“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可改革形勢分析和展望

安徽波譜環(huán)境科技有限公司 齊愛玲

自2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《改革方案》）的出臺，“十三五”時期已然成為我國環(huán)境影響評價與排污許可改革的重要時期?！陡母锓桨浮访鞔_提出了完善污染物排放許可制，也對“三線一單”（即以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線為基礎(chǔ)，編入生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）、戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評等方面，提出了較明確的改革方向和實(shí)施措施。黨的十九屆四中全會中也提出了要健全源頭預(yù)防體系，以排污許可制為核心進(jìn)行構(gòu)建固定污染源監(jiān)管制度體系，并要求推進(jìn)簡化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審批和條件的工作進(jìn)程。

“十四五”時期是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?，開啟社會主義現(xiàn)代化國家的新征程的嶄新時期，也是建設(shè)美麗中國、加強(qiáng)污染防治、推動綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然共生的重要時期，所以也對環(huán)境影響評價和排污許可工作提出了新的挑戰(zhàn)和發(fā)展要求。十九屆五中全會的召開也提出了組建源頭防控的治理機(jī)制、全面推行排污許可工作，不斷研討“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可改革的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，并對推動高質(zhì)量環(huán)境保護(hù)和發(fā)展具有重要意義。

一、“十三五”環(huán)境影響評價與排污許可進(jìn)展

隨著《改革方案》提出，環(huán)境影響戰(zhàn)略評價進(jìn)行深入開展，并在推進(jìn)過程中不斷強(qiáng)化環(huán)境影響戰(zhàn)略評價的應(yīng)用，展開政策環(huán)境評價試點(diǎn)工作，穩(wěn)步構(gòu)建“三線一單”管理機(jī)制，使得“十三五”期間，政策環(huán)境點(diǎn)評試點(diǎn)研究取得了較大程度上的進(jìn)展。此外，生態(tài)環(huán)境部組織也完成了對能源、農(nóng)業(yè)、石化等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策性研究，并對城鄉(xiāng)、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化政策環(huán)境影響進(jìn)行綜合分析研究。各相關(guān)部門、政府機(jī)構(gòu)的政策推進(jìn)，對相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。同時“三線一單”的研究、實(shí)踐工作的穩(wěn)步推進(jìn)，以及良好的成果展現(xiàn)，使得其逐漸應(yīng)用于相關(guān)政府工作中的展開中，“三線一單”管理機(jī)制也初步建立起來。

（一）環(huán)境影響評價規(guī)劃成效

“十三五”時期，政府針對產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、自然資源利用、江河流域等地的開發(fā)使用積極展開了相關(guān)環(huán)境影響評價，并根據(jù)對其的相關(guān)研究發(fā)布了系列政策和技術(shù)性規(guī)范指導(dǎo)意見，也一定程度上對環(huán)境影響評價的工作有了良好的進(jìn)展和工作的再推進(jìn)。積極展開對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境影響追蹤評價，對重要領(lǐng)域區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃并展開環(huán)境影響核查，創(chuàng)新開展對產(chǎn)業(yè)園區(qū)清單式管理的試點(diǎn)工作推進(jìn)，大力推動環(huán)境影響評價重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)劃會商，以及環(huán)境影響評價的規(guī)劃與項(xiàng)目環(huán)境影響評價的創(chuàng)新聯(lián)動，并通過不斷強(qiáng)化的規(guī)劃環(huán)境評價技術(shù)復(fù)核工作，大幅度的提升了規(guī)劃環(huán)境評價工作的質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，僅生態(tài)環(huán)境部審查的近幾十個流域綜合規(guī)劃環(huán)境評價工作中，就取消了近百個不符合環(huán)境保護(hù)要求的工程，并在此過程中將多段干流和支流河段納入棲息地保護(hù)名單中。

（二）改革力度的增強(qiáng)

通過對多部法律法規(guī)的修訂推行，我國整體上取消了4項(xiàng)相關(guān)行政許可工作，即相關(guān)部門預(yù)審、企業(yè)生產(chǎn)審批、工程驗(yàn)收許可和環(huán)境評價機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，同時也取消了水土保持等項(xiàng)目的環(huán)境評價預(yù)審的相關(guān)條件。通過對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價審批權(quán)限與分類管理名錄等相關(guān)程序要求的修訂等，不斷擴(kuò)大了其環(huán)境影響評價的審批權(quán)限，并也一定程度上推動了相關(guān)技術(shù)體系的創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而不斷優(yōu)化了環(huán)境影響評價的內(nèi)容和工作開展等。此外，各地市也在積極展開環(huán)境影響評價改革力度，不斷優(yōu)化相關(guān)政策實(shí)行以及落實(shí)效果，強(qiáng)化環(huán)境影響評價與排污許可之間的關(guān)聯(lián)，并大力加強(qiáng)對區(qū)域環(huán)境影響評價的事后監(jiān)管等多項(xiàng)工作。

