“雙減”背景下校外補(bǔ)習(xí)教育治理的思考
——基于日韓兩國(guó)“影子教育”政策經(jīng)驗(yàn)的比較及分析

施晨揚(yáng) 李唯一 陳 勇

(1.上海師范大學(xué)附屬閔行第三中學(xué) 上海 201114； 2.上海師范大學(xué)教育學(xué)院 上海 200234)

在東亞地區(qū)，“影子教育”發(fā)展尤其迅速。但在蓬勃發(fā)展的過(guò)程中，亦出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如行業(yè)無(wú)序、良莠不齊、規(guī)模各異等。全球范圍內(nèi)多國(guó)通過(guò)對(duì)“影子教育”的治理嘗試，形成了本國(guó)經(jīng)驗(yàn)。究其根本，關(guān)于“影子教育”市場(chǎng)治理的核心即在于對(duì)校外培訓(xùn)、補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)，尤其是學(xué)科教育類機(jī)構(gòu)的管理。

中國(guó)對(duì)“影子教育”市場(chǎng)的關(guān)注相對(duì)較晚，2018年之前我國(guó)專門針對(duì)“影子教育”市場(chǎng)治理問(wèn)題的中央政策文件較少，只是在部分學(xué)生減負(fù)的政策文件中稍有提及，但隨著其負(fù)面影響漸顯，國(guó)家的關(guān)注力度也逐漸加大。2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策)。該政策加大了對(duì)影子教育市場(chǎng)治理的力度，包括正面管控與側(cè)面抑制：第一是規(guī)范學(xué)校課后服務(wù)，從課后服務(wù)的學(xué)生受眾群體、時(shí)間安排、內(nèi)容安排、保障條件、拓展的渠道等幾方面做了明確規(guī)定；第二是規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，包括從嚴(yán)審批、多手段嚴(yán)禁資本運(yùn)作、制定分類標(biāo)準(zhǔn)等方面；第三是強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管范圍包括培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的常態(tài)運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等部分；第四是提高學(xué)校教育的質(zhì)量。外部措施包括促進(jìn)教育資源的均衡化，促進(jìn)各地高考制度改革、將其納入質(zhì)量評(píng)價(jià)體系；內(nèi)部措施則包含提升課堂的教學(xué)水平、整合校內(nèi)外教育資源等。隨著國(guó)家“雙減”政策的發(fā)布，各省市、地區(qū)也積極響應(yīng)，出臺(tái)了相關(guān)細(xì)則。各地通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)審批制度、提供課后延時(shí)服務(wù)、開展素質(zhì)教育等一系列措施，做足課程內(nèi)涵“加法"，做實(shí)教學(xué)負(fù)擔(dān)“減法"。2021年暑期，已有多地積極響應(yīng)，相繼出臺(tái)了一系列政策(見(jiàn)表1)。

表1 部分地區(qū)暑期關(guān)于規(guī)制校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的具體政策

教育政策是連接教育理論與教育實(shí)踐的橋梁，對(duì)教育實(shí)踐起著重要的指導(dǎo)、推動(dòng)作用[1]。我國(guó)的教育體系規(guī)模較大且均衡化不足，“影子教育”市場(chǎng)的治理更具復(fù)雜性。為了探討政策規(guī)制如何影響“影子教育”，本文基于日韓兩國(guó)關(guān)于“影子教育”治理的相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)，分析兩國(guó)政策制定的背景、過(guò)程、內(nèi)容、實(shí)施成效等情況，探究“影子教育”治理問(wèn)題，并為“雙減”背景下中國(guó)的“影子教育”治理提出建議。

一、日韓“影子教育”治理政策的特征與歷程

(一)日本治理的法律規(guī)制及歷程

日本的“影子教育”發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。

隨著20世紀(jì)初期日本第一批現(xiàn)代校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)如駿臺(tái)塾、河合塾等的成立，以升學(xué)為目的的校外教育正式誕生。1949年，文部省頒布《社會(huì)教育法》，將校外教育歸屬為社會(huì)教育[2]。

