土地儲備成本控制方法研究

廣西土地儲備中心 范文杰

土地資源作為一種重要的資源，優(yōu)化土地資源使用，是政府部門的重要職能之一。土地儲備能夠更好地盤活市場土地資源存量，提升土體資源利用效率。但是土地儲備需要大量的資金，運營風險也較高。加之復雜的市場環(huán)境，導致土地儲備風險更甚。因此，優(yōu)化土地儲備方法，提升土體儲備效能十分必要。

一、土地儲備成本概述

土地儲備成本主要指的是，從獲取土地直到土地掛牌出讓整個過程中產生的成本，主要可以細分為獲取土地使用權的成本、開發(fā)整理土地的成本、儲備成本、掛牌上市成本。土地儲備成本依據流程可以分為土地獲取成本和土地前期成本和土地保有成本。土地購置成本主要指為了獲取土地所使用的費用，主要包含了征地、安置補償費和相關的稅費等。土地獲取成本則為征地、拆遷搬遷、安置、工程和服務等各項費用。土地前期費用為場地內三通一平和場地周邊的市政配套建設費用等。土地保有成本則為財務成本和土地管理費用等。土地儲備成本需要占用較多資金，且需要相對較長的時間，不過其成本能夠預見。一般來說，土地成本費用高昂，小到幾億元，大到幾十億元。土地所有權獲取所占比例相對較低，主要受到土地的利用程度的影響較大。沒有開發(fā)的荒地，成本相對低廉，而建設較為成熟的土地，則成本相對較高。增量的土地成本要低一點，存量的土地成本則高一點。土地一級開發(fā)需要占據整個成本的1/2以上。

二、土地儲備成本控制的重要性

（一）影響土地使用權出讓效益

我國國有土地使用權出讓制度是國家調整土地市場和房地產市場供求關系、增加地方政府財政收入的有效手段。依法科學確定初始出讓價格是土地使用權出讓制度中的重要環(huán)節(jié)，能夠合理展示國有土地使用權的資產價值，有效防止國有土地使用權資產流失。根據轉移的原則，最初的價格不得低于成本的土地轉讓，并不得低于基準地價的土地，土地儲備的成本直接影響轉移的初始價格的制定。

（二）影響土地儲備項目的投資、融資決策

土地儲備項目的成本是進行投融資決策的前提。土地儲備項目的預期收益可以彌補土地儲備成本，土地儲備投資具有經濟價值。土地儲備成本控制的應用可以為政府的土地儲備投資決策提供有力的保障。土地儲備項目的開發(fā)需要大量資金，融資是解決資金來源的重要渠道。在依據土地儲備項目預算成本確定融資規(guī)模時，加強對土地儲備成本的控制尤為重要?；I集過多的資金會造成閑置資金的浪費，增加融資成本和經營風險，影響項目的正常發(fā)展。

三、土地儲備成本控制遇到的困難

（一）資金補充機制不成熟

一般來說，政府主要是利用財政撥款的方式來對土地儲備基金進行撥付，能夠確保土地儲備功能的順利開展，同時便于政府對土地市場開展監(jiān)管。當土地儲備啟動之初，因土地流轉市場的規(guī)模比較小，土地儲備成本也相對較高。在這個時候，采用政府撥款就顯得十分關鍵，能夠確保土地流轉的順利開展。然而這種模式僅適合于部分小規(guī)模的土地儲備，針對土地儲備高成本和長時間而言，其所起到的作用微乎其微。此外，政府撥款滯后性明顯，效率遠不如其他資金來源，進而影響到土地儲備的運行效率。目前國家已經建立土地儲備制度，各級部門也出臺相關規(guī)范，對集體土地和國有土地的征用、搬遷補償標準進行了進一步的明確。但是，國有土地補償且并沒有十分明確的標準。不同項目成本亦存在較大差異，這種不確定性的補償標準，致使土地所有者想要獲取高價補償，不利于土地儲備的開展。

