河南省接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑探析

陳 玲

（河南省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）

一、河南省推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的障礙與約束

河南省脫貧地區(qū)主要分布在大別山區(qū)、伏牛山區(qū)、黃河灘區(qū)、黃淮平原，南陽(yáng)盆地有零星分布。脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)總體薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、基本公共服務(wù)供給不足、部分特殊群體依然存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。盧氏縣、嵩縣、臺(tái)前縣、淅川縣等省級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣基礎(chǔ)更差。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興任重道遠(yuǎn)。

（一）產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力不強(qiáng)

大部分脫貧縣以農(nóng)產(chǎn)品粗加工業(yè)為主，附加值相對(duì)較低，如信陽(yáng)市的7個(gè)縣粗加工品和一般加工品占總量的85%，精深加工品僅占15%。創(chuàng)新型、技術(shù)密集型企業(yè)偏少，部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)尚未形成明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力亟待提升。特別是近兩年，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、市場(chǎng)需求增長(zhǎng)放緩、企業(yè)投資意愿下降，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度不斷加大。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力較弱

脫貧地區(qū)的道路密度低于全省平均水平，快速通道較少，國(guó)道、省道路況較差，縣、鄉(xiāng)道路等基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，內(nèi)聯(lián)外通的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)尚未全面形成，交通運(yùn)輸能力不足，物流成本偏高。大別山區(qū)中小水庫(kù)大多建于20世紀(jì)50—70年代，由于長(zhǎng)期運(yùn)行，安全問(wèn)題比較突出。

（三）基本公共服務(wù)供給不足

大部分脫貧縣財(cái)政自給率在30%左右，財(cái)政支出大部分靠轉(zhuǎn)移支付維持，如人口大縣固始的財(cái)政自給率僅為17%，比全省低22.5個(gè)百分點(diǎn)；駐馬店市的6個(gè)縣人均教育、醫(yī)療支出僅分別相當(dāng)于全省平均水平的63%、45%左右。脫貧縣對(duì)保障改善民生的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，特別是教育和醫(yī)療衛(wèi)生水平亟待提高。

（四）人才相對(duì)短缺

由于工作條件艱苦、工資待遇偏低，在鄉(xiāng)村施展難、機(jī)遇少，大多數(shù)年輕人外出務(wù)工，鄉(xiāng)土人才回流少，外來(lái)人才更是引不來(lái)、留不住。

（五）鄉(xiāng)村治理亟待改善

脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村基層黨組織基礎(chǔ)弱，在政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織覆蓋力、群眾凝聚力、社會(huì)號(hào)召力等方面存在不同程度的短板。脫貧地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較弱。

（六）支持政策有待加強(qiáng)

金融支農(nóng)政策碎片化、協(xié)同性差的問(wèn)題比較突出；農(nóng)村資金依然外流、涉農(nóng)信貸的供需期限錯(cuò)配、農(nóng)村“融資難、融資貴、融資慢”現(xiàn)象依然普遍存在。財(cái)政政策支持力度仍需加大，公益性建設(shè)仍然要求縣級(jí)配套資金，大多數(shù)脫貧縣財(cái)政配套能力較小。土地資源緊張，一些荒地和拆遷用地亟待盤活，特別是“三山一灘”地區(qū)土地資源少，土地成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

二、推動(dòng)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑

（一）大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，夯實(shí)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)

一是實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提升行動(dòng)。大力扶持大別山、伏牛山脫貧縣開展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證。做大做強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，支持黃淮地區(qū)的脫貧縣加強(qiáng)小麥、玉米特色農(nóng)產(chǎn)品品種保護(hù)、選育和生產(chǎn)示范基地建設(shè)，積極推廣適用新品種、新技術(shù)，打造一批特色農(nóng)產(chǎn)品加工示范園區(qū)。二是實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)。以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，健全生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流等全產(chǎn)業(yè)鏈。三是創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通模式。鼓勵(lì)大型零售超市與脫貧縣合作社開展農(nóng)超對(duì)接，開展農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)盟銷售、社區(qū)直供直銷、共同配送等業(yè)務(wù)。引導(dǎo)電商企業(yè)開辟脫貧地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺(tái)，持續(xù)加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品牌推介營(yíng)銷的支持力度。四是提升特色文化旅游產(chǎn)業(yè)品質(zhì)。產(chǎn)業(yè)、文化、旅游三位一體，生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展，突出“生態(tài)+”“健康+”“養(yǎng)老+”等，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，打造一批具有較大影響力的休閑度假目的地。推進(jìn)脫貧地區(qū)紅色旅游提質(zhì)升級(jí)，重點(diǎn)打造國(guó)家級(jí)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)和精品線路。加大跨域旅游合作力度，加強(qiáng)旅游品牌推介，培育一批具有較高知名度的旅游節(jié)慶活動(dòng)。

