中國網(wǎng)絡治理的發(fā)展歷程（2012—2021年）：回顧與展望

同濟大學 何海樓

中國關注網(wǎng)絡治理問題由來已久。自20世紀90年代，中國接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，網(wǎng)絡安全和國家安全之間的密切關系就受到了黨和國家領導人的關注，網(wǎng)絡治理的進程就此起步。中國網(wǎng)絡治理也經(jīng)歷了摸索起步的階段，早先，中國并未用戰(zhàn)略性、全局性的眼光審視網(wǎng)絡安全和網(wǎng)絡治理問題，網(wǎng)絡治理在實踐中也多關注網(wǎng)絡虛擬社會發(fā)展過程中涌現(xiàn)出來的系列問題，存在歷史局限性。

2012年以來，網(wǎng)絡科學技術發(fā)展進入快車道，網(wǎng)絡虛擬社會蓬勃發(fā)展，建立安全、和諧、穩(wěn)定的網(wǎng)絡空間成為工作重點，網(wǎng)絡治理得到了更高程度的關注，中國的網(wǎng)絡治理在實踐中得到系統(tǒng)推動。中國網(wǎng)絡治理體系形成了系統(tǒng)全面的網(wǎng)絡治理觀念體系，以完善組織體系和法律法規(guī)體系為主要抓手，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)國際兩個大局為主要視野，以推動網(wǎng)絡治理能力和治理體系的現(xiàn)代化為目標，在理論上和實踐中不斷推動中國網(wǎng)絡治理進入新階段。

一、2012年至2015年：網(wǎng)絡治理體系基本形成

網(wǎng)絡安全和信息化是事關國家安全和發(fā)展、事關廣大人民群眾工作生活的重大戰(zhàn)略問題。從2012年開始，中國網(wǎng)絡治理呈現(xiàn)出新的面貌，開始進入系統(tǒng)全面的推進階段，網(wǎng)絡治理成為工作重心。十八屆三中全會后，中國開啟了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程，這也為解決網(wǎng)絡安全和信息化問題指明了道路和方向，即通過網(wǎng)絡空間治理能力的提高為網(wǎng)絡空間提供安全保障。對此，中國在2012年至2015年這一階段開始了相關實踐，基本確定了中國網(wǎng)絡治理的各類體系，有力地推動了網(wǎng)絡治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

組織體系建設構(gòu)成了網(wǎng)絡治理工作推進的制度基礎，在該時期，中國網(wǎng)絡治理在組織體系建設上取得的重大成果便是形成了以中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組為核心的網(wǎng)絡治理領導體系。在中國過去的網(wǎng)絡治理實踐中，各部門各行其是，在行動中存在職能交叉重疊、步調(diào)不統(tǒng)一等問題，網(wǎng)絡治理整體上呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面，制約了網(wǎng)絡治理的水平和效果。針對這一問題，我國在2014年2月27日成立了中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組，徹底改變了這一局面。從宗旨上看，該小組的成立旨在統(tǒng)籌國內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化、社會等各領域發(fā)展中遇到的網(wǎng)絡安全和信息化問題。在實踐中，該小組的成立加強了各部門之間的協(xié)調(diào)性，為網(wǎng)絡安全和信息化工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進提供了有力的組織保障，同時也確立了黨中央對網(wǎng)信治理工作的集中統(tǒng)一領導，該小組的成立拉開了中國網(wǎng)絡治理體系和能力現(xiàn)代化建設的序幕。

在法律法規(guī)體系的建設上，網(wǎng)絡治理是國家治理的重要組成部分，為回應依法治國的基本方略，推動網(wǎng)絡信息領域的相關法律法規(guī)出臺，為依法治網(wǎng)提供法理基礎是法律法規(guī)體系建設的基本要求。該時期最重要的成果是通過了新修訂的《國家安全法》，該法在內(nèi)容上詳細規(guī)定了網(wǎng)絡與信息安全保障體系建設、網(wǎng)絡安全管理強化、安全審查體系建立等內(nèi)容，明確了網(wǎng)絡安全作為總體國家安全體系中的重要組成部分的定位，并作為一部上位法，為后續(xù)網(wǎng)絡安全法律法規(guī)的制定和出臺提供了基本指引。在該時期，還相繼出臺了部分涉及網(wǎng)絡治理的行政法規(guī)，例如，《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》《計算機軟件保護條例》《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》等。

