自貿(mào)區(qū)公共事務(wù)治理能力提升
——以中國(廣西)自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)為例

廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 黃文韜

一、引言

設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)是我國的重大戰(zhàn)略舉措，對于推動邊疆民族地區(qū)的管理和經(jīng)濟模式的改善具有顯著作用。2019年8月30日，中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)南寧片區(qū)揭牌成立，南寧積極引進其他自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，制定符合南寧首府特性的經(jīng)濟金融政策、文化產(chǎn)業(yè)政策等，支持南寧作為廣西首善之區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提升自貿(mào)區(qū)公共事務(wù)治理能力，更好地承接中央政策，推動經(jīng)濟發(fā)展是本文討論的關(guān)鍵。本文針對廣西自貿(mào)區(qū)建設(shè)區(qū)內(nèi)外環(huán)境，廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公共事務(wù)治理過程中存在的問題，廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公共事務(wù)治理能力的提升，提出觀點及建議。當(dāng)前國內(nèi)外“雙循環(huán)”發(fā)展格局要求自貿(mào)試驗區(qū)承擔(dān)更高一級的公共組織任務(wù)，自貿(mào)試驗區(qū)的使命更加重要。從“治理”理論的提出至今已過了較長一段時間，政府作為各個國家機器的重要組成部分，實踐中的行為模式或觀念上的范式已逐步從“行政”邁向更具有生命力的“治理”。治理理論的發(fā)展體現(xiàn)在這一范式轉(zhuǎn)變過程中[1]。治理強調(diào)規(guī)則從誕生到實施的過程，主張用治理代替統(tǒng)治，是由于無論是在西方國家或是我國，在資源配置的過程中政府和市場是兩個客觀共存的主體，政府的失效和市場的失敗往往是共同存在的[2]。因此，廣西自貿(mào)區(qū)的發(fā)展過程僅僅是國家治理方式變動在廣西的具體體現(xiàn)。我國的實際情況是由于第三方組織、中介組織等社會力量的弱勢，政府與社會之間的關(guān)系常常由政府主導(dǎo)，政府作為強勢力量有利于政策之水從高位流向低位之時不喪失其政治能量的“政策勢能”[3]。在普遍的話語體系中，政社關(guān)系往往指政府與社會的關(guān)系，即行政部門與社會的關(guān)系，而法團主義則強調(diào)國家與社會權(quán)力的相互賦予，政社關(guān)系的預(yù)設(shè)基礎(chǔ)差異導(dǎo)致社會功能發(fā)展即功用的差異[4]。

二、廣西自貿(mào)區(qū)的建設(shè)背景

中國設(shè)立自貿(mào)區(qū)新的政策扶持除了需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還需要加強各地協(xié)作，在脫貧攻堅戰(zhàn)中我們獲得了結(jié)對幫扶的寶貴經(jīng)驗，基于此種經(jīng)驗與理念，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)考慮將廣西政策優(yōu)勢以及新近海南的貿(mào)易優(yōu)勢結(jié)合，必能將北部灣與南海的區(qū)位優(yōu)勢進一步放大，惠及我國西南片區(qū)廣大居民[5]。

（一）廣西自貿(mào)區(qū)建設(shè)的內(nèi)部背景

在區(qū)域經(jīng)濟一體化、全球各個區(qū)域間合作組織不斷增加的背景下，2002年11月，我國和東盟10國共同簽署了《中國與東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》。近年來，東盟“10+1＞11”的發(fā)展理念在東盟的貿(mào)易伙伴之間得到進一步印證，雖然疫情對世界經(jīng)濟與貿(mào)易活動造成了空前的消極影響，“絲綢之路經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略倡議的提出仍然為中國--東盟自貿(mào)區(qū)帶來了前所未有的發(fā)展機遇。廣西自貿(mào)區(qū)揭牌成立，為廣西全方位開放注入巨大助力，是廣西對外開放的里程碑事件，自貿(mào)區(qū)的成立也凸顯廣西的后發(fā)優(yōu)勢，為廣西迎來更多更好的合作機遇打下了良好的制度基礎(chǔ)。

