公共衛(wèi)生危機多元主體協(xié)同治理機制創(chuàng)新研究*—以成都為例

中共成都市委黨校黨史黨建教研部 葛寶森

深刻反思這次公共衛(wèi)生危機防控中存在的短板和不足，可以看出黨委、政府、醫(yī)院、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、公民個人等多元主體在公共衛(wèi)生危機防控過程中基于“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、多元參與”的協(xié)同治理存在重大短板和嚴重不足，公共衛(wèi)生危機多元主體協(xié)同治理機制還沒有健全、完善。

成都與武漢都是超大城市，同樣面臨重大公共衛(wèi)生風險。對于武漢在公共衛(wèi)生危機防控中多元主體協(xié)同治理方面暴露出的重大短板和嚴重不足，成都必須引起足夠的重視。在公共衛(wèi)生危機防控中，成都市的多元主體協(xié)同治理取得了一定成績，但是也存在一些問題。多元主體協(xié)同治理，關鍵在于機制創(chuàng)新。本文吸收、借鑒學界協(xié)同治理理論，結合十九屆四中全會精神，提出公共衛(wèi)生危機成都黨委、政府、醫(yī)院、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、公民個人多元主體協(xié)同治理機制創(chuàng)新對策，有助于提升成都和其他地區(qū)公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理效能和公共衛(wèi)生危機治理體系現(xiàn)代化水平。

一、公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理分析框架

關于協(xié)同理論，學界提出是比較早的早在19世紀中后期，德國物理學家赫爾曼·哈肯就提出了這一理論。赫爾曼·哈肯提出，協(xié)同理論主要研究各種數(shù)量龐大的子系統(tǒng)所構成的各種系統(tǒng)。這些各式各樣的大量的子系統(tǒng)，其性質是完全不同的，主要的研究目的是從內在機理方面掌握這種性質不同的子系統(tǒng)以什么方式進行合作、整合從而能夠在宏觀尺度上產生空間、時間或者功能結構。在所有研究中，主要側重于研究各式各樣以自組織形式出現(xiàn)的子系統(tǒng)結構，進而找出與上述子系統(tǒng)性質無關但用來支配者自組織過程的一般性原理。[1]

當今中國已經進入高風險社會。從黨的十九屆四中全會關于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設目標來看，構建公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理是建設趨勢。公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理是以黨委全面領導制度體系為政治保障，以政府為中心，非政府組織、企業(yè)、個人等多元主體協(xié)同參與治理。依據(jù)公共衛(wèi)生危機的演化周期，在危機形成、演化、結束的各個階段，各個多元主體密切協(xié)同進行應對，采取積極舉措預防、應對和解決公共衛(wèi)生危機，解決單個治理主體治理水平低下的問題，實現(xiàn)公共衛(wèi)生危機解決的目標，其主要內涵包括以下幾個方面的內容：其一，公共衛(wèi)生危機治理主體的多元化。就應用領域來說，公共衛(wèi)生危機就其本質屬性而言，實際上劃歸為公共問題的研究領域。從現(xiàn)代政府職責來看，政府理應是公共問題管理的主體，因此政府要想當然地承擔主要的治理責任。但是在公共衛(wèi)生危機的協(xié)同治理中，政府不再是作為唯一承擔治理責任的主體，隨著機制的變化，呈現(xiàn)出治理主體的多元化。比如，彼此利益互相關聯(lián)的個人或者相關單位，包括黨委、非政府組織、企業(yè)、公民個人等，都應是公共衛(wèi)生危機的治理主體。黨委、非政府組織、企業(yè)、公民個人等作為利益相關者，在公共衛(wèi)生危機治理中，彼此進行信息交流、意見協(xié)商進而逐漸達成共識。其二，實際上，公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理的實質是多元主體平等參與與合作，公共衛(wèi)生危機多元主體治理的法理基礎就是合作，需要在黨委的全面領導下，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等治理主體基于平等自愿的原則進行協(xié)商，建立權力共享、利益共享的伙伴關系來共同治理。其三，治理權力的多中心化。就公共衛(wèi)生危機的運作主體而言，公共衛(wèi)生危機的解決應對歸屬于公共問題的解決應對，它的協(xié)同治理需要權威性。在國內，由于長期以來處于管理的思維之下，治理的權威主體幾乎都是政府。但是在公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理中，這個權威不一定是政府，其他治理主體都可以參與到公共衛(wèi)生危機治理中，構建一個協(xié)同治理網絡，從而形成多個權力中心，互相協(xié)商、互相激勵、互相監(jiān)督，實現(xiàn)多元治理主體之間的相互制衡，達到權力共享的目的。其四，公共衛(wèi)生危機治理的直接目的是要預防、應對和消除公共衛(wèi)生危機，確保人民群眾的生命財產安全和整個社會的安全。在公共衛(wèi)生危機的協(xié)同治理中，利用多元主體各方的優(yōu)勢資源形成互補，實現(xiàn)“1+1>2”的高效危機處理結果，從而保證和增進公共利益。

