基于功能協(xié)調(diào)與空間管控的河道保護(hù)格局研究

淄博市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分局 閆瑩，任新普

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我國(guó)已形成了較為完善的水體治理模式，整治以及利用河道的水平也得到了大幅提高，由此所創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益十分可觀。近年來(lái)，受人類行為活動(dòng)的影響，河道所具有的社會(huì)、自然屬性均出現(xiàn)了明顯的變化，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的難度隨之提升。要想使河道保護(hù)取得理想成效，關(guān)鍵是要從空間管控、功能協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，更新為功能完善且層次豐富的全新保護(hù)格局，這同時(shí)是本文的研究重點(diǎn)。

一、河道既有功能分析

事實(shí)證明，河道功能極易被社會(huì)環(huán)境所影響，在農(nóng)業(yè)社會(huì)，河道所承擔(dān)工作主要是漕運(yùn)、行洪和灌溉，隨著工業(yè)時(shí)代的到來(lái)，基于臨港工業(yè)中心及航運(yùn)中心對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶進(jìn)行開(kāi)發(fā)大勢(shì)所趨，使得生產(chǎn)要素大量聚集在河道周邊，這一變化給河道所帶來(lái)影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是河道所承載活動(dòng)的數(shù)量有所增加，二是河道功能較以往更加完善，多數(shù)地區(qū)的河道均新增了與文化、旅游還有生態(tài)相關(guān)的功能。

在制定河道保護(hù)方案前，先要對(duì)各種利用河道的方式有所了解，真正做到從空間管控、功能協(xié)調(diào)層面出發(fā)，為河道提供全方位的保護(hù)。

供水功能的重點(diǎn)在于對(duì)水源地保護(hù)區(qū)進(jìn)行科學(xué)劃分，確保水源質(zhì)量能夠得到保障；航運(yùn)功能需要先在對(duì)應(yīng)水域內(nèi)確定控制線及管控范圍，再對(duì)船舶的運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)的管理；生態(tài)功能則需要將河道劃分成修復(fù)區(qū)、涵養(yǎng)區(qū)及濕地公園等多個(gè)區(qū)域，隨后根據(jù)各區(qū)域的特點(diǎn)，提供相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)；文化功能強(qiáng)調(diào)以漕運(yùn)遺跡為載體，結(jié)合沿線治河的策略，對(duì)河道所具有的文旅功能進(jìn)行開(kāi)發(fā)。防洪除澇將水域界定為行水的主要通道。

上述功能均強(qiáng)調(diào)以水域岸線為載體，通過(guò)水陸聯(lián)動(dòng)的方式，對(duì)其所具有使用價(jià)值進(jìn)行發(fā)揮，由此可見(jiàn)，對(duì)河道的功能進(jìn)行強(qiáng)化，通常會(huì)給空間格局的優(yōu)化效果產(chǎn)生直接影響，應(yīng)引起重視。

二、確定河道保護(hù)目標(biāo)

對(duì)河道進(jìn)行保護(hù)，通常分為廣義目標(biāo)、狹義目標(biāo)兩個(gè)方面，其中，廣義目標(biāo)是指從共治、共建、共享的角度出發(fā)，通過(guò)打造全新保護(hù)格局的方式，使河道空間得到高效集約，同時(shí)保證河道資源可以得到充分的利用、河道功能得到充分的發(fā)揮。而狹義的目標(biāo)是指以河道類型、當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃還有需求保護(hù)為落腳點(diǎn)，對(duì)保護(hù)方案及策略進(jìn)行制定，將指標(biāo)作為對(duì)目標(biāo)進(jìn)行量化考核的依據(jù)，分別針對(duì)水管理、水安全以及水空間等方面，制定相應(yīng)的預(yù)期指標(biāo)和約束指標(biāo)，包括但不限于監(jiān)管水平、堤防建設(shè)成效、水源地質(zhì)量、防汛貫通率等。

三、河道保護(hù)策略探究

（一）功能保護(hù)

要想使河道功能得到保護(hù)，關(guān)鍵要以實(shí)際情況為依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有治理體系加以完善，在保證功能完善的基礎(chǔ)上，確定可使河道長(zhǎng)期處于正常運(yùn)行狀態(tài)的保護(hù)方案。對(duì)河道功能進(jìn)行保護(hù)時(shí)，應(yīng)對(duì)以下內(nèi)容引起重視：

1.供水保護(hù)