20世紀(jì)60—80年代，20世紀(jì)60年代末的“課改”造成大量學(xué)生出現(xiàn)無(wú)法跟上學(xué)習(xí)進(jìn)度的現(xiàn)象，這滋長(zhǎng)了“影子教育”的發(fā)展，間接推動(dòng)了“寬松教育”的實(shí)行。1989年，文部省修訂《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》，試圖通過(guò)學(xué)生減負(fù)從源頭處抑制愈演愈烈的校外補(bǔ)習(xí)現(xiàn)象[3]。日本對(duì)“影子教育”的治理主要體現(xiàn)在針對(duì)本地學(xué)習(xí)塾出臺(tái)的政策及法律法規(guī)上?！皩W(xué)習(xí)塾"有三種類型：指導(dǎo)升學(xué)和各類考試的“進(jìn)學(xué)塾"、為學(xué)生輔導(dǎo)學(xué)校課程的“補(bǔ)習(xí)塾"、為后進(jìn)生設(shè)置的“救濟(jì)塾"[4]。盡管日本政府推行“寬松教育”政策和“周五日制"，但學(xué)生群體出現(xiàn)的教育格差、學(xué)力低下等問(wèn)題引發(fā)大眾不信任學(xué)校教育、質(zhì)疑教育公平，由此學(xué)習(xí)塾的熱度上漲。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著寬松教育改革的推進(jìn)，同時(shí)全球PISA測(cè)試中日本學(xué)生成績(jī)的下滑，導(dǎo)致政府開始轉(zhuǎn)變觀念。政府意識(shí)到，“影子教育”能提供個(gè)性化的教育服務(wù)，同時(shí)提倡興趣類活動(dòng)的參與，而非學(xué)科補(bǔ)習(xí)。為此，一些機(jī)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型。1999年，學(xué)習(xí)塾被文部省終身教育研究委員會(huì)認(rèn)定為民辦教育機(jī)構(gòu)并納入教育體系[5]。

在20世紀(jì)90年代后，日本對(duì)“影子教育”的治理政策體現(xiàn)出以下特點(diǎn)。其一，注重部門的協(xié)作治理。進(jìn)行多次社會(huì)性調(diào)查的文部省提供了社會(huì)性反饋，并為其他部門的監(jiān)管提供支持。管轄權(quán)歸屬經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，影子教育被列入教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)類。厚生勞動(dòng)省制定《最低工資法》《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》等法律，規(guī)定了學(xué)習(xí)塾的教學(xué)時(shí)長(zhǎng)、教師待遇、勞動(dòng)量等[6]。2009年，學(xué)習(xí)塾成為個(gè)人服務(wù)業(yè)，文部省通過(guò)《特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)實(shí)態(tài)調(diào)查》，調(diào)查相關(guān)機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)額、營(yíng)業(yè)規(guī)模等方面；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省對(duì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)審核、材料建檔等進(jìn)行監(jiān)管。2018年，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省提出的“未來(lái)的教室"將學(xué)習(xí)塾視作民辦教育的重要組成部分，在教育目標(biāo)、宗旨、形式等方面都做了具體的規(guī)定，以促進(jìn)教育公平[7]。其二，依據(jù)政策積極完善相關(guān)法規(guī)，正確定義“影子教育”的價(jià)值。2006年，《教育基本法》強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)活動(dòng)可以在任何場(chǎng)所開展，《學(xué)習(xí)塾兒童安全確保指南》規(guī)定了學(xué)習(xí)塾的環(huán)境、安全規(guī)范、教師資質(zhì)等；2013年，《學(xué)校教育法實(shí)施規(guī)則》要求：學(xué)校、家庭和地區(qū)應(yīng)致力于為學(xué)生提供多樣的學(xué)習(xí)。“周六教育活動(dòng)推進(jìn)計(jì)劃"要求，各類民辦教育團(tuán)體應(yīng)為教育委員會(huì)與學(xué)校推進(jìn)“周六教育"提供幫助[8]。同時(shí)，完善一系列相關(guān)的法律法規(guī)，例如《地方公務(wù)員法》規(guī)定公立學(xué)校教師不得在學(xué)習(xí)塾兼職，不得經(jīng)營(yíng)以營(yíng)利為目的的私營(yíng)企業(yè)等[9]。