（三）排污許可基本全面覆蓋

“十三五”期間我國展開了排污許可治理的全新局面，通過各項(xiàng)相關(guān)政策的起草、出臺、落實(shí)推行，以及多項(xiàng)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的制定等，使得其構(gòu)成了較為合理、完整的排污技術(shù)體系。固定污染源排污許可證核發(fā)工作的不斷推進(jìn)，也使得已有百萬家排污單位進(jìn)入排污許可管理工作中來，整體上強(qiáng)化了國家綜合整體固定污染源環(huán)境工作推進(jìn)力度。并通過環(huán)保部門的管理制度與排污工作的整合研究，相關(guān)政策的不斷出臺，使得部分人員、企業(yè)對“三線一單”、環(huán)境影響評價規(guī)劃、環(huán)境執(zhí)法等系列環(huán)境管理工作與排污工作進(jìn)行創(chuàng)新銜接，進(jìn)一步為我國環(huán)境影響評價規(guī)劃工作和排污許可工作提供了更加良好的發(fā)展空間。

二、“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可形勢

十九屆五中全會對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)提出了更加具體要求。為了更良好的落實(shí)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化社會，其環(huán)境保護(hù)是重頭任務(wù)，而環(huán)境影響評價和排污許可制度又是進(jìn)行環(huán)保工作的必須工作環(huán)節(jié)。在新社會發(fā)展環(huán)境和新發(fā)展格局的推動下，其對于環(huán)境影響評價和排污許可制度的改革可謂是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的，而且其面臨的任務(wù)也是更加艱巨、復(fù)雜的。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和環(huán)境保護(hù)的任務(wù)的不斷推進(jìn)，使得國家相關(guān)政府機(jī)關(guān)在高速促進(jìn)社會高質(zhì)量發(fā)展的大環(huán)境背景下，也要加大力度的推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)行和貫徹落實(shí)，在兼顧兩者的同時還要不斷的對節(jié)能減排、保護(hù)生物多樣性等工作進(jìn)行探索，所以從綜合整體來看，我國環(huán)境影響評價與排污治理工作既面臨著難得的機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）發(fā)展機(jī)遇與改革

相關(guān)法律的強(qiáng)化推進(jìn)和政策的大力實(shí)施，也都為環(huán)境影響評價與排污治理的制度提供了良好的改革基礎(chǔ)。從《改革方案》中對完善污染物排放許可制的提出，以及到黨的十九屆四中全會要求健全源頭預(yù)防體系，再到依法實(shí)行排污許可制度，和黨的十九屆五中全會全面實(shí)行排污許可管理制度的推行等，都能夠看出我國逐步強(qiáng)化了環(huán)境影響評價與排污治理這兩項(xiàng)制度在國家整體發(fā)展中的地位和作用?！笆奈濉逼陂g，各項(xiàng)相關(guān)法律、單行條例的出臺也都為環(huán)境影響評價與排污治理工作的可持續(xù)改革提供了良好的法律支持。

相關(guān)制度的完善與豐富，也一定程度上為環(huán)境影響評價與排污治理工作提出了新發(fā)展要求，十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)，我國已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)高速增長階段轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，環(huán)境影響評價與排污治理工作在這個階段中不僅要做好相關(guān)污染防治工作任務(wù)，也要做好肩負(fù)著環(huán)境保護(hù)與優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。此外，相關(guān)機(jī)制體制體系的構(gòu)建，也為環(huán)境影響評價與排污治理兩項(xiàng)制度改革落實(shí)消除了發(fā)展障礙。當(dāng)前，國家“放、管、服”的改革方案實(shí)行，不斷的對相關(guān)大環(huán)境進(jìn)行了政策優(yōu)化，環(huán)境影響評價與排污治理的改革適逢其會，而且機(jī)構(gòu)改革的具體完成，使得地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)相關(guān)執(zhí)法管理工作落地生效，也使得環(huán)境影響評價與排污治理改革工作的推進(jìn)也更加暢通。