在治理觀念上，中國也形成了系統(tǒng)全面的網(wǎng)絡治理觀念體系，解答了涉及網(wǎng)絡安全、網(wǎng)絡治理、信息化、網(wǎng)絡強國等領域的一系列問題，為中國網(wǎng)絡治理實踐提供了系統(tǒng)性的理論指導。在網(wǎng)絡安全問題的基本定位上，將網(wǎng)絡安全看作是國家安全的重要組成，從國家安全觀的角度認識和指導網(wǎng)絡治理問題的實踐。網(wǎng)絡治理的基本立場始終堅持國家網(wǎng)絡主權，將互聯(lián)網(wǎng)事務的管轄權牢牢掌握在自己手中。在網(wǎng)絡治理的價值導向上，體現(xiàn)了以人民為中心的立場，以人民利益是否得到有效維護作為評判網(wǎng)絡治理成效的標準，同時注重發(fā)揮人民在網(wǎng)絡治理中的關鍵作用。在安全和發(fā)展問題上，堅持統(tǒng)籌推進，將安全看作發(fā)展的根本保障，將不發(fā)展看作是最大的不安全。在目標上，將建設網(wǎng)絡強國看作是最終目標，在此進程中不斷推動建設與網(wǎng)絡強國相匹配的現(xiàn)代化網(wǎng)絡治理體系，為網(wǎng)絡治理指明了目標。該觀念體系系統(tǒng)全面，為后續(xù)中國網(wǎng)絡治理實踐提供了系統(tǒng)的理論指導。

總體而言，該階段在中國網(wǎng)絡治理走向成熟的過程中發(fā)揮了重要的基礎性作用，尤其是系統(tǒng)性觀念體系的建立和中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組的建立，讓網(wǎng)絡治理工作有了基本的評價標準。

二、2016年至2018年：網(wǎng)絡治理國內(nèi)國際統(tǒng)籌推進

在這段時期內(nèi)，中國的網(wǎng)絡治理工作呈現(xiàn)出統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的主要特征。一方面，中國繼續(xù)推動國內(nèi)網(wǎng)絡空間治理的進程，關注制度化建設。另一方面，中國在戰(zhàn)略層面展現(xiàn)出國際視野，開始關注網(wǎng)絡空間國際治理。通過提出網(wǎng)絡空間命運共同體理念，積極參與到網(wǎng)絡空間國際治理的秩序塑造進程中，為國內(nèi)的網(wǎng)絡治理提供了良好的國際環(huán)境保障。

在國內(nèi)層面上，中國著眼于進一步打造和完善網(wǎng)絡治理的國內(nèi)制度框架。一方面，推動中國網(wǎng)絡安全與信息化事業(yè)的領導體系和治理架構(gòu)的系統(tǒng)性改革，實現(xiàn)了機構(gòu)和職能的雙重優(yōu)化。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組2018年3月經(jīng)過改革成為中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會，既表明了國家對網(wǎng)信工作重視程度的進一步提升，也為未來網(wǎng)信工作的頂層設計布局和統(tǒng)籌全面推進完善了組織基礎。在此期間，逐步建立和完善中央、省、市三級網(wǎng)信管理工作體系，解決了以往網(wǎng)絡治理工作中存在的職能交叉、權責不清等問題。另一方面，網(wǎng)絡領域的國內(nèi)法律法規(guī)體系處于不斷推動完善的過程中，其中《網(wǎng)絡安全法》在2016年11月7日得到通過，為依法治網(wǎng)提供了基礎性的法理依據(jù)，是這一階段最重要的法律成果。此外，國家網(wǎng)信管理部門還相繼出臺了一系列涉及互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、新聞管理、域名管理等問題的部門規(guī)章。

