沒(méi)收地主土地，保留地主階級(jí)土地所有權(quán)，實(shí)行減租減息政策，對(duì)于富農(nóng)采取中立政策。為了調(diào)節(jié)農(nóng)民與地主之間的矛盾，中央在《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》中提出地主減租減息與農(nóng)民交租交息并行的土地政策，這一政策有效團(tuán)結(jié)了各階層人民，為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利提供了重要的制度保障。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)人民同封建主義、官僚資本主義統(tǒng)治的矛盾再次成為社會(huì)的主要矛盾?！皽p租減息”政策難以滿足革命形勢(shì)的需要和農(nóng)民的土地訴求。1946年5月4日《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》中，中共中央調(diào)整土地政策將減租減息改為沒(méi)收地主土地分配給農(nóng)民，這一決定在一定程度上扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)局。1947年9月，中共中央制定并實(shí)行了《中國(guó)土地法大綱》，規(guī)定在實(shí)行“耕者有其田”的原則下，按人口平均分配土地，農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。這一政策讓廣大解放區(qū)農(nóng)民分得了土地，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

農(nóng)民和土地問(wèn)題是中國(guó)革命的基本問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心根據(jù)每一階段的矛盾變化做出相應(yīng)的土地政策調(diào)整，最終推翻了帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義三座大山，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立和人民解放，為中國(guó)現(xiàn)代化道路創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)和基本社會(huì)條件。

二、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期：土地制度與國(guó)家工業(yè)化

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨始終將土地問(wèn)題放在穩(wěn)定與發(fā)展的重要位置，并通過(guò)土地制度改革來(lái)促進(jìn)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)。

(一)土地改革穩(wěn)定政權(quán)與經(jīng)濟(jì)秩序

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期(1949-1956年)，為了兌現(xiàn)“耕者有其田”的承諾，中央政府接續(xù)推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的新民主主義革命時(shí)期的土地改革，1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》第1條規(guī)定：廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。平均分配土地后為解決農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和為工業(yè)化積累的問(wèn)題，毛澤東指出“克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸的集體化；而達(dá)到集體化的唯一道路，依據(jù)列寧所說(shuō)就是經(jīng)過(guò)合作社”(9)《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社，2009年版，第931頁(yè)。，由此，中央借鑒蘇聯(lián)通過(guò)農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)，拉開(kāi)了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的大幕。土地改革完成了新民主主義革命的歷史任務(wù)，解決了最核心的土地所有權(quán)問(wèn)題，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，為政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。

(二)“土地公有”確保工業(yè)化初始資本來(lái)源

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩時(shí)期(1956-1979年)，黨和國(guó)家完成了社會(huì)主義改造，實(shí)行了農(nóng)民土地集體所有制和城市土地公有制。到1956年底，約96%的農(nóng)戶加入了高級(jí)合作社，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成，由此實(shí)現(xiàn)了土地農(nóng)民所有到合作社集體所有的轉(zhuǎn)變。1958年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進(jìn)入高潮階段，“政社合一”“一大二公”的人民公社制度建立，農(nóng)民土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都收歸集體所有，農(nóng)地集體所有制正式確立，1962年9月重新制定了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有土地制度。在推進(jìn)農(nóng)村土地私有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的同時(shí)，城市土地公有制也逐步確立。各城市部門(mén)通過(guò)采用“國(guó)家經(jīng)租、公私合營(yíng)”等方式對(duì)城市私有土地房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造，城市土地國(guó)有化逐步開(kāi)啟，形成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以行政劃撥為特征的無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)的土地使用制度。這一時(shí)期與農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造同時(shí)進(jìn)行的手工業(yè)、資本主義工商業(yè)改造也基本完成，社會(huì)主義制度由此建立。

這一階段的土地制度改革以穩(wěn)定與發(fā)展為原則，從廢除封建土地所有制到建立農(nóng)民土地所有制再到農(nóng)地集體所有制和城市土地國(guó)有制的快速轉(zhuǎn)變，在提升國(guó)家農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)水平的同時(shí)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的建立和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略奠定了制度和物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期：土地制度與人民富裕