縱觀整體政策治理歷程，一方面，日本在多年間始終堅(jiān)持開展《全國(guó)中小學(xué)生參加學(xué)習(xí)塾的狀況調(diào)查》；另一方面，日本也不斷反思公立教育，加大改革力度，正確認(rèn)識(shí)“影子教育”作為正式教育的補(bǔ)充所具有的優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)揮其育人價(jià)值，促成了正式教育與“影子教育”的良性互動(dòng)，促進(jìn)了教育公平的發(fā)展。

(二)韓國(guó)治理的法律規(guī)制及歷程

1.“影子教育”治理四階段

韓國(guó)的“影子教育”治理政策分為四個(gè)階段(如圖1)：1968年—20世紀(jì)70年代初、1973—1980年、1980—2000年、21世紀(jì)后。

1968年，韓國(guó)頒布了“取消中學(xué)入學(xué)考試”的政策，其內(nèi)容為取消中學(xué)入學(xué)考試，安排學(xué)生就近入學(xué)。在這一政策背景下，升學(xué)壓力從基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移到高中階段，學(xué)生壓力并未降低；均質(zhì)化的學(xué)校管理使得學(xué)校內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力不足，降低了正式教育的質(zhì)量。隨著高中優(yōu)質(zhì)教育的短缺，學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)壓力增強(qiáng)，1973年，韓國(guó)教育部(Ministry of Education,MOE)提出《高中均等化政策》(HSEP)，該政策取消升學(xué)考試、引入學(xué)校隨機(jī)分配系統(tǒng)的方式，旨在減輕課外補(bǔ)習(xí)對(duì)家庭造成的經(jīng)濟(jì)壓力。然而HSEP政策并未達(dá)到預(yù)期效果，政策沒(méi)有直面對(duì)“影子教育”市場(chǎng)的規(guī)范化問(wèn)題，而是將壓力向高中進(jìn)行轉(zhuǎn)移。盡管一系列的“平準(zhǔn)化教育”政策取消了入學(xué)考試，看似緩解了升學(xué)考?jí)毫Γ瑢?shí)則在一定程度上阻抑了正式教育的質(zhì)量提升，“影子教育”的發(fā)展勢(shì)頭愈加猛烈。為了改變“影子教育”過(guò)熱問(wèn)題，1980年，韓國(guó)在《7·30教育改革》中規(guī)定：收回獨(dú)立大學(xué)的自主招生權(quán)、推行預(yù)備高考系統(tǒng)，嚴(yán)禁有償私人輔導(dǎo)，禁止借助多媒體等方式的補(bǔ)習(xí)等，以此強(qiáng)化了對(duì)“影子教育”的禁止政策。

為緩和“禁補(bǔ)令”政策出臺(tái)后造成的一系列負(fù)面影響，1995年，“5·31教育改革計(jì)劃”出臺(tái)，重新恢復(fù)了獨(dú)立大學(xué)自主招生等權(quán)利；在學(xué)校內(nèi)引入不同水平的差別課程，促進(jìn)學(xué)校課程的多樣性和個(gè)性化。1997年，韓國(guó)教育部頒布了《緩解課外補(bǔ)習(xí)熱及減少家庭之影子教育開支的計(jì)劃》等，堅(jiān)定了“平準(zhǔn)化教育"政策，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)教育資源均衡化。但一系列政策的效果需要等待長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)，也沒(méi)有觸及知識(shí)型社會(huì)學(xué)業(yè)水平和學(xué)歷的重新定義，參加課外學(xué)習(xí)的問(wèn)題根基仍存在[10]。