對(duì)配置水資源的工程加以完善，將輸配水資源的主要通道打通，大力建設(shè)丘陵地區(qū)、供水末梢工程，通過(guò)對(duì)河網(wǎng)所具有水動(dòng)力進(jìn)行提升的方式，使供水保證率達(dá)到預(yù)期。另外，淄博當(dāng)?shù)剡€應(yīng)加大對(duì)水源地建設(shè)的力度，對(duì)水源地的現(xiàn)有布局進(jìn)行優(yōu)化，保證飲用水達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)凈化濕地和修復(fù)濱岸帶的方式，賦予水體更為理想的自凈能力。

在功能協(xié)調(diào)方面，關(guān)鍵要落實(shí)以下兩項(xiàng)工作：其一，提高生態(tài)調(diào)度所具有的科學(xué)性，利用現(xiàn)有的技術(shù)打造監(jiān)管平臺(tái)，通過(guò)對(duì)生態(tài)流量、主要斷面進(jìn)行24h監(jiān)控的方式，為生態(tài)流量與水位提供保證。其二，加大對(duì)水源地管控的力度，嚴(yán)禁運(yùn)輸有害或有毒物質(zhì)的船舶進(jìn)入該地域，從源頭杜絕船舶污染的情況發(fā)生。

2.航運(yùn)保護(hù)

以航道所適用的養(yǎng)護(hù)技術(shù)為依據(jù)，有序地開(kāi)展養(yǎng)護(hù)航道和穩(wěn)定航槽的工作，確保航道始終處于理想狀態(tài)。結(jié)合保護(hù)需求、技術(shù)等級(jí)劃分結(jié)果，對(duì)保護(hù)范圍加以明確，基于現(xiàn)有法規(guī)條例開(kāi)展保護(hù)工作，杜絕可能給航道安全造成威脅的各類因素。要想實(shí)現(xiàn)功能協(xié)調(diào)目標(biāo)，關(guān)鍵要做到以下三點(diǎn)：一是在所劃定為保護(hù)范圍內(nèi)，對(duì)符合保護(hù)要求的永久設(shè)施進(jìn)行建設(shè)；二是保證所建設(shè)的各類建筑物均能夠達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；三是嚴(yán)格按照通航及防洪標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)纜線等需要穿越或跨越航道的構(gòu)筑物進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，確保河道所具有航運(yùn)功能可獲得全方位的保護(hù)。

3.資源保護(hù)

有關(guān)部門應(yīng)盡快針對(duì)采砂工作制定相應(yīng)的許可制度，同時(shí)引入首長(zhǎng)負(fù)責(zé)機(jī)制，清晰劃分禁采區(qū)、可采區(qū)還有保留區(qū)，引導(dǎo)采砂人員在可采區(qū)進(jìn)行科學(xué)采砂，并通過(guò)提高采砂規(guī)范的方式，將底泥受到二次污染的概率降至最低。重點(diǎn)管理采砂船舶，嚴(yán)肅處理存在非法運(yùn)輸或非法改裝情況的船舶。促使各區(qū)域及各部門形成合力，通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法的方式，最大程度地杜絕非法采砂等行為的存在。

在基于功能協(xié)調(diào)開(kāi)展工作時(shí)，需將利用疏浚砂、整治河道的工作相結(jié)合，確保經(jīng)過(guò)疏浚整治后的河道，能夠達(dá)到河勢(shì)穩(wěn)定、淤泥減少的效果。在此基礎(chǔ)上，對(duì)整治環(huán)節(jié)所形成疏浚砂進(jìn)行科學(xué)處理，在為民生、設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供支持的前提下，將市場(chǎng)需求納入考慮范圍，使水資源得到更加充分的利用。此外，對(duì)水資源進(jìn)行保護(hù)的工作同樣需要引起重視，相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)飲用水源區(qū)進(jìn)行保護(hù)的力度，以河源區(qū)對(duì)應(yīng)等級(jí)為依據(jù)，確定切實(shí)可行的保護(hù)以及治理措施，為當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)還有水資源提供全方位的保護(hù)。

4.生態(tài)保護(hù)

對(duì)水功能區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，將排污口劃入管理范圍，確保入河支流以及沿河支流所造成的污染均可得到有力的控制。以空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)具有生態(tài)敏感性的區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格管理，為該區(qū)域內(nèi)的既有生態(tài)公園、漁業(yè)水域等主體提供保護(hù)，杜絕占用的情況發(fā)生，并將修復(fù)受損濱岸帶的工作提上日程[1]。