雖然以集體所有、集體經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配為特征的土地制度在一定時(shí)期內(nèi)解決了生產(chǎn)資料短缺問(wèn)題，但是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，國(guó)民生活貧困。改革開(kāi)放后，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾變成了人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。為了解決這一矛盾，鄧小平同志指出應(yīng)該走出一條立足于中國(guó)國(guó)情的中國(guó)式現(xiàn)代化道路，并提出了“三步走”戰(zhàn)略。在這一階段，土地制度隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、實(shí)施對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略等逐步完成了從農(nóng)地集體經(jīng)營(yíng)、城市土地計(jì)劃使用到城鄉(xiāng)土地“兩權(quán)分離”和市場(chǎng)化配置的歷史性轉(zhuǎn)變，為后續(xù)40年的快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(10)曲福田、馬賢磊、郭貫成：《從政治秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到國(guó)家治理：百年土地政策的制度邏輯和基本經(jīng)驗(yàn)》，《管理世界》2021年第12期。

(一)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制催生的第一次農(nóng)業(yè)革命

首先是建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，推動(dòng)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離。1982年中央一號(hào)文件正式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合理性，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地從“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”到“集體所有、家庭承包、雙層經(jīng)營(yíng)”體制的轉(zhuǎn)變。1988 年修正后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)從法律層面規(guī)定了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸橥恋厥褂脵?quán)賦予了商品屬性。此后中央不斷放寬承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策限制，以發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。中央在不斷鞏固農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革過(guò)程中使之不斷規(guī)范化、法制化、持久化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高提供制度保障和激勵(lì)的同時(shí)為城市經(jīng)濟(jì)體制改革提供了穩(wěn)固的后盾。

其次是農(nóng)村集體土地的非農(nóng)使用即允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)催生了“鄉(xiāng)村工業(yè)化”的道路。為了解決包產(chǎn)到戶制度改革釋放出的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，國(guó)家允許農(nóng)民在集體土地上興辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建設(shè)城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。受1994年分稅制改革與1998年《土地管理法》修改的影響，地方政府將工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向園區(qū)工業(yè)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步退場(chǎng)。“鄉(xiāng)村工業(yè)化”成為解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題和基層財(cái)政收入的重要來(lái)源，同時(shí)為工業(yè)積累、城鎮(zhèn)化發(fā)展和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有力支撐。

(二)國(guó)有土地有償使用制度催生的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化

在農(nóng)村集體土地“兩權(quán)分離”取得成功之后，為適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地“兩權(quán)分離”開(kāi)始得到支持。1987年12月1日深圳市政府公開(kāi)拍賣(mài)國(guó)有土地，開(kāi)國(guó)有土地有償使用的先河，開(kāi)啟了國(guó)有土地有償使用和市場(chǎng)化配置的歷史進(jìn)程。1988年12月《土地管理法(修正案)》允許國(guó)有土地有償使用和國(guó)有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸槌擎?zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)化配置提供了法律依據(jù)。1994年分稅制改革改變地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、1998年修訂《土地管理法》關(guān)閉農(nóng)村集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)合法進(jìn)入市場(chǎng)的通道，這兩項(xiàng)制度安排促使地方政府開(kāi)啟了“土地引資”的模式。其后中央不斷推進(jìn)土地有償使用制度從“無(wú)償、無(wú)期限、不可流動(dòng)”向“有償、有期限、可流動(dòng)”轉(zhuǎn)變，并分別于2002年和2006年下發(fā)了關(guān)于地方政府出讓經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地必須采用市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)手段——“招拍掛”的相關(guān)文件，明確了土地使用權(quán)“招拍掛”出讓制度的核心地位，強(qiáng)力推進(jìn)商住用地和工業(yè)用地出讓的市場(chǎng)化改革。與此同時(shí)，住房制度改革與經(jīng)營(yíng)性用地出讓制度的互動(dòng)加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，地方政府依靠土地出讓金增加財(cái)政收入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，以此來(lái)經(jīng)營(yíng)城市。