二、疫情發(fā)生以來成都市公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理存在的問題

（1）政府部門多頭參與存在一定的秩序失調。毫無疑問，政府部門是公共服務和公共利益的主要承擔者，各個政府部門及其機構是公共衛(wèi)生危機治理中的主要主體，從實際情況來看，大部分政府部門通常都會提前做好其職責范圍之內的各種包括公共衛(wèi)生危機的應急預案。但是，現(xiàn)代公共衛(wèi)生危機通常都是跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)甚至跨越國界爆發(fā)。如果這些應急預案僅僅是以本單位、本部門為中心制定的公共衛(wèi)生危機應急預案，就難以實現(xiàn)公共衛(wèi)生危機爆發(fā)之后各個治理主體進行密切協(xié)同的目標。究其原因，從當前已有的法律來看，應對公共衛(wèi)生危機的法律體系主要是全國人大和中央政府實施的“一案三制”，而這一法律體系基本上是應對單個主體，幾乎沒有涉及到公共衛(wèi)生危機治理主體之間的密切協(xié)同配合。從國家制定的政策來看，“上自國務院下至地方政府，文件和通知對部門間、政府與社會間的協(xié)作做出的是原則性的要求……具體操作的平臺和渠道及程序都不清楚”[2]。而從實際運行情況來看，政府部門之間，政府與非政府組織、企業(yè)、公民個人之間開展密切協(xié)同配合還欠缺機制保障，協(xié)同治理存在一定的困難，不時出現(xiàn)秩序失范的情況。

（2）社會力量在協(xié)同治理中存在盲目、無序的問題。作為突發(fā)事件，公共衛(wèi)生危機具有以下特點：一是公共衛(wèi)生危機的爆發(fā)波及范圍很廣。二是公共衛(wèi)生危機的傳播速度很快。三是公共衛(wèi)生危機的后果影響嚴重。所以，公共衛(wèi)生危機突然爆發(fā)后，在公共衛(wèi)生危機中直接遭受損害的社會民眾和進行人道救援的志愿人士等社會力量會積極關注危機并參與其中進行救助，但是這些社會力量平時并沒有受過危機救助訓練，大多是自發(fā)救援，力量分散并且飄忽不定。而從我國當前的應急救援法律法規(guī)來看，缺乏對公共衛(wèi)生危機治理中社會力量的權利和義務作出詳盡的規(guī)定。

從國外多個發(fā)生的公共衛(wèi)生危機治理案例來看，一般情況下，公共衛(wèi)生危機爆發(fā)之后，在政府救援力量趕到之前，受災的社會民眾如果能夠科學、有序地進行自我救助，可以最大限度減少公共衛(wèi)生危機造成的損失，也為最后消除公共衛(wèi)生危機贏得時間。新冠疫情爆發(fā)后，成都為把社會力量納入公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理機制中做出了很大的努力，也取得了不少成績。但是由于民眾平時缺少公共衛(wèi)生危機參與意識，在協(xié)同治理的過程中，一是經常處于盲目無序的自救狀態(tài)，要么過于關注個人和親友的生命財產安全，要么由于缺乏治理意識導致治理效果欠缺，甚至還造成一些破壞。二是社會力量和志愿者盲目無序地參與。公共衛(wèi)生危機爆發(fā)后，社會力量和志愿者出于責任感會紛紛加入，應對危機，但是公共衛(wèi)生危機本身危險性很強，需要具備專業(yè)的知識技術。所以社會力量和志愿者不能僅憑一腔熱情，還需要具備很專業(yè)的技能，由于相關機制不完善，給公共衛(wèi)生危機治理增添了困難。