此外，中國還開始了在國際層面的網(wǎng)絡治理探索，戰(zhàn)略外向性初步體現(xiàn)。2015年12月16日，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會在烏鎮(zhèn)舉行，在開幕式上，中國首次提出了網(wǎng)絡空間國際治理的中國方案，即構(gòu)建網(wǎng)絡空間命運共同體。中國在開幕式上詳細闡述了網(wǎng)絡空間命運共同體的“四項原則”，即尊重網(wǎng)絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構(gòu)建良好秩序。提出了“五點主張”的倡導，即加快全球網(wǎng)絡基礎設施建設，促進互聯(lián)互通；打造網(wǎng)上文化交流共享平臺，促進交流互鑒；推動網(wǎng)絡經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，促進共同繁榮；保障網(wǎng)絡安全，促進有序發(fā)展；構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理體系，促進公平正義，網(wǎng)絡空間命運共同體的理念原則得到系統(tǒng)闡明。此后，中國分別于2016年和2017年發(fā)布了《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》兩份重要的戰(zhàn)略文件，指導中國網(wǎng)絡治理的國內(nèi)布局和對外工作。在兩份文件中，都明確指出要推動構(gòu)建網(wǎng)絡空間命運共同體，將建設和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡空間列為戰(zhàn)略目標，這表明中國正在打造國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略的外向性，參與到網(wǎng)絡空間國際秩序的塑造進程之中，并期望在國際社會上發(fā)揮更大的作用。同時堅持愛好和平的立場，為人類和平利用網(wǎng)絡空間提供了有益思路。

總體而言，該階段是承上啟下的重要階段，不僅完善了最為重要的制度基礎，也將網(wǎng)絡治理緊密地同國家戰(zhàn)略方針融合起來，讓統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局成為網(wǎng)絡治理的工作方向。

三、2019年至今：網(wǎng)絡治理向精細化治理邁進

從2019年開始，中國網(wǎng)絡治理進入了精耕細作的階段，主要體現(xiàn)為在網(wǎng)信各類子領域內(nèi)加強政策規(guī)劃，重視新興網(wǎng)絡安全問題，不斷應對網(wǎng)信技術快速發(fā)展給國家安全帶來的各項挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡治理開始向精細化治理邁進。

首先，中國在實踐中進一步加強了對網(wǎng)絡信息安全問題的關注程度。由于網(wǎng)絡安全的基礎性作用，網(wǎng)絡安全始終是網(wǎng)絡治理的工作重點。隨著互聯(lián)網(wǎng)全面接入經(jīng)濟生活的方方面面和互聯(lián)網(wǎng)信息技術的快速發(fā)展，國際上利用網(wǎng)絡信息技術實施數(shù)據(jù)竊取和網(wǎng)絡勒索的攻擊行為時有發(fā)生，給國家?guī)砹瞬豢珊鲆暤陌踩[患。同時，信息技術的濫用也導致個人信息安全面臨風險。信息安全問題的重要性開始顯現(xiàn)出來。在這一背景下，中國同其他國家一樣，加強了對數(shù)據(jù)安全和個人信息保護的關注，在2021年相繼出臺了《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律文件，以規(guī)范個人信息收集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析和使用等行為，為保護國家數(shù)據(jù)安全筑牢了法律基礎。

其次，重視關鍵基礎信息設施安全，加快相關保障體系建設，出臺《關鍵信息基礎設施安全保護條例》，明確了關鍵信息基礎設施的保護范圍，對關鍵信息基礎設施的運營者、有關政府部門的權責進行了明確劃分，形成了能有效維護關鍵信息基礎設施網(wǎng)絡安全的保障體系。同時，制定了《網(wǎng)絡安全審查辦法》，對關鍵信息基礎設施運營者采購的、影響或可能影響國家安全的網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務進行審查，以確保供應鏈安全穩(wěn)定。

再次，關注區(qū)塊鏈、車聯(lián)網(wǎng)等新興網(wǎng)絡信息技術發(fā)展，并制定相應規(guī)定規(guī)范技術發(fā)展，保障安全。出臺了《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》，規(guī)范了區(qū)塊鏈信息服務提供和使用過程，要求對危害國家安全、擾亂社會秩序等信息安全隱患加以關注。制定了《汽車數(shù)據(jù)安全管理托干規(guī)定（試行）》規(guī)范汽車數(shù)據(jù)的處理，防范境外企業(yè)或國家利用汽車數(shù)據(jù)，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術對地理信息、道路信息、車輛流量等敏感數(shù)據(jù)進行分析，該規(guī)定對汽車企業(yè)的數(shù)據(jù)本地化存儲也作出了相應的規(guī)定。