“集體所有、農(nóng)戶承包、雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)地制度在有效的權(quán)利分置基礎(chǔ)上充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，為國(guó)家的糧食安全和現(xiàn)代化奠定下基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)國(guó)有土地兩權(quán)分離、有償出讓和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的改革提高了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、盤(pán)活了城市閑置用地、拓寬了地方政府國(guó)有土地取得途徑，提升了土地要素的配置效率；園區(qū)工業(yè)化使中國(guó)成為世界工廠，土地資本化和以地融資解決了城鎮(zhèn)發(fā)展所需的巨額資本來(lái)源，助推了快速城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程通過(guò)土地制度改革開(kāi)啟了加速模式，實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)生產(chǎn)力相對(duì)落后到經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的歷史性突破，實(shí)現(xiàn)了從溫飽不足到奔向全面小康的歷史性跨越，推進(jìn)了中華民族從站起來(lái)到富起來(lái)的偉大飛躍。(11)曹勁松：《中國(guó)百年道路實(shí)踐邏輯與現(xiàn)代化維度》，《南京社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。

四、中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：土地制度與國(guó)家富強(qiáng)

獨(dú)特的土地制度安排在助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背后也隱藏著一系列亟需應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，影響著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與社會(huì)穩(wěn)定。(12)劉守英：《以地謀發(fā)展模式的風(fēng)險(xiǎn)與改革》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2012年第2期。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，尤其是伴隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與城市的不平衡不充分問(wèn)題凸顯。深化土地制度改革成為保障現(xiàn)代化建設(shè)、解決社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡和充分發(fā)展的關(guān)鍵。這一時(shí)期土地制度改革轉(zhuǎn)向了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和以“有效市場(chǎng)”與“有為政府”相結(jié)合的土地要素市場(chǎng)化配置。

(一)“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變擴(kuò)權(quán)賦能推動(dòng)鄉(xiāng)村振興

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，中央大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。首先是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革。2016年中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中明確提出將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。所有權(quán)承擔(dān)社會(huì)功能，承包權(quán)承擔(dān)保障功能，經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能，在不損害產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能、穩(wěn)定保障功能的基礎(chǔ)上最大化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率。(13)鄧大才：《中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷與經(jīng)驗(yàn)——來(lái)自國(guó)家治理視角下的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。其次是2015年開(kāi)始的土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。其中，征地制度改革以保障農(nóng)民土地權(quán)益和平衡社會(huì)發(fā)展為核心；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革促進(jìn)集體土地和國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)提供資金、要素、制度等保障；宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”改革以強(qiáng)化管制和適度開(kāi)放財(cái)產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向，探索宅基地的用益物權(quán)。

(二)“市場(chǎng)有效配置”和“政府有為治理”結(jié)合助推高質(zhì)量發(fā)展

在城市土地方面，中央在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下不斷推進(jìn)“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量”的土地節(jié)約集約利用發(fā)展模式。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確要求“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥”，實(shí)施“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率”的土地節(jié)約集約用地政策，倒逼地方政府用政策創(chuàng)新來(lái)切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度，為深化國(guó)有一級(jí)土地市場(chǎng)化配置提供激勵(lì)約束。2018年中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出正式組建自然資源部，將土地資源治理轉(zhuǎn)向自然資源的綜合治理，并對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職責(zé)進(jìn)行了重大調(diào)整，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)保護(hù)職責(zé)。國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)保護(hù)對(duì)地方政府的外延式擴(kuò)張進(jìn)行強(qiáng)力遏制，倒逼城市土地利用轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖潛，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與資源環(huán)境承載能力相匹配，人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相均衡，開(kāi)發(fā)與保護(hù)相統(tǒng)一的國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展格局，為推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化配置和國(guó)土空間治理現(xiàn)代化提供了體制機(jī)制基礎(chǔ)。

新時(shí)代的土地制度改革以解決城鄉(xiāng)失衡對(duì)立、鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題等為導(dǎo)向，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和國(guó)土空間治理現(xiàn)代化提供了有力的制度支撐，并朝著國(guó)家富強(qiáng)的現(xiàn)代化目標(biāo)不斷完善。

五、土地制度在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特作用

土地制度變遷貫穿于各個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展之中并成為推進(jìn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素是一條共同的基本經(jīng)驗(yàn)，如何理解土地制度在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)是關(guān)鍵所在。本節(jié)在梳理出百年現(xiàn)代化進(jìn)程中的土地制度變遷的基礎(chǔ)上正確把握中國(guó)獨(dú)特的土地制度與中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)系，總結(jié)出以下土地制度安排在中國(guó)式現(xiàn)代化中的獨(dú)特作用。