（3）企業(yè)、社會組織參與公共危機治理的法律體系尚待規(guī)范。從當前公布的相關的法律體系來看，公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理的法律體系還有諸多不適應之處。

從最近公布實施的一些公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理的法律條文來看，很多條文沒有確定支持非政府組織、企業(yè)和公民個人等多元主體參與公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理，沒有進行危機協(xié)同治理的內容、途徑等諸多層面的規(guī)定。從實際運行情況來看，因為各種治理主體的定位不同，上述組織和個人與政府相比，無論是功能定位、協(xié)同方式、組織理念都有很大的差異。在公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理中，經常由于囿于自身利益或者政治安全等諸多顧慮而產生的安全顧慮，導致政府經常有意或者無意地對上述治理主體不信任。何況，從上述治理主體的實際功能結構、建設機制、運行情況來看，都存在諸多與協(xié)調治理不適應的問題，使得協(xié)同治理不盡完善。

（4）社會自治組織基礎比較薄弱。從成都應對公共衛(wèi)生危機的實踐來看,成都社會自治組織參與公共衛(wèi)生危機治理的組織基礎還相對薄弱,市民組成的社會組織,如各類志愿者組織、慈善組織、社會團體、各類行業(yè)協(xié)會等，無論是數(shù)量還是參與公共衛(wèi)生治理的能力都與國際同類社會組織有很大差距。由于部分行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織改革還不盡完善，不同程度上存在行政化色彩，缺乏社會團體的自主性和靈活性。從機制角度來說，社會組織參與公共衛(wèi)生危機治理尚未納入法律化和制度化的軌道,因此,社會組織有序參與公共衛(wèi)生危機治理過程中，從不可缺少的程序上和必要的治理主體成分構成上都難以真正發(fā)揮治理主體的作用。

三、成都市公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理機制創(chuàng)新路徑

（1）不斷完善公共衛(wèi)生危機立法，促進危機治理的多元主體依法、高效、有序參與。2003年，依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》，針對2003年重大公共衛(wèi)生危機暴露出的多元主體協(xié)同欠缺等突出問題，我國出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，這兩部法律對公共衛(wèi)生危機的應對與管理進行了比較詳盡的規(guī)范，使我國公共衛(wèi)生危機管理初步納入法治化管理的軌道。但是，從公共衛(wèi)生危機多元主體協(xié)同治理的新視角來看，相關法律法規(guī)并沒有對除政府之外的其他危機治理主體，比如非政府組織、企業(yè)、公民個人等在公共衛(wèi)生危機治理過程中的權利與義務作出明確的規(guī)定。因而，從治理主體的多元化視角，應進一步完善公共衛(wèi)生危機管理立法，確定企業(yè)、社會組織、公民個人等多元治理主體在公共衛(wèi)生危機治理中的主體地位，明確其在危機治理中的權利與義務，保障公共衛(wèi)生危機治理多元主體依法、高效、有序地參與。