2000年，韓國(guó)“禁補(bǔ)令"取消，《7·30教育改革》中的禁止措施被廢止，“影子教育”趨向合法化。政府試圖通過(guò)提高學(xué)校教學(xué)能力、改革高考招生制度、提高師生比、設(shè)置管理機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范“影子教育”，彌合學(xué)校教育與“影子教育”之間的質(zhì)量差距；利用政府行政干預(yù)手段推動(dòng)貧困生的教育支援，避免部分家庭對(duì)“影子教育”的壟斷。

圖1 韓國(guó)相關(guān)政策的發(fā)展歷程

2.新時(shí)期韓國(guó)“影子教育”的治理政策

由最初的“禁止”走向“合法”，韓國(guó)政府通過(guò)改革學(xué)校課程、高考選拔制度等對(duì)教育政策做全局性優(yōu)化，使“影子教育”服務(wù)于政策舉措，改善了教育資源不均衡的社會(huì)問(wèn)題。

2005年，韓國(guó)提出“課下工程"計(jì)劃，嘗試把部分“影子教育”納入正式教育體系中，以此均衡各地的教育資源。這體現(xiàn)了政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到補(bǔ)習(xí)的合理之處，也為經(jīng)濟(jì)較差家庭的孩子提供補(bǔ)習(xí)。2009年的《提高公立學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力以減少影子教育》提出：國(guó)家財(cái)政相應(yīng)地向受教育的貧困生傾斜；學(xué)校應(yīng)充分發(fā)揮自主性，促進(jìn)課程建設(shè)的多樣化與個(gè)性化。2013年，以“幸福教育"為宗旨，“影子教育”有了全新的闡釋：優(yōu)化高考制度，增加部分劣勢(shì)人群接受高等教育的機(jī)會(huì)；采用“平準(zhǔn)化教育"政策，加強(qiáng)學(xué)校教育；規(guī)定小學(xué)階段下午5點(diǎn)無(wú)償提供課外學(xué)校服務(wù)(特殊群體可延長(zhǎng)至晚上10點(diǎn))，從根本上解決了“影子教育”的課程時(shí)長(zhǎng)問(wèn)題。2014年，韓國(guó)政府實(shí)施《促進(jìn)公共教育正?；跋拗铺崆敖逃貏e法令》，不僅明確制定了退費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、輔導(dǎo)班建筑面積要求，還遏制了“影子教育”機(jī)構(gòu)的教學(xué)內(nèi)容的前瞻性。2016年，韓國(guó)在中學(xué)全面實(shí)施“自由學(xué)期制"，內(nèi)容包括不舉辦學(xué)科考試，尊重學(xué)生興趣；鼓勵(lì)學(xué)生參加多種求知活動(dòng)和藝體類活動(dòng)。

二、日韓兩國(guó)“影子教育”治理政策的比較分析

(一)共性特征

日韓兩國(guó)同屬東亞文化圈，在儒家文化的長(zhǎng)期熏陶下，兩國(guó)的傳統(tǒng)教育觀念有相似之處，即受儒學(xué)中“學(xué)而優(yōu)則仕”思想影響并演變?yōu)椤爸R(shí)改變命運(yùn)”的社會(huì)共識(shí)。社會(huì)普遍強(qiáng)調(diào)教育對(duì)于實(shí)現(xiàn)階層躍升的重要性，由此教育成為一種資本投入，通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)性構(gòu)建精英型社會(huì)，將學(xué)生受教育程度與未來(lái)生活水平相聯(lián)結(jié)。

1.教育環(huán)境的催生

隨著經(jīng)濟(jì)全球化縱深發(fā)展，人才資源已成為影響國(guó)家綜合實(shí)力的基礎(chǔ)性、核心性資源。作為發(fā)達(dá)國(guó)家，日韓都極為重視本國(guó)的人才培養(yǎng)，在教育領(lǐng)域即表現(xiàn)為對(duì)學(xué)歷、文憑的重視度。