(一)土地制度改革是打破中國(guó)式現(xiàn)代化困局的關(guān)鍵

農(nóng)民問(wèn)題是中國(guó)革命的基本問(wèn)題，解決農(nóng)民最關(guān)心的土地問(wèn)題成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)革命勝利的關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨在這樣的認(rèn)識(shí)過(guò)程中將馬克思列寧主義與中國(guó)實(shí)際結(jié)合起來(lái)，開(kāi)始解決農(nóng)民的土地問(wèn)題，利用土地來(lái)謀求中國(guó)革命的勝利。土地改革作為中國(guó)新民主主義革命的基本任務(wù)和主要內(nèi)容，總路線為依靠貧民、團(tuán)結(jié)中農(nóng)，有步驟有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(14)《毛澤東選集》(第4卷)，第1317頁(yè)。這一時(shí)期的土地制度改革對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化探索有著深遠(yuǎn)的意義。一方面，“耕者有其田”的土地制度改革提升了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，破除了制約生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民轉(zhuǎn)變的第一步，并且為社會(huì)主義改造和新中國(guó)的工業(yè)化起步提供了有利條件。(15)孫樂(lè)強(qiáng)：《農(nóng)民土地問(wèn)題與中國(guó)道路選擇的歷史邏輯——透視中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗歷程的一個(gè)重要維度》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第6期。另一方面，共產(chǎn)黨通過(guò)土地革命徹底改變了農(nóng)村階級(jí)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系，使得農(nóng)民翻身成為土地和國(guó)家的主人，贏得了民心，奠定了群眾基礎(chǔ)，建立了廣泛的工農(nóng)聯(lián)盟，探索出了“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的道路，取得了新民主主義革命的勝利，建立了中華人民共和國(guó)，為中國(guó)式現(xiàn)代化道路奠定了制度基礎(chǔ)。

(二)土地制度改革與中國(guó)式工業(yè)化道路

中國(guó)式工業(yè)化道路中的獨(dú)特性體現(xiàn)在“內(nèi)部積累、自我循環(huán)”“鄉(xiāng)村工業(yè)化”“地方政府主導(dǎo)下以地融資”等方面。區(qū)別于西方的外部掠奪式的原始資本積累與健全的市場(chǎng)體系，新中國(guó)成立后采取獨(dú)特的農(nóng)地制度安排和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度互為支撐共同為新中國(guó)的工業(yè)化提供了內(nèi)部的原始積累和內(nèi)部自我循環(huán)機(jī)制，開(kāi)創(chuàng)了“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的現(xiàn)代化道路。這一時(shí)期以集體所有和合作經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)地制度改革將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)，再利用統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策獲取農(nóng)業(yè)剩余作為工業(yè)的原始積累。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差使得超額利潤(rùn)能夠維持重工業(yè)的持續(xù)投入并形成工業(yè)的自我循環(huán)機(jī)制。在汲取農(nóng)業(yè)剩余的過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元戶籍制度也發(fā)揮著重要的作用，農(nóng)民為農(nóng)業(yè)集中生產(chǎn)提供了穩(wěn)定勞動(dòng)力的同時(shí)也限制了勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。依靠土地制度改革和億萬(wàn)農(nóng)民支持，中國(guó)在短時(shí)間內(nèi)建立起了相對(duì)完整的工業(yè)體系和門(mén)類(lèi)，為中國(guó)式工業(yè)現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“鄉(xiāng)村工業(yè)化”是中國(guó)式工業(yè)化道路中不可忽略的一環(huán)。不同于西方從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)演進(jìn)的二元結(jié)構(gòu)，三元結(jié)構(gòu)是中國(guó)特色現(xiàn)代化發(fā)展道路中的一環(huán)，其中特殊的一元就是20世紀(jì)80年代中期至90年代初期的“鄉(xiāng)村工業(yè)化”。經(jīng)濟(jì)體制改革后，承包到戶的基本經(jīng)營(yíng)制度依然以剪刀差形式集中農(nóng)產(chǎn)品剩余為國(guó)家工業(yè)化建設(shè)提供資本積累；同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升也使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能夠從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，這部分剩余勞動(dòng)力催生出了輕工業(yè)和消費(fèi)品需求的市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升帶來(lái)的農(nóng)業(yè)剩余與銀行貸款、集體積累基金和農(nóng)戶資本等一道為鄉(xiāng)村工業(yè)化提供了資本積累。在當(dāng)時(shí)《土地管理法》中可采用的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的通道為鄉(xiāng)村工業(yè)化解決了最大的地租成本和用地問(wèn)題。原材料、勞動(dòng)力、資金和土地需求都得到滿足后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展并將利潤(rùn)留存用于擴(kuò)大再生產(chǎn)成為20世紀(jì)80年代至90年代初中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。土地制度改革催生的鄉(xiāng)村工業(yè)化成功完成了中國(guó)的第一次工業(yè)革命。(16)文一：《偉大的中國(guó)工業(yè)革命：“發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”一般原理批判綱要》，清華大學(xué)出版社，2016年版，第46頁(yè)。