最后，持續(xù)關注網(wǎng)絡信息內(nèi)容生態(tài)治理。網(wǎng)絡的傳播特性使其成為當今文化傳播的重要載體，同時也對信息內(nèi)容治理提出了挑戰(zhàn)，既要利用互聯(lián)網(wǎng)進行積極正面的輿論引導，也要防范互聯(lián)網(wǎng)虛假信息危害國家社會的團結(jié)與穩(wěn)定。我國出臺了《網(wǎng)絡信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》，推動建立健全網(wǎng)絡綜合治理體系，以營造風清氣正的網(wǎng)絡空間和網(wǎng)絡生態(tài)，保障最廣大人民群眾的切身利益。

總體而言，在前兩個階段打下的觀念基礎、組織基礎和法律基礎之上，中國網(wǎng)絡治理呈現(xiàn)出了向精細化治理邁進的新面貌，為未來網(wǎng)絡治理工作打下了良好的基礎。

四、中國網(wǎng)絡治理的未來展望

總體而言，十八大以來中國網(wǎng)絡治理呈現(xiàn)出全新的面貌，在治理觀念、治理目標和治理手段上都更加系統(tǒng)明確，不斷推動網(wǎng)絡治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，有效地維護了國家網(wǎng)絡空間態(tài)勢的整體穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的外部保障和基礎。具體而言，在觀念上形成了系統(tǒng)全面的網(wǎng)絡治理觀念體系，既反映了網(wǎng)絡治理為人民的價值追求，也回答了如何治理好網(wǎng)絡空間的問題。在目標上，就是要在國內(nèi)打造風清氣正的網(wǎng)絡空間生態(tài)，在國際上推動構(gòu)建網(wǎng)絡空間命運共同體，兩個目標統(tǒng)一于構(gòu)建網(wǎng)絡強國的最終訴求。在手段上，積極推動網(wǎng)絡治理領導組織的建設和改革，充分發(fā)揮其職能，并重視運用法律手段，保證了網(wǎng)絡空間的整體安全和穩(wěn)定。由此，中國網(wǎng)絡治理呈現(xiàn)出一幅欣欣向榮的面貌。

面向未來，首先，中國網(wǎng)絡治理在實踐中需要進一步關注網(wǎng)絡安全問題，做好頂層設計，推動法律法規(guī)體系建設和機構(gòu)職能建設，不斷推進網(wǎng)絡安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以迎接數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的新的安全挑戰(zhàn)。要注意到部分全新領域的網(wǎng)絡安全威脅，如車聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等領域，需要提前深入研判安全風險，制定完備的風險管理制度，避免實踐滯后，造成損失。其次，需要關注網(wǎng)絡空間輿論風險，管控網(wǎng)絡空間生態(tài)的清潔穩(wěn)定，維護好網(wǎng)絡空間安全。再次，要統(tǒng)籌平衡好安全和發(fā)展的維度?！笆奈濉逼陂g，中國數(shù)字經(jīng)濟也將迎來新一輪的發(fā)展高潮。在推動新型數(shù)字基礎設施建設、挖掘數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的潛力時，要好法律法規(guī)的相關配套工作，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供良好的網(wǎng)絡空間生態(tài)。最后，在國際層面，中國要抓住網(wǎng)絡治理制度與組織的轉(zhuǎn)型機遇，通過推動網(wǎng)絡空間治理觀念的轉(zhuǎn)變，引導國際規(guī)則制定議程，通過循序漸進地提供網(wǎng)絡治理公共產(chǎn)品，帶動現(xiàn)有國際網(wǎng)絡治理體系在法律層面和組織層面實現(xiàn)全面變革，以改變傳統(tǒng)網(wǎng)絡空間治理模式不公正、不合理的問題，保障國際網(wǎng)絡空間的和平穩(wěn)定，不斷彌合“數(shù)字鴻溝”，推動網(wǎng)絡空間命運共同體建設落向?qū)嵦帯?/p>