（二）持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能

一是加強(qiáng)道路港口設(shè)施建設(shè)。大力推進(jìn)脫貧地區(qū)高等級(jí)公路建設(shè)，加快“三山一灘”脫貧縣高速公路通達(dá)。支持周口、信陽(yáng)脫貧縣加快港口、碼頭、航道等水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先布局一批鐵路支線和通用機(jī)場(chǎng)，加速鐵路基本覆蓋。二是加快水利設(shè)施建設(shè)。優(yōu)先支持信陽(yáng)、洛陽(yáng)、三門峽脫貧山區(qū)縣重大水利工程、中型水庫(kù)、病險(xiǎn)水庫(kù)水閘加大除險(xiǎn)加固和山洪災(zāi)害防治力度，加快濮范臺(tái)黃河灘區(qū)和周口、駐馬店大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，加強(qiáng)防洪工程建設(shè)和運(yùn)行管理。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理。三是加快電力設(shè)施建設(shè)。支持大用戶直供電和工業(yè)企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建設(shè)自備電廠，保障發(fā)展用能需求。增加脫貧地區(qū)發(fā)電企業(yè)年度電量計(jì)劃，提高水電工程留存電量比例。四是加快信息化建設(shè)。加快實(shí)施“寬帶鄉(xiāng)村”工程，完善網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施。五是加強(qiáng)山區(qū)自然災(zāi)害防治。實(shí)施大別山、伏牛山、太行山地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山環(huán)境治理和地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓工程，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。

（三）不斷強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域公共服務(wù)供給，建設(shè)幸福新生活

一是提升教育質(zhì)量。繼續(xù)改善脫貧地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件，加強(qiáng)鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校。繼續(xù)實(shí)施家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。廣泛動(dòng)員省內(nèi)高校與脫貧縣建立對(duì)口幫扶援助機(jī)制，持續(xù)開展對(duì)口支教。二是提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。加快脫貧地區(qū)緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生人員素質(zhì)。實(shí)施城市三甲醫(yī)院與脫貧縣“一對(duì)一”“組團(tuán)式”幫扶行動(dòng)，定期派出醫(yī)療隊(duì)為脫貧地區(qū)提供分類救治、集中診療服務(wù)，建立幫扶雙方遠(yuǎn)程醫(yī)療平臺(tái)，開展遠(yuǎn)程診療服務(wù)。三是拓展就業(yè)渠道。積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和家政、養(yǎng)老、托育等服務(wù)業(yè)，拓展勞動(dòng)力就地就近就業(yè)空間。推動(dòng)脫貧縣勞動(dòng)力向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，完善勞動(dòng)力輸出地與輸入地勞務(wù)對(duì)接機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移輸出組織化程度。支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工、高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和勞動(dòng)技能提升。

（四）持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，開啟共同富裕新篇章

一是完善最低生活保障制度。對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實(shí)行政策性保障兜底，逐步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平，分區(qū)域、分步驟縮小城鄉(xiāng)困難群眾救助標(biāo)準(zhǔn)差距。二是分層分類實(shí)施社會(huì)救助。合理提高農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，完善殘疾兒童康復(fù)救助制度，做好專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助。鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)社會(huì)救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供訪視、照料等服務(wù)。加強(qiáng)養(yǎng)老保障和兒童關(guān)愛服務(wù)。三是完善特殊人群監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。建立動(dòng)態(tài)幫扶機(jī)制，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)較高的脫貧戶和易致貧的邊緣人口，通過(guò)不定期跟蹤回訪和農(nóng)戶自行申報(bào)，掌握脫貧戶返貧情況和邊緣人口致貧情況，及時(shí)把返貧和新致貧人口納入扶持范圍，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧和新的絕對(duì)貧困。