地方政府主導(dǎo)下的“以地融資”工業(yè)化模式是中國(guó)工業(yè)化的另一獨(dú)特之處。鄉(xiāng)村工業(yè)化落幕后，以土地為核心的一系列制度設(shè)計(jì)再次催生了中國(guó)式工業(yè)化的高速發(fā)展。在獨(dú)特的土地制度安排下，地方政府利用自身作為農(nóng)轉(zhuǎn)用土地市場(chǎng)的壟斷買(mǎi)方和城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷賣(mài)方的地位，生成了以土地引資、土地財(cái)政、土地金融為核心的工業(yè)化發(fā)展道路。低價(jià)出讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資、高價(jià)出讓商住用地為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持、建立各種土地抵押融資平臺(tái)使得土地成為撬動(dòng)資本的杠桿，為高速工業(yè)化提供了大量的資本和信用。中國(guó)地方政府主導(dǎo)下的“以地融資”工業(yè)化模式得益于土地制度的獨(dú)特設(shè)計(jì)與財(cái)稅等制度的相互配合，既不同于歐美和蘇聯(lián)模式，也跳出了東亞模式的困境。

(三)土地制度改革與中國(guó)式城鎮(zhèn)化道路

中國(guó)式城鎮(zhèn)化道路的獨(dú)特性體現(xiàn)在“人口城鎮(zhèn)化”和“土地城鎮(zhèn)化”兩種模式上。區(qū)別于西方和其他發(fā)展中國(guó)家的城市化模式，中國(guó)獨(dú)特的土地制度安排為“人口城鎮(zhèn)化”和“土地城鎮(zhèn)化”提供支撐?！叭丝诔擎?zhèn)化”以“離土不離鄉(xiāng)”“離土又離鄉(xiāng)”兩種路徑刻畫(huà)了農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民外的第三類(lèi)群體，其土地權(quán)益留存和在城鄉(xiāng)間流動(dòng)自由是中國(guó)式城鎮(zhèn)化的特征；土地城鎮(zhèn)化以土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度為依托，相輔于財(cái)稅制度和政治晉升制度形成中國(guó)獨(dú)特的城鎮(zhèn)化道路。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革進(jìn)程中，土地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)和城市土地有償使用制度為農(nóng)村農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)的三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供了重要的制度支撐，而三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)又為中國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型提供了不可或缺的結(jié)構(gòu)支撐。(17)李克強(qiáng)：《論我國(guó)經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1991年第3期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)化為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了就業(yè)崗位，推動(dòng)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化道路的形成。城市經(jīng)濟(jì)、園區(qū)工業(yè)化和戶籍制度的松動(dòng)與調(diào)整又推動(dòng)著“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民進(jìn)城的城鎮(zhèn)化道路的形成?！半x土不離鄉(xiāng)”和“離土又離鄉(xiāng)”的兩種城鎮(zhèn)化道路共同構(gòu)成中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。與此同時(shí)，土地制度的一系列重大變革與分稅制改革、住房制度改革共同為地方政府開(kāi)啟以“土地”為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路提供了制度支撐。土地納入要素市場(chǎng)，地方政府作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用壟斷買(mǎi)方和城鎮(zhèn)國(guó)有土地的壟斷賣(mài)方，生成了一套土地從農(nóng)村低成本單向流動(dòng)至城鎮(zhèn)，并通過(guò)土地出讓來(lái)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值高收益的邏輯鏈條。在這一鏈條中，地方政府依靠土地財(cái)政、土地引資、土地金融形成了以土地為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路并取得了顯著成效，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的動(dòng)力和現(xiàn)代化模式的特色之處。