在工程進(jìn)行建設(shè)時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)以生態(tài)效益為導(dǎo)向，將工程給生態(tài)環(huán)境所造成不良影響降至最低。在確保河道能夠發(fā)揮出應(yīng)有的防洪功能的基礎(chǔ)上，對(duì)河道進(jìn)行相應(yīng)的整治，盡量避免人為進(jìn)行干預(yù)，保證經(jīng)過(guò)整治的河道仍然能夠維持最初的形態(tài)，若需要通過(guò)人為干預(yù)的方式調(diào)整河道斷面，則需要以恢復(fù)需求、保護(hù)需求為落腳點(diǎn)，對(duì)堤坡結(jié)構(gòu)、河道走向還有斷面形態(tài)進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，除特殊情況外，均不得采取裁彎或切灘等手段，確保河床既有多孔介質(zhì)可得到最大化的保留，以免給地質(zhì)結(jié)構(gòu)造成不必要的影響。

5.文化保護(hù)

為水文化提供保護(hù)，需要沿河道對(duì)水文化布局進(jìn)行謀劃，大力開(kāi)展挖掘文化遺產(chǎn)、文獻(xiàn)和建設(shè)檔案的工作，并基于歷史悠久且文化遺存豐富的區(qū)域，進(jìn)行教育基地建設(shè)，打造擁有豐厚文化底蘊(yùn)及鮮明特征的河道文化保護(hù)機(jī)制，定期舉辦能夠彰顯河道魅力的活動(dòng)。除此之外，建設(shè)濕地公園和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的工作，均要依托河道風(fēng)景區(qū)開(kāi)展，強(qiáng)調(diào)以治理河道為主，對(duì)淄博當(dāng)?shù)氐乃幕右孕麄鳎瑫r(shí)對(duì)實(shí)證有效的規(guī)劃理念和方法進(jìn)行說(shuō)明。

6.生態(tài)保護(hù)

對(duì)水生生物進(jìn)行保護(hù)時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)水生生物的生活習(xí)慣加以考慮，確保底棲動(dòng)物、魚類還有浮游生物均有良好的生存環(huán)境，為水體所具有生物多樣性提供保證。對(duì)陸生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)的關(guān)鍵是提前進(jìn)行實(shí)地勘察，結(jié)合現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料對(duì)沿岸動(dòng)物所具有生活習(xí)性加以了解，確保哺乳動(dòng)物以及兩棲動(dòng)物均擁有理想的生存環(huán)境。

7.防洪除澇保護(hù)

基于功能協(xié)調(diào)所制定保護(hù)方案，通常需要考慮以下內(nèi)容：一是以水系演化趨勢(shì)和特點(diǎn)為依據(jù)，對(duì)水環(huán)境進(jìn)行相應(yīng)的改善，但要保證相關(guān)工程不會(huì)給既有系統(tǒng)造成負(fù)面影響。二是根據(jù)防洪要求開(kāi)展航道建設(shè)的工作，為跨河建筑還有水工程提供安全保障。在行洪階段應(yīng)保證航運(yùn)工作按照行洪安排有序地開(kāi)展，以免船舶堵塞河道，導(dǎo)致行洪受到影響。三是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的整體布局進(jìn)行優(yōu)化，不得擅自對(duì)水域?yàn)┟孢M(jìn)行填堵或圍墾。

（二）空間管控

空間管控需要對(duì)流域內(nèi)既有河道進(jìn)行分類，確定重點(diǎn)保護(hù)河道，同時(shí)對(duì)保護(hù)事權(quán)加以確定。明確功能區(qū)、保護(hù)范圍，通過(guò)科學(xué)管控的方式，為河道功能提供保護(hù)，確保所打造空間格局符合規(guī)劃要求。

1.劃分河道類型

以淄博經(jīng)濟(jì)水平、河道特征為依據(jù)，綜合考慮管理權(quán)、事權(quán)還有建設(shè)權(quán)的歸屬情況，對(duì)河道類型進(jìn)行劃分，將河道分成以下四類：一是縣鄉(xiāng)河道。具體指村級(jí)河道以及縣鄉(xiāng)級(jí)河道。二是其他河道。具體指可給供水、防洪還有排澇產(chǎn)生影響的河道。三是骨干河道。具體是指在水資源分區(qū)、防洪分區(qū)發(fā)揮重要作用的河道，例如，跨市河道及跨省河道。四是流域河道。具體是指一級(jí)支流，跨流域調(diào)水所流經(jīng)的河道、干流。