（五）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，賦能鄉(xiāng)村振興新活力

把脫貧地區(qū)作為鍛煉年輕干部的重要平臺(tái)，激勵(lì)年輕干部到脫貧地區(qū)干事創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)脫貧地區(qū)基層干部素質(zhì)整體提升。繼續(xù)實(shí)施脫貧地區(qū)人才支持計(jì)劃，加大從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記和服務(wù)基層項(xiàng)目人員中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員的力度。在鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣探索農(nóng)業(yè)科技推廣人員“縣管鄉(xiāng)用、下沉到村”的新機(jī)制。深入推行科技特派員制度，助推人才下沉、科技下鄉(xiāng)。繼續(xù)支持脫貧戶“兩后生”接受職業(yè)教育，并按規(guī)定給予相應(yīng)資助。以創(chuàng)業(yè)實(shí)踐應(yīng)用和能力提升為重點(diǎn)，通過(guò)項(xiàng)目式、場(chǎng)景化培訓(xùn)，以農(nóng)村種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民專業(yè)合作社核心骨干為重點(diǎn)，培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)頭雁。鼓勵(lì)脫貧縣引進(jìn)帶資金、帶項(xiàng)目、帶技術(shù)、帶團(tuán)隊(duì)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新等領(lǐng)域?qū)＜胰瞬?，支持通過(guò)兼職聘用、技術(shù)咨詢、周末工程師等形式柔性引進(jìn)高層次人才。

（六）提高鄉(xiāng)村治理水平，形成鄉(xiāng)村發(fā)展新局面

提升農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和行動(dòng)力。增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織謀發(fā)展、抓經(jīng)濟(jì)的帶富能力，在盤活用好村集體資源資產(chǎn)、發(fā)展多種形式股份合作、轉(zhuǎn)變村莊經(jīng)營(yíng)方式等方面敢于嘗試、加強(qiáng)探索，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮。在思想建設(shè)、政治建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等方面持續(xù)用力，推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，解決虛化、弱化、邊緣化問(wèn)題，使鄉(xiāng)村黨組織成為政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、有朝氣、能干事的一面旗幟。健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，提升鄉(xiāng)村治理實(shí)效，使鄉(xiāng)村黨組織成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要依托和支柱力量。發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。支持村級(jí)組織依法經(jīng)營(yíng)和處理集體資產(chǎn)，盤活閑置或低效使用的集體資產(chǎn)，通過(guò)入股、租賃和流轉(zhuǎn)等形式，提高閑置資產(chǎn)利用率?！耙淮逡粌?cè)”建立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目庫(kù)，推動(dòng)村集體積極參與承接收益高、風(fēng)險(xiǎn)低、前景好的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目。讓農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接參與者，集體通過(guò)創(chuàng)辦領(lǐng)辦各類合作社，帶動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體、小農(nóng)戶共同發(fā)展。探索農(nóng)戶、村集體、新型經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)等開展股份合作，形成“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會(huì)保障”等多種利益聯(lián)結(jié)方式，共同分享鄉(xiāng)村振興發(fā)展紅利。

（七）加大政策支持，提供有效保障

財(cái)政政策。聚焦支持脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，逐步提高用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比例。繼續(xù)實(shí)行涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)政策并重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村振興幫扶縣，探索建立涉農(nóng)資金整合長(zhǎng)效機(jī)制。用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，現(xiàn)有財(cái)政相關(guān)轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)向脫貧地區(qū)傾斜。過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)落實(shí)脫貧攻堅(jiān)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

金融政策。積極爭(zhēng)取央行再貸款，現(xiàn)有再貸款幫扶政策在展期期間保持不變，加大支小再貸款、支農(nóng)再貸款對(duì)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的信貸支持。調(diào)整完善小額信貸政策，對(duì)符合條件且有貸款意愿的脫貧人口做到應(yīng)貸盡貸。鼓勵(lì)有較大貸款資金需求、符合貸款條件的申請(qǐng)普惠金融貸款、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款。加大精準(zhǔn)支持企業(yè)貸款力度，支持脫貧地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)各地因地制宜開發(fā)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。探索農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)。加大對(duì)脫貧地區(qū)企業(yè)培育力度，推動(dòng)在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市掛牌融資。

土地政策。堅(jiān)決制止耕地非農(nóng)化、防止耕地非糧化，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興用地需要，過(guò)渡期內(nèi)專項(xiàng)安排脫貧縣年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，將脫貧地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先在省內(nèi)公開交易，所得收益主要用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。