行政強(qiáng)制執(zhí)行模式改進(jìn)分析

王華偉

（齊魯工業(yè)大學(xué)/山東省科學(xué)院 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353）

基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)已成為二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一?？茖W(xué)配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，是法治政府建設(shè)的重要保障措施，也是新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。加強(qiáng)研究和改進(jìn)具有時(shí)代特色的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，是國(guó)家法治建設(shè)和時(shí)代發(fā)展的新需求。

一、行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力性質(zhì)與構(gòu)造分析

（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力性質(zhì)之厘清

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)到底是何種性質(zhì)的權(quán)力？從概念種屬關(guān)系上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的上位概念是執(zhí)行權(quán)，解決了執(zhí)行權(quán)的歸屬問題，自然也就解決了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬問題。

從國(guó)家權(quán)力的發(fā)展脈絡(luò)來看，立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的區(qū)別并不總是一清二楚，它們之間的界限也不是非黑即白[1]74。除了洛克外，幾乎沒有學(xué)者將執(zhí)行權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力單列出來。但國(guó)家權(quán)力的分工并非千篇一律、一成不變，而是立足于具體的國(guó)情和所處的時(shí)代，并根據(jù)國(guó)情需要和時(shí)代發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如洛克理論中的對(duì)外權(quán)，與英國(guó)所處的地理環(huán)境和特殊歷史密切相關(guān)，孟德斯鳩的“三權(quán)分立”理論同樣也是針對(duì)法國(guó)的國(guó)情進(jìn)行設(shè)計(jì)的[2]，孫中山先生更是“內(nèi)審中國(guó)之情勢(shì)，外察世界之潮流”[3]，根據(jù)我國(guó)歷史傳統(tǒng)和具體國(guó)情，博采眾家之長(zhǎng)，創(chuàng)造性地提出立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、考試權(quán)“五權(quán)分立”的學(xué)說。同理，在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的前提下，我國(guó)國(guó)家權(quán)力的內(nèi)涵也在進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展，其外延包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)（審判權(quán)和檢察權(quán)）、軍事權(quán)、監(jiān)察權(quán)這些基本的權(quán)力。也就是說，將執(zhí)行權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力看待，理論上似乎并非絕對(duì)不可行。

但若從語義解釋學(xué)的角度審視，執(zhí)行權(quán)又不具有成為獨(dú)立國(guó)家權(quán)力的天然之義。從執(zhí)行的本源涵義觀之，執(zhí)行是將已有的決定、依據(jù)、義務(wù)落實(shí)到位之義。故而，執(zhí)行屬于派生概念，在其之前存在一個(gè)原生概念。易言之，執(zhí)行有其“源”、有其“本”。這種“源”和“本”可以表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)所立的法律、行政機(jī)關(guān)所作的決定、司法機(jī)關(guān)所出的裁判、監(jiān)察機(jī)關(guān)所定的措施等等。這些均需要通過特定的主體和程序落實(shí)到位予以完成，這就是執(zhí)行的過程。

從權(quán)力的性質(zhì)角度觀之，執(zhí)行與行政具有天然的親近性。執(zhí)行與行政一樣，不涉及立法審議、司法判斷、監(jiān)察程序等內(nèi)容，可以說執(zhí)行的本質(zhì)是一種行政性活動(dòng)，執(zhí)行工作具有明顯的行政特性[4]。不過，執(zhí)行又不能夠等同于行政。執(zhí)行有個(gè)前置性依據(jù)，系將已有依據(jù)、決定落實(shí)到位之義。但何為“行政”？迄今仍然眾說紛紜，所以才有“行政只能描述，而不能界定”之說[5]。但至少有一點(diǎn)認(rèn)識(shí)是一致的，行政是為處理事件而采取的具體措施，從其本源涵義觀之，系通過行政決定執(zhí)行法律之活動(dòng)?！靶姓?quán)的本質(zhì)是執(zhí)行法律，包括根據(jù)法律授權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行和作出行政行為?！盵1]65盡管“行政權(quán)是執(zhí)行法律、執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力”[6]，但“行政”仍可以作為原生性概念和首發(fā)性行為存在，并由此產(chǎn)生一些派生的行為，如執(zhí)行行為。同時(shí)，行政法意義上的行政，按照其發(fā)生的不同階段，可以分為前期行政調(diào)查、中期作出行政決定、后期執(zhí)行行政決定?！靶姓Q定和后續(xù)的強(qiáng)制執(zhí)行處于行政過程中的不同節(jié)點(diǎn)?！盵7]行政決定和后續(xù)的強(qiáng)制執(zhí)行，又稱行政強(qiáng)制執(zhí)行，是為執(zhí)行行政決定所派生之活動(dòng)，在這一點(diǎn)上執(zhí)行不能與行政等同。但是，從執(zhí)行本質(zhì)屬性來看，其是為強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政決定內(nèi)容而服務(wù)的[7]，屬于上文提到的行政性執(zhí)行權(quán)，是執(zhí)行權(quán)的一種分類。這種行政性執(zhí)行權(quán)的行使過程，“從其對(duì)象、內(nèi)容以及手段上看，系與不對(duì)等地位之相對(duì)人在行政管理之具體事務(wù)上打交道，系以物理的機(jī)械的手段確保行政義務(wù)之實(shí)現(xiàn)，其實(shí)施過程體現(xiàn)了更多的物理強(qiáng)制力量，具有極強(qiáng)的行政屬性”[8]。事實(shí)上，無論是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行還是法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行活動(dòng)都具有明顯的“確定性、主動(dòng)性、命令性、服從性和強(qiáng)制性的行政化特點(diǎn)”[9]。因此，“無論從執(zhí)行的形式，還是從執(zhí)行的內(nèi)容上，都應(yīng)當(dāng)把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)”[10]。在這一點(diǎn)上可以說執(zhí)行與行政的涵義是相通的，“執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)，要按行政權(quán)屬來配置，同時(shí)針對(duì)執(zhí)行難，進(jìn)行重構(gòu)”[9]。