（二）面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展難題

在環(huán)境影響評價與排污治理改革工作的實(shí)際推展中，其相關(guān)工作人員的發(fā)展眼光不全面、思想落實(shí)的不到位、工作過程不夠創(chuàng)新以及不能適應(yīng)新形勢要求等，使得長期以來，我國的環(huán)境保護(hù)被貼上了許多尷尬的標(biāo)簽，也使得許多地方政府為了相關(guān)文件能夠通過審批，給予了許多“空頭支票”，這種問題的出現(xiàn)也一定程度上導(dǎo)致了后續(xù)環(huán)保工作得不到良好落實(shí)。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，國家政府部門經(jīng)過了幾次清理整頓，使得相關(guān)政府工作、風(fēng)氣和整體環(huán)保思想好了很多，也使得其上升到了一個新層次，但是對環(huán)境影響評價與排污治理文件的弄虛作假、粗制濫造現(xiàn)象還依舊存在，相關(guān)政府部門對排污許可制度在固定污染源監(jiān)管體系中的地位無法認(rèn)清并不能很好的加大重視力度，甚至還有不少人員認(rèn)為其排污許可會影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)厝藛T就業(yè)等，這一系列問題也都導(dǎo)致了環(huán)境影響評價與排污治理改革落實(shí)制度不能很好的落實(shí)以及發(fā)揮充分其自身作用效果等。

環(huán)境影響評價與排污治理銜接體制的不完善也制約了兩制度協(xié)調(diào)發(fā)展的效果。“三線一單”管控體系構(gòu)建還不完善，其與規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評之間的認(rèn)定邊界還不夠清晰，管理機(jī)制、技術(shù)方法、信息支撐上還不夠成熟等問題都導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法與排污許可制度的銜接不夠暢通，并使其政策落實(shí)、環(huán)保質(zhì)量、事后監(jiān)控等配套機(jī)制未形成閉環(huán)，進(jìn)而難以發(fā)揮整體作用等。此外兩種項(xiàng)目改革中各項(xiàng)措施的保障能力不牢靠，也一定程度上制約了該制度的科學(xué)性和實(shí)用性。例如技術(shù)保障上的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和政策要求之間不協(xié)調(diào)，信息保障上，環(huán)境影響評價和排污許可大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性、安全性還不夠完善，人才保障上，人才隊伍建設(shè)力度不夠，人才隊伍力量被削弱等，嚴(yán)重影響環(huán)境評價質(zhì)量。

總之，“十四五”期間，面對新環(huán)境發(fā)展情況、新時代建設(shè)需求，環(huán)境影響與排污許可的制度實(shí)施還未完全適應(yīng)現(xiàn)代化社會建設(shè)的要求，在我國高質(zhì)量發(fā)展的時代主題下，優(yōu)化國土保護(hù)、綠色生產(chǎn)的社會產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型任務(wù)依舊嚴(yán)峻，污染防治、源頭預(yù)防、過程監(jiān)控能力依舊有較大的發(fā)展空間，各項(xiàng)制度的改革落實(shí)和剛性條約推進(jìn)依舊需要不斷深化推進(jìn)，環(huán)境影響評價與排污許可制度改革依然任重道遠(yuǎn)。

三、“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可改革思路展望

“十四五”時期的社會發(fā)展任務(wù)要求與時代建設(shè)要求，都需要我國在國土開放利用、污染物排放管控、資源高效利用、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行全面積極良好活動開展，要做到既能充分發(fā)揮環(huán)境影響評價與排污許可能效，又能對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全過程的監(jiān)管工作。

（一）改革原則

堅持以“環(huán)境保護(hù)”與“高質(zhì)量發(fā)展”為原則目標(biāo)，充分發(fā)揮環(huán)境影響評價、排污許可制度在源頭預(yù)防體系、固體污染源監(jiān)管體系中的重要作用，積極實(shí)現(xiàn)污染物減少、生態(tài)環(huán)境良好改善的目標(biāo)，繼續(xù)向社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)前進(jìn)。堅持問題導(dǎo)向，根據(jù)地方改革實(shí)踐情況，針對性的加大研究環(huán)境影響評價與排污許可所面對的問題挑戰(zhàn)和解決途徑，并使其最大程度上完善排污許可、過程管控、許可證核準(zhǔn)發(fā)放和全過程監(jiān)管力度等方面的機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對推進(jìn)中的問題進(jìn)行針對性、全面性解決。