日本是典型的文憑社會(huì)。由于近代歷史發(fā)展的特性，為追求社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的二重結(jié)構(gòu)和大眾社會(huì)的構(gòu)成[11]，使得人們產(chǎn)生對(duì)教育升學(xué)的高期待，同時(shí)由于教育的選拔性特點(diǎn)，引發(fā)大眾對(duì)同一個(gè)教育學(xué)段、一個(gè)學(xué)段內(nèi)不同學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)。由此，追求高質(zhì)量的教育早已背離了其取得學(xué)歷本身的目的，而成為未來(lái)尋找工作、獲得高薪酬的手段與工具。20世紀(jì)60年代，日本社會(huì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，民眾接受高等教育的訴求也大幅提升，大學(xué)的入學(xué)競(jìng)爭(zhēng)壓力傳遞到整個(gè)基礎(chǔ)教育系統(tǒng)。在巨大的社會(huì)壓力之下，日本在1987年之后開始推行“寬松教育”政策。政策的本質(zhì)是希望通過(guò)削減教育內(nèi)容，使學(xué)生擺脫長(zhǎng)期應(yīng)試的束縛。具體內(nèi)容包括縮減課本內(nèi)容，如將小學(xué)至高中的總課時(shí)從5 821課時(shí)減少至5 785課時(shí)；同時(shí)不允許學(xué)生擇校，而是抽簽隨機(jī)入學(xué)。但該政策的弊端逐漸顯現(xiàn)，使得日本學(xué)生的整體學(xué)習(xí)能力大幅下降。隨著“寬松教育"的施行以及“周五日制"的推進(jìn)，學(xué)習(xí)塾成為學(xué)生在空余時(shí)間進(jìn)行課外學(xué)習(xí)的選擇，由此“影子教育"蓬勃發(fā)展。

在韓國(guó)，“影子教育”也稱“私教育”。一方面，20世紀(jì)50年代后，社會(huì)問(wèn)題突出，教育資源不足。同時(shí)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向調(diào)整，對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)提出了更高的要求。由于升學(xué)壓力增大、復(fù)讀情況泛化，人們對(duì)補(bǔ)習(xí)的需求也日益增長(zhǎng)，“影子教育"發(fā)展迅速。另一方面，1968年，《取消中學(xué)入學(xué)考試政策》出臺(tái)，其主要內(nèi)容為取消中學(xué)入學(xué)考試，安排學(xué)生就近入學(xué)[10]。與此政策配套的措施包括增加國(guó)內(nèi)的公立學(xué)校數(shù)量、平衡區(qū)域師資水平、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在這樣的政策環(huán)境下，盡管使得義務(wù)教育得以全面普及，精英學(xué)校的地位下降，但也帶來(lái)了一系列問(wèn)題：平衡學(xué)校的師資造成學(xué)校均質(zhì)化現(xiàn)象，不利于內(nèi)部積極性的調(diào)動(dòng)，影響了學(xué)校教育尤其是初級(jí)中學(xué)教育的發(fā)展。盡管降低了義務(wù)教育階段的升學(xué)壓力，但實(shí)質(zhì)上此種壓力集中到了高中升學(xué)階段。主流學(xué)校教育質(zhì)量的下降和激烈的升學(xué)考試競(jìng)爭(zhēng)使“影子教育”升溫[12]。20世紀(jì)60年代后，義務(wù)教育階段試行平等理念在政策上反復(fù)體現(xiàn)。由于對(duì)平等教育理念的推崇，接受私教育成為學(xué)生享受更優(yōu)質(zhì)教育的主要方式。

2.治理手段展現(xiàn)多方合力

從對(duì)“影子教育”市場(chǎng)的治理方針來(lái)看，兩國(guó)都十分重視包括行政監(jiān)督和法律監(jiān)督在內(nèi)的外部治理。日本從市場(chǎng)調(diào)節(jié)向市場(chǎng)、政府及協(xié)會(huì)多方管理轉(zhuǎn)變；韓國(guó)從以政府部門主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以精英集團(tuán)為中心、利益相關(guān)方共同參與的治理模式。日本除了運(yùn)用國(guó)家政策進(jìn)行行政監(jiān)督之外，還充分利用了經(jīng)濟(jì)法規(guī)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)的發(fā)展，比如在《特定商業(yè)交易法》《法人稅法》《一般社團(tuán)法人法》《著作權(quán)法》等法律法規(guī)中都含有關(guān)于影子教育市場(chǎng)責(zé)任與義務(wù)的條文。