要想使分類保護(hù)工作取得理想成效，關(guān)鍵是要對(duì)以下內(nèi)容引起重視：集約利用重點(diǎn)保護(hù)岸線現(xiàn)有資源。在保證平原河道面積維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)河網(wǎng)關(guān)系及布局進(jìn)行完善。對(duì)山丘河道在水源安全、防洪方面的表現(xiàn)提高重視程度，確保干支流河道間所具有關(guān)系可得到長(zhǎng)期維持。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平判斷是否需要細(xì)化河道布局，通過(guò)整合既有排污口、排水口的方式，為飲用水的質(zhì)量提供保證。以確保行洪安全為前提，對(duì)生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)部的河道進(jìn)行修復(fù)，并為生物多樣性提供保護(hù)。

2.進(jìn)行分區(qū)管控

由淄博當(dāng)?shù)厍闆r可知，對(duì)河道進(jìn)行空間管控時(shí)，可采取以下兩個(gè)方案：一是以岸線為依據(jù)進(jìn)行管控。結(jié)合開(kāi)發(fā)適宜性、生態(tài)敏感度對(duì)岸線進(jìn)行合理劃分，可將其分成三類，分別是優(yōu)化區(qū)、禁止區(qū)以及限制區(qū)，各區(qū)域的對(duì)應(yīng)資源利用率往往存在明顯差別，要求相關(guān)部門在明確保護(hù)對(duì)象的基礎(chǔ)上，根據(jù)河道情況還有現(xiàn)行的管控規(guī)則，對(duì)各分區(qū)進(jìn)行整合或細(xì)分，確保管控方案具備良好的可行性。其中，優(yōu)化區(qū)指的是具有開(kāi)發(fā)條件的岸段，例如，物流生產(chǎn)區(qū)，工作人員應(yīng)以淄博政府所提供的城市規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)優(yōu)化區(qū)進(jìn)行高效開(kāi)發(fā)，以對(duì)資源進(jìn)行充分利用的方式，使岸線資源所具有的綜合效益得到應(yīng)有發(fā)揮。禁止區(qū)是在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，有極大概率給生態(tài)環(huán)境、防洪安全等工作造成負(fù)面影響的區(qū)域，例如，生態(tài)敏感區(qū)或是河勢(shì)敏感區(qū)。相關(guān)部門應(yīng)明令禁止一切與功能保護(hù)要求不符的活動(dòng)，同時(shí)將獲得許可的項(xiàng)目列入正面清單，確保相關(guān)項(xiàng)目能夠如期交付。限制區(qū)指的是存在過(guò)度開(kāi)發(fā)利用情況的岸段，例如，治理水土流失的岸段或是生態(tài)修復(fù)區(qū)，要求相關(guān)部門對(duì)可能給功能保護(hù)工作造成阻礙的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，將負(fù)面活動(dòng)列入清單，同時(shí)加大對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審批與管理的力度。

二是以面、帶、點(diǎn)為依據(jù)進(jìn)行管控。其中，面是指未達(dá)到臨水邊界的水域，此類水域往往具有航運(yùn)、洪水行蓄還有輸送水源的功能，對(duì)其加以保護(hù)的原則為整體保護(hù)。帶是指保護(hù)范圍線、臨水邊界所存在的區(qū)域，通常具有對(duì)水循環(huán)進(jìn)行調(diào)控、滯緩徑流的功能，應(yīng)以功能分區(qū)為依據(jù)，為其提供相應(yīng)的保護(hù)。點(diǎn)是指分布較為零散的水文區(qū)域，其主要負(fù)責(zé)供給飲用水和控制河勢(shì)等工作，應(yīng)將其視為專門保護(hù)區(qū)，同時(shí)采取相應(yīng)的策略進(jìn)行保護(hù)。

（三）其他要點(diǎn)

研究表明，河道保護(hù)能否取得理想的成效，通常取決于管理水平，對(duì)河道進(jìn)行管理期間，相關(guān)部門應(yīng)落實(shí)以下工作：

1.升級(jí)管理機(jī)制

對(duì)河道進(jìn)行網(wǎng)格化管理，針對(duì)各轄區(qū)開(kāi)展管理工作，將責(zé)任落實(shí)到各部門的相關(guān)個(gè)人，全面推廣崗位責(zé)任制，視情況對(duì)考核辦法進(jìn)行制定，使河道保護(hù)成為社會(huì)發(fā)展的一部分，將保護(hù)成果與發(fā)展評(píng)價(jià)掛鉤，定期開(kāi)展考核工作，確保管理責(zé)任得到貫徹落實(shí)。