（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力構(gòu)造分析

民事執(zhí)行、刑事執(zhí)行、行政訴訟執(zhí)行與非訴行政執(zhí)行，均屬于帶有司法性色彩的執(zhí)行權(quán)。不過，從各自關(guān)系的角度審視，行政訴訟與民事訴訟關(guān)系更為密切。二者很多概念類似或原理存在相通之處。為此，我們重點(diǎn)分析民事執(zhí)行權(quán)構(gòu)造的理論和模式。

民事執(zhí)行權(quán)的構(gòu)造研究呈現(xiàn)出“百家爭(zhēng)鳴”之狀態(tài)，從“一權(quán)說”到“六權(quán)說”，最多可歸納為六種不同的權(quán)力構(gòu)造模式[11]。民事執(zhí)行權(quán)實(shí)際上由不同權(quán)力構(gòu)造而成，其中執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)是民事執(zhí)行權(quán)的兩種最主要構(gòu)成部分。執(zhí)行裁決權(quán)涉及的是執(zhí)行過程中實(shí)體性和程序性問題的判斷，具有居中裁斷的司法性質(zhì)。執(zhí)行實(shí)施權(quán)涉及的是具體執(zhí)行手段、措施的實(shí)現(xiàn)過程，具有純行政的性質(zhì)。二者本質(zhì)上屬于不同性質(zhì)的權(quán)力，應(yīng)按照權(quán)力分離原則由不同主體行使?！熬哂行姓傩缘膱?zhí)行機(jī)構(gòu)只需要負(fù)責(zé)實(shí)施執(zhí)行即可，與實(shí)施執(zhí)行有關(guān)的其他權(quán)力如執(zhí)行啟動(dòng)權(quán)、執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等司法權(quán)都不應(yīng)該劃進(jìn)執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容?！辈贿^，就民事裁判執(zhí)行而言，“現(xiàn)行法律將屬于司法權(quán)的執(zhí)行裁決權(quán)和屬于行政權(quán)的執(zhí)行實(shí)施權(quán)同時(shí)賦予法院，使得作為司法主體的法院同時(shí)具有不同性質(zhì)的權(quán)力，混淆了法院屬于司法機(jī)關(guān)的根本屬性”[11]。盡管各地法院也開展了民事執(zhí)行權(quán)改革的司法實(shí)踐，但是民事執(zhí)行權(quán)總體上仍停留在法院內(nèi)部行使。因?yàn)椋壳八痉▽?shí)踐中的改革模式實(shí)際上可歸納為兩種，“即執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部分權(quán)模式和法院內(nèi)部分權(quán)模式”[11]，這兩種均屬于深化內(nèi)分的模式，受制于我國(guó)司法傳統(tǒng)和體制機(jī)制的影響，這種“深化‘內(nèi)分’而非徹底‘外分’獲得了更多的支持”[12]。

綜上觀之，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與民事執(zhí)行權(quán)同屬于執(zhí)行權(quán)范疇。從權(quán)力構(gòu)造上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中同樣蘊(yùn)含需要裁決判斷的事項(xiàng)，也可以分為執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)。正如學(xué)者指出，“行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是由三部分下位階權(quán)力組成的，即執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)”[13]。從執(zhí)行類型上看，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)又分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行權(quán)。從執(zhí)行權(quán)的可分原理審視，這兩種類型的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)均可以再分為執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)。前者應(yīng)由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或部門行使，后者應(yīng)由相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，方才符合權(quán)力分離和制約的基本法治原則。無論是行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行還是行政非訴執(zhí)行，至少應(yīng)做到執(zhí)行審查權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的分離分立和監(jiān)督制約。

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的特點(diǎn)分析及效果考察

（一）我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的突出特點(diǎn)

《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)（2004）2號(hào)）曾將行政管理范圍分為42類，行政行為種類分為27種。在這些行政管理領(lǐng)域之中需要強(qiáng)制執(zhí)行的主要是課予相對(duì)人積極作為義務(wù)的行政行為。最典型的是“命令—強(qiáng)制—服從”侵益類行政行為，如行政處罰、強(qiáng)制、征收（用）等，均涉及到相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)的強(qiáng)制執(zhí)行問題。對(duì)于“合意—協(xié)商”平等類行政行為，本不應(yīng)涉及強(qiáng)制執(zhí)行問題，但有時(shí)一方不履行合意的內(nèi)容時(shí)，仍需要通過某種方式強(qiáng)制另一方履行，如行政裁決、行政協(xié)議。此外，對(duì)于“獎(jiǎng)勵(lì)—申請(qǐng)—指導(dǎo)”授益類行政行為，如行政獎(jiǎng)勵(lì)、許可、補(bǔ)償、給付和指導(dǎo)等，這些行為是賦予相對(duì)人利益，通常不涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行的問題。對(duì)于“確認(rèn)—登記—批準(zhǔn)”即時(shí)類行政行為，如行政確認(rèn)、登記、批準(zhǔn)、受理和協(xié)助等，這些行為作出后，通常情況下法律效果即時(shí)生成，未課予相對(duì)人配合履行之義務(wù)，亦不涉及強(qiáng)制執(zhí)行問題。