(四)土地制度改革與中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路

中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的獨(dú)特性體現(xiàn)在“大國(guó)小農(nóng)”“復(fù)合多元”的經(jīng)營(yíng)模式。區(qū)別于歐美規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和日韓等精細(xì)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路中集體所有、以農(nóng)戶為基本單位的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在“大國(guó)小農(nóng)”的模式下突破了人多地少的人地資源矛盾，規(guī)避了大部分國(guó)家農(nóng)業(yè)供給能力不足的困境；在“單一產(chǎn)權(quán)”向“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中不斷“擴(kuò)權(quán)賦能”提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。區(qū)別于西方國(guó)家的農(nóng)地私有制，“集體所有”的農(nóng)村土地公有制是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的核心，也是億萬(wàn)農(nóng)民的依托和保障。“兩權(quán)分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和新時(shí)期農(nóng)地“三權(quán)分置”在不同階段發(fā)揮著激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、提升土地市場(chǎng)化配置、形成農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期、構(gòu)建新型農(nóng)地權(quán)利體系和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展(18)劉守英、王佳寧：《長(zhǎng)久不變、制度創(chuàng)新與農(nóng)地“三權(quán)分置”》，《改革》2017年第12期。的關(guān)鍵作用，在保障國(guó)家糧食安全的同時(shí)創(chuàng)造出獨(dú)特的“大國(guó)小農(nóng)”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，用占全球 9% 的耕地養(yǎng)活了世界近 20%的人口。同時(shí)征地制度改革、集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市改革與宅基地制度改革進(jìn)一步明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)定位、提升了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，切實(shí)保障了農(nóng)民的土地收益權(quán)利，提高了農(nóng)村土地利用的效率，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素平等交換和自由流動(dòng)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的進(jìn)程和農(nóng)村現(xiàn)代化。在中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，集體所有的農(nóng)村土地制度是農(nóng)民的依托和保障，避免了后發(fā)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因土地私有被資本兼并而形成無(wú)土無(wú)鄉(xiāng)的貧民窟問(wèn)題。

結(jié)論與展望

百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)就是一部以土地為核心，不斷推動(dòng)土地制度變革與社會(huì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的土地政策實(shí)踐史。在每個(gè)階段中國(guó)共產(chǎn)黨都能利用“土地”找到解決矛盾的關(guān)鍵，通過(guò)土地制度改革來(lái)解決矛盾并顯現(xiàn)出了巨大成效。制度變革必定存在一定的問(wèn)題，但在下一個(gè)階段又能很好地解決，土地制度改革成為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Α睦猛恋刂\求革命勝利、民族獨(dú)立到利用土地謀求人民富裕、國(guó)家強(qiáng)盛，獨(dú)特的土地制度變革可以說(shuō)是中國(guó)式現(xiàn)代化的一大特色。

在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)后，我國(guó)開(kāi)啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍中，如何利用土地賦能創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等客觀上對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨深化土地制度改革提出了更高要求。應(yīng)在汲取以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、助力高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，繼續(xù)深化土地制度改革。一是優(yōu)化“土地-財(cái)政-金融”三位一體模式，調(diào)整土地財(cái)稅分配格局，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政從不可持續(xù)向可持續(xù)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)土地金融風(fēng)險(xiǎn)可控；二是深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革，建立差別化定價(jià)機(jī)制，正向激勵(lì)與倒逼相結(jié)合，矯正工業(yè)用地價(jià)格扭曲問(wèn)題，在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)倒逼產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色創(chuàng)新發(fā)展；三是從不斷增地造城轉(zhuǎn)向存量挖潛營(yíng)城，通過(guò)對(duì)存量土地的盤(pán)活與高效利用實(shí)現(xiàn)真正的經(jīng)營(yíng)城市，營(yíng)造全民共享的美好舒適生活空間；四是深化農(nóng)村集體土地使用制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素順暢流動(dòng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。