（2）構建公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理運行網絡機制。第一，建立公共衛(wèi)生危機參與主體的決策機制。完善的決策機制是保證公共衛(wèi)生危機順利解決的關鍵，在這個機制中，必須做到公共衛(wèi)生危機多元化的治理主體有平等的治理機會，享有均等的權力。權力均等的含義是所有的參與主體都有發(fā)表觀點、闡述意見的權力，沒有人能夠進行支配，且所有的人都能夠參與進來并相互影響。公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理本身是一個開放的系統(tǒng)，所以其決策過程也必然不會例外。決策制定、實施、考核、評估這一系列環(huán)節(jié)都應從體制機制上讓各治理主體享有平等的參與機會，并在決策過程中充分表達自己的意愿。第二，建立公共衛(wèi)生危機參與主體間的利益協(xié)調機制。利益是合作的基礎，利益在各主體間的契合度是協(xié)同協(xié)作高效運行的保障。一方面，應在平等、自愿與協(xié)商的基礎上，從機制上使成本進行分攤，并且做到合理合法。從實際情況來看，在公共衛(wèi)生危機的協(xié)同治理中，各個治理主體的功能、作用和其所承擔的責任與義務都有很大的差異，應當在合理區(qū)分這種差異的基礎上合理、合法地分擔危機治理的成本。從實際情況來看，公共衛(wèi)生危機治理需要的資金具有不確定性和難以預測性，并且一般需要資金數(shù)額較大。所以，需要申請公共財政的資助，建立公平合理的利益補償機制。需要借助政府的權威性對公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理給予各項補貼，來調解各個治理主體之間的利益，做到治理主體的公正公平。第三，建立公共衛(wèi)生危機參與主體間的資源共享機制。公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理具有復雜性、及時性，因此，在實際治理實踐中，要求各個治理主體能夠將彼此的既有資源進行互相補充，使彼此所擁有的資源能夠互相協(xié)同、互相支持，以增強實效性。因而，各個治理主體必須做到資源分享和共享。一方面，要從機制上對資源共享進行保障，只有依靠完善的機制才能從根本上保證各個治理主體所擁有的資源得到合法的整合，從而避免臨時抱佛腳。另一方面，完善制度保障，利用網絡信息技術建立大型信息交流互動中心和技術信息共享平臺，以便各個危機治理主體在協(xié)同治理中能夠實現(xiàn)更加便捷有效的信息和技術共享。

(3)合理規(guī)范公共衛(wèi)生危機治理多元主體間的責權關系。在公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理中，多元治理主體要實現(xiàn)有序協(xié)同治理，形成治理合力，關鍵在于多元治理主體之間能夠依據(jù)組織化的機制和各自的治理能力，構建一種權責對等、機制化的多元治理結構，在公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理的組織結構中實行統(tǒng)分結合的治理體系。也就是說，在多元治理主體之間實行統(tǒng)分結合的權責分配機制。一是根據(jù)公共衛(wèi)生危機的危害性和實現(xiàn)目標的具體要求，發(fā)揮政府強勢社會控制功能和其他治理主體柔性社會治理功能，實現(xiàn)危機治理多層次化應對機制。二是在公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理的不同階段，采取靈活的權責關系分配。

（4）完善多元主體直接和非直接參與機制。在公共衛(wèi)生危機治理中，一是通過完善基層民主選舉制度、民主決策制度、民主監(jiān)督制度、基層群眾自治制度、基層協(xié)商制度，建立多元主體的正式參與渠道。二是通過推動政務公開、電子政務等機制創(chuàng)新，開辟多元主體參與的非正式渠道，讓一般民眾可以參與到公共衛(wèi)生危機治理的過程中。完善信息收集與發(fā)布制度，多元主體參與公共危機治理的過程本身就強調信息的準確、快速傳遞，因此必須搭建公共危機治理信息平臺，關注信息的收集和發(fā)布工作，尤其是在危機爆發(fā)之初，只有及時公布并更新危機相關信息，并大力宣傳官方的應對措施，才可能讓多元主體了解、理解和執(zhí)行公共危機治理行動，有效整合各方資源，并提高公共危機治理效率。

（5）社會自治組織需要加強自身建設，動員社會資本和爭取獨立法人地位。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視野下，社會自治組織要在公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理中與政府部門建立一種合作談判機制，爭取獨立的法人地位。從社會自治組織內部而言，一是實施人才引進戰(zhàn)略，強化人才意識，充分利用人才優(yōu)勢，為公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理提供專業(yè)咨詢服務，從而提升其社會公信力。二是就社會自治組織內部結構而言，要加強、完善內部治理機制。具體包括建立公共衛(wèi)生危機預警機制，對可能發(fā)生的危機風險進行研判，確定風險等級，確定社會自治組織的責任和權限，使公共衛(wèi)生危機協(xié)同治理更加制度化、科學化；建立激勵機制，對優(yōu)秀的個人和團隊給予激勵措施；建立危機治理評估制度，檢驗機制制度的有效性。