對(duì)于涉及強(qiáng)制執(zhí)行的管理領(lǐng)域和行為類型的特點(diǎn)，具體又可從如下角度展開進(jìn)一步分析。

一是強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的主體配置情況。筆者在前期研究中對(duì)除了監(jiān)察機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)政府之外的40項(xiàng)行政管理領(lǐng)域345部有關(guān)行政執(zhí)行的法律規(guī)范進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)梳理①。從執(zhí)行主體的結(jié)構(gòu)分布看，明確規(guī)定申請(qǐng)法院執(zhí)行的有73部79條（款），約占21%；明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的有46部74條（款），約占13%；明確規(guī)定可以同時(shí)申請(qǐng)人民法院和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的有8部8條（款），約占2%；未規(guī)定執(zhí)行主體的有218部，約占63%。未規(guī)定執(zhí)行主體的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下用簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能自行負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，只能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，所以申請(qǐng)法院執(zhí)行的數(shù)量實(shí)際上應(yīng)為299部，是行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行數(shù)量的6.5倍。這清晰地印證了應(yīng)松年教授作出的經(jīng)典判斷，即我國(guó)實(shí)行的是“以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外的基本制度”[14]。

二是強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的管理領(lǐng)域。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在各行政管理領(lǐng)域的分布也不均衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的事項(xiàng)，包攬了從土地房屋到交通運(yùn)輸、市容綠化、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生教育等40個(gè)行政管理領(lǐng)域。配置給行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，僅包括城鄉(xiāng)（違建強(qiáng)拆）、衛(wèi)生（重大疫情和動(dòng)物防疫）、環(huán)保（水污染）、水利（防洪違建）、林業(yè)（補(bǔ)種樹木）、消防和稅務(wù)等7個(gè)行政管理領(lǐng)域。同時(shí)將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置給法院和行政機(jī)關(guān)的，也僅包括稅務(wù)、海關(guān)、經(jīng)貿(mào)（商務(wù)）和水利（防汛）等4個(gè)行政管理領(lǐng)域[15]38。

三是強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行為類型。我國(guó)法律規(guī)范涉及需要強(qiáng)制執(zhí)行的行為性質(zhì)，以侵益類行政行為為主，平等類行政行為為輔。在具體類型上，又可以分為兩大類四小類。兩大類是財(cái)產(chǎn)類、行為類，四小類是罰款類、沒收類、責(zé)令類、強(qiáng)制類。其中責(zé)令類又分為責(zé)令財(cái)物類和責(zé)令行為類，以后者居多，如責(zé)令主動(dòng)新作為類，常見的有責(zé)令限期拆除、責(zé)令交出土地、責(zé)令房屋搬遷、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令改正等。又如責(zé)令停止原作為類，常見的有責(zé)令停止違法建設(shè)、責(zé)令停建關(guān)閉、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓等。上述行政決定的類型大多數(shù)需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，只有極少數(shù)配置給行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，如城建領(lǐng)域強(qiáng)制拆除、消防領(lǐng)域停產(chǎn)停業(yè)停用停工罰和稅務(wù)領(lǐng)域拍賣變賣等。

從上述分析可以看出，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式別具特點(diǎn)。突出表現(xiàn)在：司法機(jī)關(guān)是強(qiáng)制執(zhí)行的絕對(duì)主體，在主體數(shù)量、分布領(lǐng)域、行為類型等方面均占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，行政機(jī)關(guān)僅是行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的一個(gè)輔助主體。雖然我國(guó)是大陸法系國(guó)家，但我國(guó)并未采取大陸法系中行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為主的模式，盡管我國(guó)不是英美法系國(guó)家，但是采取了類似英美法系的司法機(jī)關(guān)為主模式。那么，這種模式是否符合行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置的權(quán)力屬性和法理邏輯？這種模式真正的實(shí)施效果又當(dāng)如何評(píng)判？

（二）當(dāng)前行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的實(shí)施效果考察

總體來看，申請(qǐng)法院執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔的模式，并不能完全滿足新時(shí)代發(fā)展需要。其一，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)，應(yīng)主要配置給行政主體為宜。司法機(jī)關(guān)專職司法權(quán)而非行政權(quán)，更不是行使大量行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的主體。當(dāng)前模式不符合強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力屬性和法理邏輯。其二，行政管理涉及的范圍和領(lǐng)域非常廣泛，行政行為的種類也復(fù)雜多樣，行政執(zhí)法中需要強(qiáng)制執(zhí)行的事項(xiàng)更是層出不窮，當(dāng)前形成了一種法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)執(zhí)法相脫節(jié)的現(xiàn)象，即法律規(guī)范未賦予大多數(shù)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中這些行政機(jī)關(guān)又是最多涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體。這會(huì)造成行政執(zhí)法困難、執(zhí)行效果滯后等諸多問題。其三，未達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督目的和未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的功能。出于對(duì)行政權(quán)恣意、濫用、擴(kuò)張的擔(dān)心，《行政強(qiáng)制法》以及各個(gè)單行法未賦予大多數(shù)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。但是，從行政非訴執(zhí)行的實(shí)踐來看，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴案件的監(jiān)督功能并未有效發(fā)揮出來。特別是涉及土地征收、房屋拆遷等疑難、復(fù)雜、重大的非訴行政案件，有的法院直接不予受理，有的生效裁定并未實(shí)際執(zhí)行到位，成了一紙空文。

為更深入考察當(dāng)前行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的實(shí)施效果，我們從行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行這兩個(gè)角度進(jìn)行更加細(xì)致的分析。