（二）廣西自貿(mào)區(qū)建設(shè)的外部背景

自2013年中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)得到國務(wù)院批復(fù)設(shè)立后，自貿(mào)區(qū)以自身內(nèi)涵低關(guān)稅、便利化的特點，短短幾年間在我國內(nèi)百花齊放，廣東、遼寧、浙江等省份先后設(shè)立了21個自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)提高了當(dāng)?shù)刎浳锪魍ㄋ俾?，更好地激活了?dāng)?shù)亟?jīng)濟。廣西擁有國內(nèi)最豐富的熱帶水果資源，是溝通祖國大西南與粵港澳大灣區(qū)的關(guān)鍵節(jié)點。在改革開放后，經(jīng)過數(shù)十載寒暑，市場經(jīng)濟在中國大地不斷發(fā)展，給人民日益增長的物質(zhì)文化需求帶來了強大助力。為支持廣西經(jīng)濟進一步發(fā)展，2019年8月2日《國務(wù)院關(guān)于同意新設(shè)6個自由貿(mào)易試驗區(qū)的批復(fù)》發(fā)布，同意設(shè)立中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)。

三、廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)當(dāng)前的公共事務(wù)治理

廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)目前的公共事務(wù)治理主體包括傳統(tǒng)狹義政府及基于民族部門同意而設(shè)立的其他非政府公共組織。廣西南寧由于地處邊疆民族地區(qū)，存在邊疆民族地區(qū)所共有的經(jīng)濟落后、治理水平低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等特點。2019年12月23日，自治區(qū)人民政府對外發(fā)布了《促進中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的支持政策》（桂政發(fā)〔2019〕53號），文件以其深厚的政策含金量有力地促進了自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。為促進自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)更好、更快地發(fā)展，2020年南寧市營商環(huán)境經(jīng)過多方測評達(dá)到較高考核標(biāo)準(zhǔn)，并對高新技術(shù)人才落戶給予了較大的政策支持。當(dāng)前南寧片區(qū)內(nèi)設(shè)有黨政辦公室、財政局、自然資源局、建設(shè)局、發(fā)展改革和投資促進局、生態(tài)環(huán)境局、協(xié)調(diào)指導(dǎo)局、制度創(chuàng)新局，在具體公共事務(wù)運行過程中主要由五象新區(qū)管委會與南寧片區(qū)管理委員會共同承擔(dān)主體責(zé)任，由綜合服務(wù)大廳作為政務(wù)與群眾對接的主要窗口，窗口的合法、自愿、無償、誠信服務(wù)原則都體現(xiàn)著自貿(mào)區(qū)當(dāng)前政務(wù)服務(wù)“以人民為中心”的追求合法性內(nèi)核的重要服務(wù)理念。

四、廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)當(dāng)前公共事務(wù)治理中存在的問題

（一）廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)治理模式上的政府中心主義

從南寧片區(qū)當(dāng)前的治理主體可以看出，南寧市政府是南寧片區(qū)治理的最重要的主體，是唯一的權(quán)力中心，南寧市政府主持的各項活動都給南寧片區(qū)的發(fā)展帶來重要乃至唯一性的影響。政府中心主義的治理模式往往形成用政府行事邏輯解決社會層面問題的路徑依賴，這讓本應(yīng)解決于社會邏輯范疇的社會問題被動地由政府解決，這種“以另一問題的邏輯解決其他問題的方式”往往不但不能解決問題，還會激化矛盾。政府既然是問題的解決者，那么政府自然成為主要責(zé)任人。政府中心的治理過程降低了群眾對于政治參與過程的內(nèi)生積極性，不利于社會運行范疇的自我成熟與社會公共事務(wù)的自治化發(fā)展。

（二）廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)社會自治組織較少且能力不足

南寧片區(qū)當(dāng)前的社會自治組織主要有商會、婦聯(lián)、運動協(xié)會等，但是這些自治組織的設(shè)立、運行乃至終結(jié)完全依靠區(qū)域內(nèi)政府民政部門審批。從南寧片區(qū)當(dāng)前的公共事務(wù)治理模式可以看出，目前南寧市社會組織發(fā)展較晚且不成熟，行政化傾向明顯。南寧片區(qū)的社會組織誕生過程與我國其他地區(qū)社會組織的誕生過程一樣，而社會組織也不可能完全自治，需要各級主管單位與民政部門共同管理。在此制度下，社會組織即便能夠通過自身努力獲取在群眾中的抽象合法地位，也必須通過官方組織的正式文件與法規(guī)方能獲得形式上合法的地位。通過此種方式建立與維持的組織必然不能保持百分之百的自治，而組織的獨立自主對于組織為組織成員提供物質(zhì)供給與精神支持必不可少，若組織成員所得到的供給并不來自自治組織本身，那組織成員便會自發(fā)地尋求供給源頭--政府。