（二）土地儲備的約束激勵作用不強

土地儲備工作的開展需要涉及多個職能部門和人員，致使土地儲備成本增加。任何一個環(huán)節(jié)處置不當，都可能導致成本控制效果不佳。目前，政府部門之間的聯系不夠密切，需要對約束和激勵制度進行進一步的完善，方可發(fā)揮其作用。土地儲備是依據實際情況計算，沒有明確的限額，會產生一定的漏洞。因此需要對土地儲備進行委托，按照總成本的一定比例來計算服務費用。此外，為盡快完成土地儲備，降低各種糾紛和訴訟，政府對于成本控制的意愿也不是很強烈。價值土地儲備完成情況并不對成本進行評估，此時就會導致市場前景好的土地存在競爭，這些都表明了土地儲備工作中的約束激勵作用并不顯著。

（三）土地儲備的成本過大

土地儲備需要大量的資金，這就對土地儲備工作的開展起到了一定的限制作用。由于政府需要和開發(fā)商進行協議或者向金融機構尋求貸款。這就導致開發(fā)商或者金融機構的話語權更高，而金融行業(yè)本身就缺乏透明度。近年來，政府政策收緊，金融機構更是主動出擊，導致政府處于不利地位，致使土地儲備成本顯著增加。

四、土地儲備成本控制措施

從上面的分析可以看出，土地儲備作為優(yōu)化土地資源管理的重要手段，需要較長時間占用較大的資金，存在一定的經營風險。為切實降低土地儲備成本，提升效益，要做好以下控制措施。

（一）細化土地儲備成本組成

對土地儲備成本進行細化，并對其構成進行劃分，其構成包括：征地成本、拆遷成本、搬遷成本、現場準入及平整成本、安置工程成本、周邊配套設施成本、融資成本、工程成本、服務費用等由土地本身、人、資金三大因素造成的成本，更好地界定成本的構成，進行針對性的管理。

（二）對土地儲備工作加強監(jiān)管

土地儲備工作要加強前期控制和過程控制，加強各環(huán)節(jié)的審查，做好土地儲備工作的全過程。一是細化各部門的職責分工，實現科學合理的分配，避免出現推諉、管理混亂的情況。二是搞好項目的初步分析，進行成本估算、效益分析、風險評估等，在土地儲備項目實現之前，試著作盡可能多的準備，它可以作為談判基礎，在與有關單位簽訂合同時，也方便了費用審核工作。通常，審計工作是在工程完成后進行的，不利于監(jiān)督。為實現事前、事中、事后的監(jiān)督，可建立審計單位備選數據庫，根據需要選擇社會中介單位開展審計工作。

（三）強化土地儲備成本管理觀念

土地儲備應按照土地需求，合理開支，減少其中多余環(huán)節(jié)。依據區(qū)域總體規(guī)劃以及項目發(fā)展，當項目開展后，及時進行土地儲備，降低土地閑置現象，實現供需平衡。首先，能夠有效降低土地長期閑置而產生的各種成本以及資金的時間成本。其次，土地儲備也需要供需平衡，降低大量土地儲備導致的閑置土地，確保土地得到最優(yōu)化利用，實現土地資源的最佳配置。運用多種途徑進行土地儲備，降低資本的實際支出。依據資金的具體儲備方式，對土地儲備模式進行明確。如果資金較為充沛，則可以直接進行儲備且掛牌。如果資金相對不足，則可以通過招商引資或者采用優(yōu)惠措施等，吸引開發(fā)商來進行投資，利用開發(fā)商的資金實現土地的建設。同時，用作儲備的土地亦可以作為臨時停車場等，以此來降低資金支出，實現一定的收益。相關項目實踐經驗證明，通過降低融資成本，降低貸款利率，強化土地開發(fā)利用，快速回收資金，也可以顯著降低資金成本。通過多種渠道獲取政府財政資金，增加資金投入，降低融資貸款等。此外，針對大型的開發(fā)建設項目，土地儲備則可以分批上市，減少其中間環(huán)節(jié)，多余的土地資源則可以當資金全部回收之后再進行儲備。