首先，從行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行模式來看，由于本身案件數(shù)量比較少，執(zhí)行程序法律保障都比較到位，行政機(jī)關(guān)有足夠的人財(cái)物保證執(zhí)行內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)（如稅務(wù)、海關(guān)領(lǐng)域），通常這些并非強(qiáng)制執(zhí)行的難點(diǎn)所在。盡管如此，行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的模式也存在一些新問題，特別是在城鄉(xiāng)違建拆除領(lǐng)域問題比較突出。主要表現(xiàn)在：不具有法定資格的主體實(shí)施強(qiáng)制拆除的情況并未杜絕，違反法定程序拆除違建的行為依然存在，假借緊急避險(xiǎn)為由行違法強(qiáng)拆之實(shí)也時(shí)有發(fā)生，違法強(qiáng)拆的賠償范圍、方式和價(jià)格差異較大。這些問題又進(jìn)一步反映到最高人民法院的裁判中，如（2020）最高法行申 5250 號(hào)、（2019）最高法行申 2037 號(hào)、（2020）最高法行申3108號(hào)等。

其次，從申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式來看，其又分為“裁執(zhí)一體”和“裁執(zhí)分離”兩種模式。對(duì)于前者的弊端，學(xué)界認(rèn)識(shí)比較一致，比如“案多人少、執(zhí)行任務(wù)重、執(zhí)行難度大，影響法院的公正形象”[16]，以及破壞了行政權(quán)、行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和完整性，混淆了司法與行政的功能，削弱了法院的裁判職能，缺乏違法執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制等[17]。鑒于學(xué)界研究較為全面和深入，筆者不再過多贅述。通過考察幾年各地行政非訴審查的典型案例，我們發(fā)現(xiàn)后者出現(xiàn)的新問題愈加突出。主要表現(xiàn)在：“裁執(zhí)分離”模式最后一公里的瓶頸尚未打通。例如行政機(jī)關(guān)不及時(shí)申請(qǐng)執(zhí)行，不依法組織實(shí)施違反法定程序執(zhí)行，以及執(zhí)行手段不適當(dāng)、超范圍執(zhí)行等情況時(shí)有發(fā)生，人民法院非訴審查的程序和標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)化，對(duì)裁執(zhí)分離案件負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行主體的確定還比較困難，負(fù)責(zé)執(zhí)行主體應(yīng)遵循的具體執(zhí)行程序還有待完善，執(zhí)行行為的救濟(jì)方式和途徑等還存在爭(zhēng)議。總之，后者在程序啟動(dòng)、非訴審查、執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行手段和執(zhí)行救濟(jì)等方面仍然存在較大問題，尚未形成一個(gè)法律化、制度化、成熟化的運(yùn)作模式，實(shí)際運(yùn)行機(jī)制仍待完善。

三、行政強(qiáng)制執(zhí)行模式改進(jìn)的法社會(huì)學(xué)分析

（一）法社會(huì)學(xué)視角下的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置

法社會(huì)學(xué)認(rèn)為，法律與社會(huì)有著與生俱來的淵源。一個(gè)國(guó)家的政治制度架構(gòu)從來都會(huì)影響該國(guó)的法律，經(jīng)濟(jì)制度更是與法律有著與生俱來的關(guān)系[18]。法律要更多地回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，回應(yīng)型法應(yīng)是我們這個(gè)時(shí)代的更高要求。我們?cè)谘芯啃姓?qiáng)制執(zhí)行問題時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的社會(huì)功能和社會(huì)效益，將靜態(tài)的權(quán)力配置邏輯轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。法社會(huì)學(xué)也強(qiáng)調(diào)要用中國(guó)實(shí)踐法律社會(huì)學(xué)理論解決中國(guó)問題，研究行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不能脫離中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和土壤，“理論來源于實(shí)證，反過來又指導(dǎo)實(shí)證的開展”[19]。當(dāng)今新情勢(shì)之下，任何一種行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置模式改進(jìn)都需要強(qiáng)化其社會(huì)實(shí)證基礎(chǔ)。

任何改革方案的設(shè)計(jì)應(yīng)立足于我國(guó)法治發(fā)展的實(shí)際，不能脫離基本的法治傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)?；诖?，對(duì)于我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行長(zhǎng)期存在的“雙軌制”模式應(yīng)予以必要的尊重，完全的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行模式或司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行模式均不可取，不僅有違我國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行的傳統(tǒng)，也脫離行政強(qiáng)制立法的實(shí)際，不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求。這種行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均可執(zhí)行的“雙軌制”模式，有著其內(nèi)在的制度優(yōu)勢(shì)和法理邏輯，可以充分發(fā)揮行政力量和司法權(quán)力在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的優(yōu)勢(shì)，使得兩種不同性質(zhì)的權(quán)力協(xié)作配合相得益彰，共同促進(jìn)行政強(qiáng)制執(zhí)行目的之實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，我們國(guó)家的“雙軌制”模式也并不“孤單”，域外行政強(qiáng)制執(zhí)行也有類似的做法。如法國(guó)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)采取綜合配置方案。當(dāng)事人不履行行政處理時(shí)，行政機(jī)關(guān)向刑事法院提出申請(qǐng)，法院以判決“行政刑罰”的方式，使當(dāng)事人產(chǎn)生恐懼從而主動(dòng)履行義務(wù)。既然冠以“刑罰”，行政刑罰執(zhí)行時(shí)也適用刑事訴訟法的規(guī)定。這種刑事懲罰是行政決定執(zhí)行中使用最廣泛、最經(jīng)常的懲罰[20]67。除了司法機(jī)關(guān)的行政刑罰外，行政機(jī)關(guān)也可以通過行政罰、代執(zhí)行等方式確保行政決定義務(wù)履行到位。其中，行政罰與行政刑罰設(shè)置初衷相仿，均是希望當(dāng)事人出于對(duì)制裁的恐懼而主動(dòng)履行義務(wù)。只不過前者系由行政機(jī)關(guān)所采取，力度比后者也弱些。