除了外部治理之外，日韓兩國(guó)也十分重視包含行業(yè)監(jiān)督在內(nèi)的市場(chǎng)自我調(diào)整的內(nèi)部治理。例如日本成立了“影子教育”市場(chǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)制定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證、教師行為規(guī)范、定期抽查等方式加強(qiáng)內(nèi)部治理。日本制定了《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動(dòng)正當(dāng)化的自主基準(zhǔn)》，設(shè)置專門咨詢?nèi)藛T，提供意見(jiàn)、投訴與咨詢的受理窗口，推動(dòng)行業(yè)自律，強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。

立足于全球視野，多數(shù)國(guó)家對(duì)“影子教育”的管控基本上都晚于各類學(xué)校正式教育管理政策的出臺(tái)。我國(guó)也是如此，在2017年后才陸續(xù)有較為完善具體的政策來(lái)針對(duì)“影子教育”進(jìn)行管控。政策的遲滯導(dǎo)致了資本滲透下市場(chǎng)的無(wú)序。因此，政府應(yīng)不斷完善相關(guān)監(jiān)管政策，加大監(jiān)管力度，引導(dǎo)“影子教育”市場(chǎng)健康發(fā)展。

(二)差異性特征

1.政策走向

公共政策是影響“影子教育”市場(chǎng)的重要因素之一。兩國(guó)關(guān)于“影子教育”市場(chǎng)治理的公共政策，在各個(gè)歷史時(shí)期，主要有兩條主線，一是直接干預(yù)“影子教育”市場(chǎng)，二是通過(guò)公共政策對(duì)學(xué)校教育進(jìn)行干預(yù)。

在直接干預(yù)市場(chǎng)的過(guò)程中，日本主要采取了自由政策。日本將課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)交由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄，政府不予以或較少予以行政干預(yù)，采取自由式管理。自20世紀(jì)60年代開始的近三十年間，隨著世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)變革、人口結(jié)構(gòu)變化等，日本的“影子教育”市場(chǎng)開始興盛，促使“影子教育”機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身完善，其門類與功能更為多樣，針對(duì)的群體也更加多元和細(xì)化。隨著20世紀(jì)70年代“寬松教育"政策的推行，“影子教育”市場(chǎng)再度得到推動(dòng)。由于減少了學(xué)校教育的內(nèi)容和時(shí)間，校外培訓(xùn)漸成剛需，越來(lái)越多的家庭選擇“影子教育”機(jī)構(gòu)，而國(guó)家的“行政之手”較少干預(yù)“影子教育”市場(chǎng)，加速了“影子教育”市場(chǎng)的發(fā)展。自由政策會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)追逐資本化而產(chǎn)生盲目無(wú)序，可能會(huì)掩蓋學(xué)校教育和“影子教育”之間的失衡[13]。

而韓國(guó)在20世紀(jì)80年代采取了嚴(yán)格禁止的管制政策，禁止所有課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格管制“影子教育”的政策，其本質(zhì)是促進(jìn)教育的均衡化，減輕學(xué)生及家庭的過(guò)重負(fù)擔(dān)，但成效甚至合法性仍待討論。以韓國(guó)曾經(jīng)推行的“宵禁令”為例，其對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在時(shí)間上做了嚴(yán)格要求，不允許十點(diǎn)之后繼續(xù)培訓(xùn)工作。該政策禁止了互聯(lián)網(wǎng)、電視、通信等任何渠道以及任何個(gè)人或團(tuán)體的補(bǔ)習(xí)行為。但全面禁止政策最終卻引發(fā)了“補(bǔ)習(xí)黑市"、補(bǔ)習(xí)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等一系列問(wèn)題，造成教育的兩極分化加劇。這正是由于政策影響的異質(zhì)性特點(diǎn)，對(duì)于需要參加“影子教育”的家庭而言，總能找到相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方法。對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的學(xué)生個(gè)人而言，可以通過(guò)調(diào)整補(bǔ)習(xí)時(shí)間、直接聘請(qǐng)私人家教等方式而規(guī)避政策的限制。