（四）優(yōu)化激勵約束機制

土地儲備工作中，落實員工、流程激勵制度。采取多種手段進行成本管理。第一，全體員工。無論是領導干部還是基層員工，都應該積極參與其中，踐行成本管控意識，降低成本浪費；第二，全過程。主要指將土地儲備的各個環(huán)節(jié)和全流程中的成本管控落到實處，通過激勵約束機制，提升各級部門以及人員的積極性，落實各種成本管控措施。各級政府部門和合作單位簽訂合同時，也可以設置激勵機制，以此來約束相關單位進行成本管控。目前，激勵條款通常是估算成本，設定成本目標，并根據成本目標的完成情況實施一定的激勵，從而提高合同主體的積極性。此外還有固定成本，即在工程成本確定后簽訂合同，合同主體對工程成本的超出或過剩負責。

（五）利用閑置土地

土地儲備是一項長期的工作，會產生大量的閑置土地。對于一些已完成項目土地儲備工作但沒有開發(fā)計劃的土地，應盡量減少其閑置浪費，并采用各種方式臨時使用。土地成本也很高。臨時使用儲備土地需要先經過相關部門的批準，然后這些土地可以用于一些臨時性的商業(yè)項目，如設立臨時停車場、作為市場進行交易等，這樣可以降低閑置土地的成本，優(yōu)化土地資源。

（六）完善土地補償價格體系

首先，政府部門要明確土地儲備的重要性和必要性，充分發(fā)揮其在土地儲備過程中的引導、規(guī)范和監(jiān)督作用，結合市場的實際發(fā)展，充分發(fā)揮其宏觀調控作用，使土地價值最大化。其次，在土地儲備過程中，政府部門在發(fā)揮宏觀調控作用的同時，也發(fā)揮著監(jiān)督作用。因此，必須積極分配各方利益，盡可能保證土地儲備不受多方干預，并盡可能保證土地儲備向公眾開放。最后，建立健全土地補償定價體系，政府相關部門應充分考慮定價評估標準和需求，確保土地定價工作科學開展。對于土地流轉的農民，政府部門應充分考慮實際情況，積極構建科學的安置補償制度，確保土地流轉效益的科學分配。

（七）強化廉政建設

部分土地儲備的項目的利益相關者互相勾結、內外串通的舞弊行為，會導致土地儲備成本的急劇上升，同時也會造成嚴重的社會不良影響。因此，政府應當完善監(jiān)督及問責機制，堅持懲防并舉、預防為主的原則，規(guī)范土地儲備項目的事權、財權和人權，定期或不定期地對土地房屋征收補償資金的發(fā)放情況、征收工作的業(yè)務經費、服務費的計提使用進行抽查。對于土地儲備過程中發(fā)現的舞弊行為要嚴懲不貸，追究其行政及法律責任，確保土地儲備工作做到依法、依規(guī)、公平、公正、公開。

（八）加強各個階段的成本管控

1.加強項目前期階段的成本控制

土地儲備成本控制的前提是設立一個科學合理的成本目標，而科學合理的成本目標的設立需要進行詳細的現場調研。征收方面由入戶摸底調查小組負責，入戶摸底調查小組由指揮部、街道、社區(qū)、征收實施單位的工作人員及測繪技術人員組成。調查小組必須對于征地、拆遷中可能涉及的各項資料進行詳細的記錄、收集并拍照。入戶調查表由入戶調查小組成員及被征收人現場共同簽字確認。前期開發(fā)方面由代建單位工作人及相關部門技術人員實地查看，摸清土地儲備地塊內的需要遷改的桿線、管道、河道等，并形成書面報告。財務費用方面需結合土地儲備項目的具體情況，綜合考慮國家融資政策、土地儲備機構資金情況等進行測算。通過深入分析，論證項目的可行性，著重研究敏感性因素，設立合理的土地儲備項目目標成本，并將目標成本細化至土地儲備的各個環(huán)節(jié)，如土地征收、房屋征收貨幣補償成本，購買產權調換房屋成本，搬遷、臨時安置補助費，對被征收人的補助和獎勵，停產停業(yè)補助，桿線、道路等工程，與征收有關部門的工作經費、財務費用和其他相關費用。建立土地儲備成本責任制、土地儲備工作獎懲機制，確保將土地儲備項目成本控制落到實處。