當(dāng)然，任何制度都不是完美無瑕的，“雙軌制”模式也有很多值得改進(jìn)的地方。筆者認(rèn)為，其中一個(gè)非常關(guān)鍵的問題是，如何平衡行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的比例問題。也就是說，我國(guó)當(dāng)前以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主、以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的“主次模式”是否需要調(diào)整，以及采取何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。就調(diào)整的必要性問題，在上文行政強(qiáng)制執(zhí)行模式實(shí)施效果考察部分已作了分析。就調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)性問題，屬于技術(shù)改進(jìn)路徑范疇，筆者將在下文行政強(qiáng)制執(zhí)行模式具體改進(jìn)方案部分進(jìn)行詳盡的闡述。

（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的情理與事理因素考量

“衡量一個(gè)社會(huì)制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國(guó)情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)。”[21]對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力配置與運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)有研究過多關(guān)注法律和制度層面的分析，從情理和事理的法社會(huì)學(xué)角度進(jìn)行的分析和研究還存在一定不足。所謂情理，指的是法與情的關(guān)系，法的制定和實(shí)施要和基本的情理相結(jié)合，不能脫離正常民眾的認(rèn)知能力和水平。所謂事理，指的是法與事的關(guān)系，法的制定和實(shí)施要闡述清楚基本的客觀事實(shí)，以事明理、解決糾紛。我國(guó)法治正逐步從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型，“法律不是冰冷的”，從民眾認(rèn)知和現(xiàn)實(shí)需求的實(shí)質(zhì)法治角度對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)重新配置進(jìn)行研究，具有必要性、可行性、科學(xué)性，也具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)意義。我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式改進(jìn)，既要避免機(jī)械的理解和適用法律條文，更要講清法理，講明事理，講透情理，更加符合我國(guó)國(guó)情。

從情理而言，行政強(qiáng)制執(zhí)行的理念形塑和體制設(shè)計(jì)等，不應(yīng)脫離社會(huì)公眾的需求和認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)滿足人民群眾對(duì)美好法治生活的期待。“社會(huì)主要矛盾理論是馬克思社會(huì)發(fā)展理論及其中國(guó)化的重要成果”[22]，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這為行政強(qiáng)制執(zhí)行模式改進(jìn)指明了一個(gè)新的方向?，F(xiàn)有的執(zhí)行模式下，有些行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行中不履責(zé)不作為的情況仍有發(fā)生，如不及時(shí)作出行政決定、不及時(shí)申請(qǐng)法院執(zhí)行、不及時(shí)組織實(shí)施行為。有些行政機(jī)關(guān)仍存在法律適用錯(cuò)誤的情況，如應(yīng)當(dāng)適用甲法律卻錯(cuò)誤適用了乙法律、不應(yīng)當(dāng)適用甲法律而錯(cuò)誤地適用甲法律等。除此之外，有些行政相對(duì)人也存在違法行為查處和執(zhí)行的難題，如征地公告發(fā)布后，被征地農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建地上附著物和青苗，行政機(jī)關(guān)責(zé)令其自行拆除后逾期不拆除也不復(fù)議和訴訟的，需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但法院往往又很難執(zhí)行。上述情況表明，有些地方的行政資源、司法資源不夠豐富，執(zhí)行理念和執(zhí)行模式創(chuàng)新度不夠高，強(qiáng)制執(zhí)行效果尚不盡人意，違法行為人也沒有承擔(dān)相應(yīng)的違法后果，守法行為人的合法權(quán)益也未得到保障，行政強(qiáng)制執(zhí)行中“人民日益增長(zhǎng)的法治生活需要”與“不平衡不充分的發(fā)展”之間的矛盾還比較突出。滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好法治生活的需要，這就是最基本的情理，也是實(shí)質(zhì)法治主義在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域最基本的要求，應(yīng)當(dāng)在行政強(qiáng)制執(zhí)行模式改進(jìn)時(shí)予以重點(diǎn)關(guān)注。

從事理來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)做到事實(shí)清楚證據(jù)充分，而且具有可實(shí)施性、符合比例性。行政強(qiáng)制執(zhí)行其實(shí)也是定分止?fàn)?、?shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛的過程。比如在行政非訴案件的審查和執(zhí)行過程中，同樣也涉及行政決定的實(shí)體性和程序性方面的審查。實(shí)體性審查包括申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政決定的事實(shí)證據(jù)、權(quán)限依據(jù)等內(nèi)容，程序性審查包括是否履行了法定行政程序，如征收決定是否對(duì)被征收人履行了告知權(quán)、聽證權(quán)以及知情權(quán)。隨著行政強(qiáng)制執(zhí)行案件類型的多樣化和執(zhí)行難度的增加，上述實(shí)體性和程序性審查模式也需要進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新，以更好地確保行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)牢固、扎實(shí)可靠。這就是最基本的“事”，通過清楚、可靠、牢固的“事”，向被執(zhí)行人闡述最基本的“理”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的案結(jié)事了。至于說“理”，還有一個(gè)重要的方面就是要具有可實(shí)施性和符合比例性。軟法理論為行政執(zhí)行爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解提供了新的解決視角。隨著現(xiàn)代民主政治和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“蘿卜加大棒”式的強(qiáng)制、命令類的國(guó)家—控制管理模式逐漸式微，崇尚開放、參與、競(jìng)爭(zhēng)、合作和共贏的公共治理模式日益勃興。在現(xiàn)代行政強(qiáng)制執(zhí)行模式中，單一型的執(zhí)行理念和手段已經(jīng)難以滿足執(zhí)行發(fā)展的需要，需要嚴(yán)格遵守強(qiáng)制執(zhí)行的比例原則，增強(qiáng)執(zhí)行措施的可適性。比如在某些場(chǎng)域，比之單純強(qiáng)制、命令性手段，公告、司法建議等柔性措施往往可以產(chǎn)生意想不到的實(shí)際效果，有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。