21世紀(jì)以來(lái)，日韓兩國(guó)都調(diào)整了自身的政策要求，由原先的自由型和禁止型政策均轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管型政策，給予“影子教育”合法地位，立法管制市場(chǎng)，加強(qiáng)行政監(jiān)管，多種手段密切監(jiān)管市場(chǎng)的健康發(fā)展(如圖2)。

圖2 公共政策參與“影子教育”

2.市場(chǎng)定位

從國(guó)家政策對(duì)“影子教育”的定位上來(lái)看，韓國(guó)認(rèn)識(shí)到“影子教育”導(dǎo)致的學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)加重、家庭經(jīng)濟(jì)壓力增加、地區(qū)性教育資源不均衡等問(wèn)題，從而出臺(tái)了一系列控制“影子教育”市場(chǎng)發(fā)展的政策。但隨著歷史進(jìn)程中全球思潮的影響、國(guó)家社會(huì)發(fā)展的變化、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的更迭造成的決策改變等，不論是日本對(duì)于學(xué)習(xí)塾不斷完善的政策態(tài)度，還是韓國(guó)由禁止轉(zhuǎn)為接納的政策變化，兩國(guó)最終都確立了“影子教育”的合法地位。

兩國(guó)在對(duì)“影子教育”的市場(chǎng)定位上仍有所差異。日本更多地將“影子教育”視為市場(chǎng)化的一部分。1988年，“影子教育"被劃分在教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，被經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄，并受文部省監(jiān)督。次年，文部省終身教育研究委員會(huì)承認(rèn)“影子教育"機(jī)構(gòu)作為社區(qū)教育的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)，并把它作為課外活動(dòng)的替代教育平臺(tái)[11]。2018年的“未來(lái)的教室"發(fā)展提案將“影子教育”機(jī)構(gòu)視為民辦教育的重要參與部分?？梢?jiàn)日本已將“影子教育”機(jī)構(gòu)視作與公立學(xué)校不同教育支線、平等地位的教育機(jī)構(gòu)。

韓國(guó)則更多地將“影子教育”看作是學(xué)校教育的補(bǔ)充形式。在禁止政策宣告違憲并取消之后，韓國(guó)更側(cè)重于通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家的公共教育資源，將公共教育資源與“影子教育”相整合。除了前期大范圍進(jìn)行的大學(xué)升學(xué)考試改革和公共教育系統(tǒng)改革，韓國(guó)鼓勵(lì)學(xué)校與“影子教育”機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，后期推出了“課下工程”計(jì)劃來(lái)改變補(bǔ)習(xí)熱的現(xiàn)象?！罢n下工程”的政策雛形是1995年政府為學(xué)生組織放學(xué)后的活動(dòng)，稱為“特長(zhǎng)與適應(yīng)能力的培養(yǎng)教育活動(dòng)”，“課下工程”利用網(wǎng)絡(luò)傳媒，開發(fā)多元化的教育項(xiàng)目，把學(xué)生對(duì)補(bǔ)習(xí)的需要內(nèi)化到公共教育領(lǐng)域[14]。實(shí)際上就是把一部分“影子教育”納入正式教育體系中，以“終身教育”為目標(biāo)，普及教育福利，形成一體化的社區(qū)教育體系，促進(jìn)教育的公平化發(fā)展。