（三）廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公民參度不高精神不強

民主是社會主義核心價值觀的重要組成部分，南寧市有關(guān)民主的公民教育不斷加強豐富。南寧片區(qū)公民的政治參與意識隨著法制社會的不斷成熟而不斷增強。同時客觀的事實也體現(xiàn)出自貿(mào)區(qū)內(nèi)公民政治參與的總體水平還很低，南寧電視臺在近幾年創(chuàng)辦了一欄電視問政節(jié)目，其出發(fā)點一是切實解決南寧市民日常生活中遇到的問題，二是對政府為解決民生問題作的努力進行必要的宣傳，但是對于電視問政這一欄目，南寧市民反映自己并不太關(guān)心，并且問政過程中需要許多必要的書面流程與手續(xù)，這讓問題的發(fā)現(xiàn)過程很直接，但是問題的解決過程卻很曲折。片區(qū)內(nèi)群眾遇到公共問題時往往是不反饋，遇到公共政策對于自己的私人利益造成損害時，便會過度反饋。這是因為他們?nèi)鄙僬螀⑴c的習(xí)慣，過度反饋則是由于對公正的理解存在自我主義與非理性化的傾向。

五、廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公共事務(wù)治理能力的提升

政府治理能力是指政府轉(zhuǎn)變政府職責(zé)和能力、治理方式的能力，要提升政府治理能力，使社會公眾集體參與社會公共事務(wù)的管理是最優(yōu)選擇，通過社會公眾獻(xiàn)言獻(xiàn)策，對治理方式、治理習(xí)慣作出總結(jié)與修整，以提高片區(qū)內(nèi)政社組織間的運行狀態(tài)。政府是當(dāng)代國家的核心力量，政府治理能力現(xiàn)代化水平體現(xiàn)著國家的綜合國力，政府需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境矛盾的不斷轉(zhuǎn)化找到解決政社問題的具體手段，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的內(nèi)外部世界，在疫情、災(zāi)害、戰(zhàn)爭等障礙籠罩下提升自身能力[6]。

（一）政治上的相互認(rèn)同提升公民參與度

政府治理能力依托于公共事務(wù)的多維度協(xié)調(diào)治理。公共事務(wù)的多維度協(xié)調(diào)治理是基于多主體的治理，主體間治理的協(xié)調(diào)與否和主體間的信任程度相關(guān)。換言之，治理主體間政治認(rèn)同愈加深入，則治理協(xié)調(diào)過程開展便更加深入。政治認(rèn)同的深度是協(xié)同組織凝聚力的衡量尺度，制度或組織樹立了政治認(rèn)同，可以幫助制度或組織影響范圍內(nèi)的公民或成員樹立共同政治信仰，有利于形成公共組織在成員心目中的合法性，從而提高公共行為在運行中所收獲的個體支持。在南寧片區(qū)目前政社間必然存在政治認(rèn)同，我國政府秉持的為人民服務(wù)的宗旨必然有利于抽象合法性的形成與發(fā)展。然而，認(rèn)同水平并不僅僅與被信任主體自身有關(guān)，還與作為政府信任主體的社會有關(guān)。社會組織的設(shè)立必然需要民政單位的支持，社會組織對于政府的依附程度較大，公民與政府間的互動水平較淺、互動頻率較低。為解決此類問題，政府要自覺釋放社會成長的空間，推動社會組織運行機制聯(lián)結(jié)，承認(rèn)其自治地位和功能，深入推進政事分開、政社分開[7]。

（二）自貿(mào)區(qū)各管理部門利用現(xiàn)有組織構(gòu)建多層次的網(wǎng)絡(luò)狀治理組織體系

除了負(fù)責(zé)片區(qū)管轄的政府機關(guān)，可以由片區(qū)內(nèi)的核心企業(yè)牽頭成立片區(qū)委員會，作為片區(qū)內(nèi)的協(xié)商自治機構(gòu)，委員會由來自各個產(chǎn)業(yè)的企業(yè)代表組成，其目的是讓各個企業(yè)有一個統(tǒng)一的表達(dá)意愿的渠道，并且在委員會內(nèi)部，各個企業(yè)可以取長補短、互通有無，更快速地解決片區(qū)內(nèi)各個企業(yè)面臨的問題。同時，委員會也可根據(jù)需要，承擔(dān)片區(qū)內(nèi)部分公共設(shè)施以及公共服務(wù)職責(zé)。