四、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的具體改進(jìn)方案

我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的改進(jìn)，“必須確立權(quán)力運(yùn)行的規(guī)程，確定不同權(quán)力歸屬，劃清權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單”[23]。這需要從宏觀角度對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的主體作出界分，即對(duì)現(xiàn)有行政管理領(lǐng)域中涉及強(qiáng)制執(zhí)行的行政決定類型進(jìn)行梳理，明確哪些類型行政決定可以由行政機(jī)關(guān)或者人民法院執(zhí)行，在梳理完成之后，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有強(qiáng)制執(zhí)行主體的法律規(guī)范進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。一個(gè)總體的原則就是，盡量減少申請(qǐng)法院執(zhí)行的行政決定類型，努力擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的類型，在總量上使二者做到一種動(dòng)態(tài)的、合理的、相對(duì)的平衡。

（一）行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的改進(jìn)方案

首先，明確行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以遵循兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是密切聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政性、技術(shù)性、專業(yè)性、即時(shí)性的沒收類和責(zé)令類行政決定，與行政活動(dòng)的聯(lián)系較為密切，由法院強(qiáng)制執(zhí)行會(huì)滯后，劃分給行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為宜。特別是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全等各種突發(fā)重大事件時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)不對(duì)某些違法行為及時(shí)采取措施將會(huì)造成公共利益難以彌補(bǔ)的損害，此時(shí)法律應(yīng)明確賦予其自行執(zhí)行行政決定的權(quán)力。如沒收非法物品或設(shè)施、沒收藥品器械、沒收漁具漁船漁獲物，責(zé)令停止違法建設(shè)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停止試驗(yàn)、責(zé)令停止飛行等。二是重要性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于事關(guān)國(guó)家集體重大公共利益、對(duì)行政相對(duì)人人身和財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益有重大影響以及不需要立即強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容的行政決定，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，由法院負(fù)責(zé)審查行政決定的合法性，以體現(xiàn)對(duì)行政的監(jiān)督制約。如責(zé)令限期拆除、責(zé)令交出土地、責(zé)令房屋搬遷、強(qiáng)行拆除設(shè)施、強(qiáng)制拆解漁船等。

其次，作出決定主體與強(qiáng)制執(zhí)行主體“內(nèi)部分離”。行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的案件，執(zhí)行主體自然是行政機(jī)關(guān)，這里是否還有必要實(shí)行徹底的外部分離呢？即由作出原行政決定機(jī)關(guān)之外的其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。筆者認(rèn)為多數(shù)行政決定的執(zhí)行交由原行政機(jī)關(guān)執(zhí)行即可，一方面其熟悉行政決定的相關(guān)情況，具有執(zhí)行的動(dòng)力，利于執(zhí)行工作的開展；另一方面可通過加強(qiáng)內(nèi)部的行政監(jiān)督以及外部的司法監(jiān)督等形式，實(shí)現(xiàn)與徹底外部分離相同的監(jiān)督效果?！爱?dāng)然，擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行范圍并非讓行政權(quán)失去控制，因此權(quán)力的內(nèi)部配置便尤為重要，要充分加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制衡?！盵24]隨著行政執(zhí)法規(guī)范化的深入開展，即使由作出原行政決定的機(jī)關(guān)執(zhí)行，也應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的、專門的負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，并且遵循調(diào)查人員、審核人員、執(zhí)行人員的內(nèi)部職能分離原則，以實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力的監(jiān)督制約。

再次，針對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐中存在的突出問題，還需要在執(zhí)行程序效率性、執(zhí)行手段柔性化、監(jiān)督方式多樣化等方面進(jìn)行相應(yīng)的完善。行政強(qiáng)制法對(duì)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的程序已經(jīng)作出了較為完整的規(guī)范，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)重新配置之后，新授權(quán)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，理應(yīng)嚴(yán)格遵守《行政強(qiáng)制法》的程序規(guī)定，確保執(zhí)行程序的規(guī)范。當(dāng)然，在執(zhí)行手段方面，粗暴野蠻強(qiáng)硬的執(zhí)行手段往往達(dá)不到應(yīng)有的效果，甚至還會(huì)激化本已緊張的社會(huì)矛盾。平和、理性、柔性的執(zhí)行手段往往能起到“四兩撥千斤”的效果，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行的過程中更應(yīng)注意采取和創(chuàng)新柔性的執(zhí)行方式。此外，加強(qiáng)監(jiān)督應(yīng)成為保障行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行公正的最后一道防線。行政系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)議監(jiān)督和外部司法機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督、檢察監(jiān)督相互配合與協(xié)作，創(chuàng)新具體的監(jiān)督手段，應(yīng)成為監(jiān)督行政強(qiáng)制執(zhí)行運(yùn)行的新常態(tài)。