2.增強(qiáng)管理能力

視情況對(duì)各項(xiàng)預(yù)案進(jìn)行編制，包括但不限于調(diào)處糾紛的預(yù)案、治理水污染的預(yù)案、調(diào)度洪水的預(yù)案等，打造反應(yīng)迅速且能夠?qū)ι鲜鲱A(yù)案進(jìn)行科學(xué)銜接的工作團(tuán)隊(duì)，確保應(yīng)急處置工作能夠按照預(yù)期計(jì)劃有序地開(kāi)展。盡快將建設(shè)數(shù)字孿生河道的工作提上日程，在確保水質(zhì)、水量可得到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)監(jiān)測(cè)所獲得的數(shù)據(jù)，對(duì)水質(zhì)變化的情況、項(xiàng)目的運(yùn)行情況進(jìn)行模擬運(yùn)行。此外，還可以引入對(duì)水域岸線進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)的體系，基于相關(guān)體系對(duì)保護(hù)工作的開(kāi)展情況加以評(píng)估，定期公布評(píng)估結(jié)果，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

3.健全管理體制

基于河長(zhǎng)制打造全新的管理體制，通過(guò)分段管理、統(tǒng)一管理結(jié)合的方式，為地方管理、流域的管理成效提供保證。以河道類別、事權(quán)劃分情況為依據(jù)，對(duì)河道保護(hù)主體加以明確，將保護(hù)河道的工作交由河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，管理部門主要負(fù)責(zé)對(duì)工作的開(kāi)展情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。以河道分區(qū)還有屬地管理為依據(jù)，由地方政府為各項(xiàng)工作的開(kāi)展提供財(cái)政支持，確保各部門均能夠發(fā)揮出應(yīng)有的管理職能。

4.調(diào)整保護(hù)體系

圍繞河道安全保護(hù)內(nèi)容制定相關(guān)法規(guī)條例，對(duì)岸線當(dāng)前的利用情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果開(kāi)展管控工作?；诤拥腊毒€對(duì)相應(yīng)法規(guī)的使用還有退出制度進(jìn)行制定，調(diào)整現(xiàn)有岸線的使用布局，確保岸線可得到最大程度的利用。對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)并備案。以準(zhǔn)確劃分水域空間、岸線為前提，對(duì)空間權(quán)加以明確。參考其他國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)符合淄博市現(xiàn)狀的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行建立，詳細(xì)標(biāo)明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍還有條件，引導(dǎo)各職能部門主動(dòng)開(kāi)展橫向補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳌Ｔ鰪?qiáng)相關(guān)工作對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)的吸引力，由社會(huì)機(jī)構(gòu)出資建立相應(yīng)的補(bǔ)償基金，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)提供支持[2]。

四、河道保護(hù)未來(lái)展望

近幾年，人們所關(guān)注的焦點(diǎn)逐漸向環(huán)境、生態(tài)文明還有集約靠攏，希望能夠在保證河道獲得充分利用的基礎(chǔ)上，為社會(huì)持續(xù)發(fā)展助力。研究表明，隨著聚集性活動(dòng)數(shù)量的增多，涉河工程所形成邊際效應(yīng)呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，原有管理模式所能發(fā)揮作用變得十分有限。未來(lái)，應(yīng)從綜合治理還有整體保護(hù)的視角出發(fā)，對(duì)管理路徑進(jìn)行深入探索，整合社會(huì)要素、河道要素，促使各部門形成合力，通過(guò)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的方式打造功能協(xié)調(diào)且空間集約的全新體系，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)、河道保護(hù)相關(guān)工作可實(shí)現(xiàn)雙贏局面。

五、結(jié)論

綜上，對(duì)河道進(jìn)行保護(hù)需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界的力量，在利用和保護(hù)間尋找平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)空間管控與功能保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。在落實(shí)相關(guān)工作時(shí)，應(yīng)將保護(hù)河道安全、改善沿岸環(huán)境、弘揚(yáng)相關(guān)文化作為落腳點(diǎn)，從充分利用現(xiàn)有資源的角度出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)存矛盾對(duì)管控要求加以明確，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，構(gòu)建切實(shí)可行的保護(hù)體系。此外，出于提高整體保護(hù)水平的考慮，還應(yīng)通過(guò)制定保護(hù)規(guī)劃、引入全新技術(shù)等方式，為建設(shè)優(yōu)質(zhì)河湖這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。