另外，委員會還可以充當(dāng)維護會員單位利益的角色，這類委員會可根據(jù)自身情況定期召開會議，其職能除了推動片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，還包括協(xié)調(diào)成員之間的利益以及提高各個成員的合作層次。除此之外，政府由專人專管聽取委員會各個成員的意見，盡早解決會員單位所面臨的問題，同時在片區(qū)規(guī)劃時協(xié)調(diào)各方利益，避免出現(xiàn)規(guī)劃不合理、協(xié)調(diào)不到位導(dǎo)致的資源浪費現(xiàn)象。

（三）政府主導(dǎo)下的公共事務(wù)治理的場域構(gòu)建

公共事務(wù)治理能力的提升是針對公共事務(wù)治理主體所提的要求。公共事務(wù)治理共同體的構(gòu)建與運行必須通過主體內(nèi)的公民意見表達(dá)與協(xié)商。公民表達(dá)意見并參與協(xié)商公共事務(wù)空間即治理場域，公共領(lǐng)域是公共事務(wù)治理主體的重要成長空間。在漢娜·阿倫特看來，公共領(lǐng)域是指作為行動實現(xiàn)的場所，是人們平等對話、參與行動的政治空間[8]。當(dāng)前，首先需要加強建設(shè)的公共領(lǐng)域就是片區(qū)內(nèi)公民活動的最小單位--居民社區(qū)和民意高效表達(dá)所依托的網(wǎng)絡(luò)空間。首先，加強社區(qū)自治意識建設(shè)。對社區(qū)居民進行自治意識教育，是基層民主進步的重要途徑。社區(qū)共治與組織協(xié)調(diào)是南寧自貿(mào)區(qū)公共事務(wù)治理的一大內(nèi)核。社區(qū)共治水平的提升與組織協(xié)調(diào)功能的提高可以增強社區(qū)公共領(lǐng)域的作用。具體來說，一是進一步推動片區(qū)內(nèi)社區(qū)自治水平，增強社區(qū)居民公共事務(wù)參與意愿，條件好的社區(qū)可拿出部分經(jīng)費設(shè)置活躍獎項或獎品。二是明確社區(qū)自身定位，通過社會活動的參與及與多組織間聯(lián)系發(fā)揮社區(qū)影響力，從而實現(xiàn)社區(qū)整體治理能力的提升，實現(xiàn)社群居民在領(lǐng)域內(nèi)部成熟。南寧片區(qū)內(nèi)的居民由于與行政部門空間上的距離較為接近，擁有較高的參政便利度，推進片區(qū)內(nèi)社區(qū)居民組織社區(qū)公共行動、營造社區(qū)的生活共同體有利于提高片區(qū)自治水平。三是片區(qū)委員會應(yīng)聯(lián)系自貿(mào)區(qū)片區(qū)內(nèi)商會、工會、居委會等社區(qū)自治組織，了解其內(nèi)部治理與外部溝通協(xié)調(diào)過程中的困難，通過解決這些困難提升社區(qū)內(nèi)部組織運行的協(xié)調(diào)水平，在基本運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)過程實現(xiàn)較高提升后進行自治水平培育，通過政務(wù)微信、微博在政社間塑造一種民主協(xié)商的即時對話機制，推進公共事務(wù)治理有效、公共事務(wù)治理水平提升。四是強化社區(qū)自治文化建設(shè)，從而培育公民精神和公民資格。加強治理共同體網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)，規(guī)范治理共同體的虛擬空間。

網(wǎng)絡(luò)政治參與為片區(qū)內(nèi)外民主政治建設(shè)和社會公共事務(wù)治理提供了多主體參與的公共事務(wù)治理空間。首先，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間倫理道德的重要性，即在網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)意見的過程中，不可脫離與違背現(xiàn)實社會中的基本認(rèn)知與倫理，鼓勵網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)過程中的表達(dá)主體相互溝通。網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)實生活空間的延伸，違背倫理道德的不當(dāng)言論與違法的言論不僅不利于公共事務(wù)治理能力的提升，還會破壞公民意見表達(dá)渠道的氣氛。其次，可以通過網(wǎng)絡(luò)直播對南寧當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)品進行宣傳，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品種養(yǎng)殖戶的收入，從而加強治理主體的合法性。實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實社會的良性互動。概言之，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)對于南寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)中公共事務(wù)治理能力的提升具有積極意義。