堅持協(xié)同發(fā)展。當(dāng)健全的環(huán)境影響評價、源頭預(yù)防體系與區(qū)域、規(guī)劃、項(xiàng)目等方面的環(huán)境影響評價體系進(jìn)行全面建立，排污許可與環(huán)境影響評價之間的問題才能夠很好的得到銜接。大力推進(jìn)試點(diǎn)工作，建立兩項(xiàng)目各相關(guān)專業(yè)的全鏈條構(gòu)建，并使其協(xié)調(diào)發(fā)力，能夠很好的使得該項(xiàng)目的改革工作推進(jìn)事半功倍。最后加大法律體系的強(qiáng)化支撐作用，加快《環(huán)境影響評價法》的修訂，盡快落實(shí)《排污許可管理?xiàng)l例》以及各方面的專題研究工作，完善技術(shù)體系，不斷推進(jìn)體系構(gòu)建和技術(shù)研究等，推進(jìn)信息數(shù)據(jù)庫的建立，完善人才隊伍建設(shè)，加強(qiáng)人才管理，進(jìn)而完備各方面體系支撐，使其能夠更好的應(yīng)對相關(guān)環(huán)境問題解決。

（二）改革思路

整合“三線一單”并建立成生態(tài)環(huán)境管控體系，形成全國環(huán)境影響評價和排污質(zhì)量“一體化”運(yùn)行管控模式。不斷細(xì)化分區(qū)管控要求，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)成果對接。此外，建立完善的跟蹤評估機(jī)制，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)措施、大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、持續(xù)提高資源利用率，并使其和新發(fā)展格局進(jìn)行相銜接。強(qiáng)化環(huán)境影響評價的落實(shí)，建立各項(xiàng)目、各領(lǐng)域的環(huán)境影響評價類別，規(guī)劃重點(diǎn)環(huán)境影響評價領(lǐng)域，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，深化環(huán)境影響評價與項(xiàng)目的銜接，進(jìn)而逐漸扎實(shí)落實(shí)環(huán)境影響評價工作的良好的開展。

深化環(huán)境影響評價的制度改革，在改革中完善落實(shí)好節(jié)能減排要求，滿足生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目推進(jìn)需求，簡化環(huán)境影響評價或?qū)ζ湓u價體系進(jìn)行不斷優(yōu)化，能夠很好的提升和推進(jìn)環(huán)境影響評價管理和效能。此外，在該過程中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評價展開工作并積極的對相關(guān)輿論進(jìn)行良好引導(dǎo)把控。加大力度構(gòu)建以排污許可制度為核心的污染源監(jiān)管體系，以全要素、全過程為基礎(chǔ)出發(fā)點(diǎn)，良好的推動整體環(huán)境全面覆蓋監(jiān)管，對各污染物、污染源、污染要素管理與排污許可制度相結(jié)合，從而建立全面、細(xì)化的污染物監(jiān)管體系。最后，還需要加快信息化、智能化建設(shè)，對各監(jiān)控平臺、體系進(jìn)行信息、數(shù)據(jù)共享，打破傳統(tǒng)“數(shù)據(jù)壁壘”模式，加強(qiáng)監(jiān)管、執(zhí)法、監(jiān)督系統(tǒng)之間的銜接等。

四、總結(jié)

響應(yīng)“既要綠水青山也要金山銀山”的口號，加大落實(shí)環(huán)境影響評價與排污許可改革力度，加大優(yōu)化國土的保護(hù)與開發(fā)利用，加大環(huán)境保護(hù)力度等，這些措施都是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、社會高質(zhì)量發(fā)展的重要措施，其中排污許可又是確保環(huán)境影響評價所提出的污染物防治措施落地運(yùn)行的重要保障。為了應(yīng)對新時代任務(wù)、新環(huán)境形勢，環(huán)境影響評價與排污許可兩項(xiàng)制度的實(shí)行在“十四五”期間將會承當(dāng)更重的工作任務(wù)，也會面臨更嚴(yán)峻的時代挑戰(zhàn)，其在推行過程中所面臨的問題也需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)，強(qiáng)化短板并綜合發(fā)展，深入做好污染防治工作，協(xié)同推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量綠色發(fā)展，創(chuàng)建人與自然和諧共生美好社會，為新時代任務(wù)高效完成提供有力保障。