（二）推進(jìn)創(chuàng)新行政非訴執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式

近年來，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“裁執(zhí)分離”模式的研究和探索不斷深入。所謂“裁執(zhí)分離”，指的是行政機(jī)關(guān)向人民法院提出行政非訴執(zhí)行的申請(qǐng)后，法院只負(fù)責(zé)行政非訴案件的司法審查工作，經(jīng)審查行政決定合法，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行，法院不再負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行工作，即實(shí)現(xiàn)司法裁斷與強(qiáng)制執(zhí)行的分離[15]67。司法權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)、屬性、分工之不同，以及職能分離、正當(dāng)程序等實(shí)質(zhì)法治主義原理，為裁執(zhí)分離提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐[15]141。筆者主張，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上全面構(gòu)建和深化“裁執(zhí)分離”的審查和執(zhí)行模式。亦即，在案件范圍、行為類型、審查程序、執(zhí)行主體和救濟(jì)監(jiān)督等方面，實(shí)現(xiàn)全方位的權(quán)力分離與監(jiān)督制約。

首先，當(dāng)前適用“裁執(zhí)分離”模式的案件范圍，各地集中在土地征收及房屋拆遷類行政非訴執(zhí)行案件方面。對(duì)于罰款等涉及金錢給付義務(wù)的以及具有人身專屬的案件，不適用裁執(zhí)分離。筆者主張裁執(zhí)分離可適用于所有行政決定的類型，不論是財(cái)產(chǎn)類行政決定還是行為類行政決定，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)均可適用裁執(zhí)分離模式。主要理由在于，財(cái)產(chǎn)類行政決定與行為類行政決定在性質(zhì)上并沒有什么不同，均屬于行政決定和行政權(quán)行使范疇。換言之，在作出的前階段二者均屬行政決定，在執(zhí)行的后階段均屬行政事務(wù)之執(zhí)行，即使經(jīng)過法院非訴審查，執(zhí)行的依據(jù)依然是原行政決定。因?yàn)榉ㄔ簩?duì)行政決定審查后只是作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，并未對(duì)原行政決定作出改變、撤銷、變更或確認(rèn)違法等判決，亦即并未改變行政決定的內(nèi)容、性質(zhì)和效力。既如此，財(cái)產(chǎn)類行政決定與行為類行政決定均可適用裁執(zhí)分離模式。

其次，“裁執(zhí)分離”案件的審查程序涉及兩個(gè)主要問題。一是法院采取什么樣的審查方式，二是法院適用什么樣的審查標(biāo)準(zhǔn)。就審查方式而言，傳統(tǒng)單一的書面方式已不能滿足日益復(fù)雜的案件審查需要，可以根據(jù)案件繁簡(jiǎn)和難易程度不同，靈活采用書面審查、當(dāng)面調(diào)查、聽證質(zhì)證等方式進(jìn)行。這里能否引用英美執(zhí)行訴訟的方式進(jìn)行審查呢？筆者對(duì)此持否定態(tài)度。因?yàn)橄鄬?duì)人在法定訴訟期限內(nèi)不提起訴訟就意味著放棄了訴訟抗辯的權(quán)利，訴訟期限一過，相對(duì)人的訴權(quán)就不能再行使，自然也不能在行政非訴程序中以訴訟的形式再次啟動(dòng)相對(duì)人的訴訟抗辯權(quán)。再者，行政非訴審查的獨(dú)有特征是“非訴性”和“效率性”，采用“訴訟審查”程序不僅會(huì)喪失非訴審查的特性導(dǎo)致該項(xiàng)特色制度消失，還會(huì)使得行政決定非訴審查和強(qiáng)制執(zhí)行效率降低。

就審查標(biāo)準(zhǔn)而言，當(dāng)前采取的是“重大明顯違法”審查標(biāo)準(zhǔn)，即明顯不具有行政主體資格、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、法律法規(guī)依據(jù)，以及其他明顯違法并損害相對(duì)人合法權(quán)益的情況。這是一種最基礎(chǔ)、最明顯的審查標(biāo)準(zhǔn)，即使具有一般法治常識(shí)的人也能夠?qū)Υ俗鞒雠袛?。裁?zhí)分離案件的審查首先應(yīng)遵循這一基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要根據(jù)具體案件適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于那些“尚不明顯的違法”以及“明顯不合理的”行為也應(yīng)予以關(guān)注。因?yàn)橛械摹袄怼北弧胺ā币?guī)定或者確認(rèn)，這樣的“理”就具備了法的形式[25]。例如，明顯不當(dāng)被《行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)所確認(rèn)，比例原則被《行政強(qiáng)制法》第五條所確認(rèn)，信賴保護(hù)被《行政許可法》第八條所確認(rèn)，行政主體違反這樣的“理”即屬違“法”，顯然法院不能裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。除此之外，違反沒有被“法”（程序法或?qū)嶓w法）所確認(rèn)的“理”，從實(shí)質(zhì)法治主義的角度觀之，為實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)與合法私益保障之目的，仍有非訴監(jiān)督的必要所在，以減少后續(xù)執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