2.實施階段成本控制

第一，征收階段成本控制。土地征收、房屋征收是依照國家及地方政策、法規(guī)實施的，其成本在土地儲備項目總成本中所占比重最大。推動土地儲備項目實施要向被征收人多宣傳、多動員，要深入了解被征收人的期望值，既要滿足其合理要求，保障合法權益，又要防止不合理補償增加成本，同時還要兼顧社會的和諧安定，文明拆遷，避免與被征收人發(fā)生沖突事件，減少停工與重新溝通成本。要嚴格執(zhí)行征收計劃，征收進度緩慢會急劇增加成本，造成成本偏差。第二，前期土地開發(fā)階段成本控制。土地儲備項目地塊內必要的“七通一平”前期開發(fā)項目，要嚴格按照工程有關規(guī)定執(zhí)行。在項目施工前做好項目的可行性研究，選擇具有相應資質的設計單位進行設計，建立與項目相關的審核機制，嚴格審核。依照國家有關規(guī)定組織招標工作。加強施工過程的監(jiān)督管理，嚴格價款的支付控制，禁止隨意變更工程，做好項目的合同、檔案管理，按照規(guī)定時限及時辦理竣工決算。

3.加強事后成本控制

土地儲備項目實際成本形成后，分析和研究實際成本與預算成本之間的差異，找出產生差異的原因，確認責任歸屬，進行成本控制執(zhí)行情況績效考核。在以后的土地儲備項目中，改進土地儲備成本控制，有利的差異要吸收經驗，不利的差異要制定措施進行消除。

（九）提高土地儲備隊伍的素質

無論如何，土地儲備工作最終還是需要由專業(yè)的工作人員來完成，而他們的綜合素質和專業(yè)水平則對土地儲備成本的影響頗大。因此，提高土地儲備隊伍的素質是開展土地儲備成本控制的重要保障。單位內部要重視成本管理，樹立各層級員工的成本意識，讓大家明白成本是可控的并且需要大家的共同努力，自覺為降低成本貢獻一份力。要加強土地儲備理論、制度及專業(yè)技能知識的學習，確保在制度和標準范圍內開展土地儲備工作，對于不清楚的地方必須要確認清楚，一旦發(fā)現事情做得不對，要及時上報并加以改正，確保將損失降到最低。要加強與各部門的溝通協調，減少不必要的溝通成本及因溝通不暢而造成損失。通過各種管控和宣傳措施，全面提升工作人員的成本意識，能夠在日常工作開展中，積極踐行成本管控措施，從而將每一筆費用都用在實處，切實降低土地儲備成本，提升綜合效益，優(yōu)化土地資源管理。

綜上所述，我國人口眾多，人均土地資源不足，合理優(yōu)化土地資源配置十分關鍵。其中土地儲備作為一種重要的土地資源管理辦法，對于優(yōu)化市場配置、盤活土地資源作用頗大。但是由于土地儲備是一項系統(tǒng)性工程，周期長，占用資金大，環(huán)節(jié)眾多，涉及部門眾多。一旦任何一個環(huán)節(jié)處置不當，都可能導致成本失控，進而增加土地儲備成本，不利于土地管理水平的提升。目前我國土地儲備成本管理還存在較大問題，致使土地儲備成本較大。因此，針對該問題，應從土地儲備成本管理意識入手，全面提升成本管理意識，落實激勵約束機制，強化土地儲備各個階段的成本管控，提升土地儲備工作人員的綜合素質，通過一系列的成本管控措施，切實將土地儲備成本管理到位，提升土地資源利用效率，增強政府公信力，推動土地管理水平邁向更高階段。