再次，執(zhí)行主體是“裁執(zhí)分離”案件最需要關(guān)注和解決的問題。筆者認(rèn)為可以根據(jù)不同的行政決定內(nèi)容、案件事實(shí)、地域情況等確定不同的執(zhí)行主體。具體而言，一是罰款類行政決定內(nèi)容明確、易于執(zhí)行，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)⑥，交由司法行政機(jī)關(guān)專門的執(zhí)行處負(fù)責(zé)執(zhí)行。其中，執(zhí)行處的工作人員可直接從法院的執(zhí)行局中轉(zhuǎn)隸。二是行為類行政決定內(nèi)容多樣，較為復(fù)雜，法院與當(dāng)?shù)攸h委、政府協(xié)商一致后可確定具體執(zhí)行主體，如作出決定的原行政機(jī)關(guān)、專門的行政執(zhí)行局、地方人民政府等均可。其中，對(duì)于一些較為簡(jiǎn)單的、易于執(zhí)行的行為類決定，可以交由作出行政決定的原行政機(jī)關(guān)，具體理由可參見上文行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的主體確定問題。對(duì)于一些案情復(fù)雜、難度較大、影響重大的執(zhí)行，“如果國(guó)家不投入足夠的公共資源，很難會(huì)有其他行政部門愿意接收強(qiáng)制執(zhí)行這一‘燙手番薯’”[12]，故而可以交由專門成立的行政執(zhí)行局或者地方人民政府負(fù)責(zé)。這里尤其注意的是，為更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的目的，法院要與當(dāng)?shù)攸h委、政府充分協(xié)商后，方可裁定具體的執(zhí)行主體，避免法院?jiǎn)畏矫嬷付?，行政機(jī)關(guān)不配合的情況發(fā)生。

又次，在強(qiáng)制執(zhí)行程序方面，法院裁定給行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，該行政決定強(qiáng)制執(zhí)行的過程就回歸為一種行政性活動(dòng)，不再屬于司法活動(dòng)。既然屬于行政性執(zhí)行，理應(yīng)參照《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的程序規(guī)定，如陳述申辯、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定、中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行、執(zhí)行和解等。不過，這里需要特別指出的是催告和公告程序可以省略。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提出非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)前，已經(jīng)依照《行政強(qiáng)制法》第五十四條規(guī)定履行了催告程序，若未履行該程序法院將不予受理。公告程序同樣如此，公告的目的在于告知當(dāng)事人即將履行的事項(xiàng)，行政非訴執(zhí)行前的催告、法院的非訴審查程序，可以充分保障相對(duì)人的知情權(quán)、異議權(quán)等相應(yīng)權(quán)利。故而，在裁執(zhí)分離案件強(qiáng)制執(zhí)行過程中，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的行政主體就沒必要再履行一遍催告和公告程序，否則會(huì)造成執(zhí)行程序的過度繁瑣和浪費(fèi)。

最后，在執(zhí)行救濟(jì)和監(jiān)督方面，如果行政機(jī)關(guān)存在超范圍執(zhí)行、執(zhí)行對(duì)象錯(cuò)誤、違反法定程序等情形，被執(zhí)行人可以通過復(fù)議或訴訟等方式尋求救濟(jì)。但是，如果被執(zhí)行人對(duì)作為執(zhí)行依據(jù)的生效行政決定不服，由于其在法定期限內(nèi)放棄了復(fù)議和訴訟權(quán)利，加之又經(jīng)過了法院的非訴審查，就不能再次對(duì)該決定提起復(fù)議或訴訟。同理，行政機(jī)關(guān)向法院提出行政非訴執(zhí)行的申請(qǐng)行為，也不具有可訴性。但是，如果行政機(jī)關(guān)怠于提起行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)，則屬于不依法履責(zé)行為，利害關(guān)系人可提出履責(zé)之訴，檢察機(jī)關(guān)也可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于裁執(zhí)分離案件的監(jiān)督方面，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的司法實(shí)踐，這是一種很有效的監(jiān)督方式。筆者認(rèn)為在監(jiān)督體制構(gòu)建層面可以采取“一點(diǎn)”+“兩翼”的“分層監(jiān)督模式”，其中對(duì)法院行政非訴案件審查的監(jiān)督是核心點(diǎn)，前期非訴申請(qǐng)和后續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督是兩翼和兩個(gè)延伸點(diǎn)。具體而言，可以從實(shí)體與程序兩個(gè)維度進(jìn)行全面構(gòu)建。前者包括監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督范圍、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督方式等，后者包括啟動(dòng)方式、線索來源、監(jiān)督程序和監(jiān)督救濟(jì)等，這兩個(gè)維度有機(jī)結(jié)合可以共同推進(jìn)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督模式的完善。

結(jié) 語

新時(shí)期完善具有中國(guó)特色的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，需要根據(jù)行政義務(wù)實(shí)現(xiàn)之特性，在宏觀上對(duì)我國(guó)行政執(zhí)行的種類進(jìn)行梳理和重新構(gòu)造，使行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行與申請(qǐng)人民法院執(zhí)行的在案件數(shù)量、適用范圍、結(jié)構(gòu)比例上做到均衡合理，同時(shí)立法部門應(yīng)當(dāng)與政府部門、人民法院協(xié)同共進(jìn)、順勢(shì)而為，不斷改進(jìn)和完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律法規(guī)。唯有此，方可將行政執(zhí)行的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出新的努力和貢獻(xiàn)。

注 釋：

①包括公安、資源、城建、計(jì)生、工商、商標(biāo)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、食藥、農(nóng)業(yè)、物價(jià)、環(huán)保、交通、信息電訊、郵政、專利、新聞出版、稅務(wù)、金融、外匯、海關(guān)、財(cái)政、勞動(dòng)社會(huì)保障、審計(jì)、內(nèi)外貿(mào)、水利、旅游、煙草專賣、司法行政、民政、教育、文化、廣電、統(tǒng)計(jì)、電力、國(guó)資等40項(xiàng)行政管理領(lǐng)域。另外，有些法律同時(shí)存在法院、行政機(jī)關(guān)或者二者均可執(zhí)行的條款和沒有規(guī)定執(zhí)行主體的條款，故部分法律存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)。

②我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“行政執(zhí)行法”第4條：“行政執(zhí)行，由原處分機(jī)關(guān)或該管行政機(jī)關(guān)為之。但公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之?！?/p>