三、對(duì)我國(guó)校外培訓(xùn)長(zhǎng)效治理的啟示

中日韓三國(guó)文化背景相似，在儒家文化的長(zhǎng)期熏陶下，產(chǎn)生了相似的人才選拔機(jī)制，因此，在相同文化理念及類似應(yīng)試背景下，借鑒日韓兩國(guó)對(duì)于“影子教育”治理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有一定意義。中國(guó)實(shí)施的素質(zhì)教育政策在一定程度上也為“影子教育”的發(fā)展提供了條件。素質(zhì)教育的目的是促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展，但在實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了一系列情況：壓縮了學(xué)科教學(xué)在正式教育中所占的時(shí)間；盡管“小升初”取消了升學(xué)考試，但是中考仍舊競(jìng)爭(zhēng)激烈，由此帶來(lái)了備考的需求；校內(nèi)供求的失衡導(dǎo)致學(xué)生和家長(zhǎng)向“影子教育”市場(chǎng)尋求補(bǔ)充供給[15]。

(一)注重教育體系的動(dòng)態(tài)平衡

韓國(guó)在“禁補(bǔ)”期間，“影子教育”市場(chǎng)需求不抑反升，甚至一度導(dǎo)致市場(chǎng)轉(zhuǎn)入“地下”，出現(xiàn)“影子教育”市場(chǎng)內(nèi)部混亂龐雜、監(jiān)管難度增大的現(xiàn)象。因此一味地壓制市場(chǎng)需求，在政策制定與執(zhí)行上實(shí)行“一刀切”的方式難以達(dá)成較好的效果。

注重國(guó)家教育體系的動(dòng)態(tài)平衡，應(yīng)當(dāng)重視學(xué)校正式教育與“影子教育”之間的關(guān)系。學(xué)校教育和“影子教育”并非互不相融，但也無(wú)法做到完全相互獨(dú)立。從相關(guān)政策出發(fā)，其一應(yīng)當(dāng)反思公立學(xué)校教育，加強(qiáng)學(xué)校自身的優(yōu)質(zhì)化發(fā)展，包括改革課程、評(píng)價(jià)制度，推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)等方面；其二應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)教育服務(wù)性功能，適當(dāng)?shù)剡_(dá)成聯(lián)系與合作。

1.形成外部適當(dāng)合作，促進(jìn)平衡

“學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過(guò)重是學(xué)校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共謀的結(jié)果。學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過(guò)重，學(xué)校與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的‘媾和’,難辭其咎?！盵16]2015年，我國(guó)教育部明確提出：嚴(yán)禁任何正規(guī)學(xué)校與校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行有償補(bǔ)習(xí)活動(dòng)。由此，許多學(xué)校與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了互相阻斥的關(guān)系。實(shí)質(zhì)上，作為“影子教育”的補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)，尤其是部分正規(guī)大型機(jī)構(gòu)，能夠集中資金、人力的多方資源來(lái)推動(dòng)某一領(lǐng)域的教育[17]。但目前許多課外教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始獨(dú)立于甚至控制學(xué)校教育，產(chǎn)生了補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)學(xué)?；奶刭|(zhì)。如何改變過(guò)度擴(kuò)張的現(xiàn)象同時(shí)又吸納教育資源，為二者的合作提供了契機(jī)。

“雙減”政策的“提高學(xué)校課后服務(wù)水平”規(guī)定里提到，拓展課后服務(wù)渠道，除本校教師之外，也可以“聘請(qǐng)退休教師、具有資質(zhì)的社會(huì)專業(yè)人員或志愿者提供”。上海市致力于建立培育課后服務(wù)支持體系，“探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)引進(jìn)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)，并建立評(píng)估退出機(jī)制”。通過(guò)嚴(yán)格篩選符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)、學(xué)校，合理把控教學(xué)服務(wù)內(nèi)容，形成與非學(xué)科類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)、積極有效的合作關(guān)系。一方面，優(yōu)質(zhì)的非學(xué)科類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在自身擅長(zhǎng)的領(lǐng)域有相對(duì)更加完備的教學(xué)設(shè)施設(shè)備、更有經(jīng)驗(yàn)的教學(xué)團(tuán)隊(duì)等，有利于學(xué)校吸納更為專業(yè)與優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，對(duì)于致力于“特色化”辦學(xué)、打造特色課程的學(xué)校來(lái)說(shuō)，有利于其拓寬課程建設(shè)渠道，促進(jìn)學(xué)校特色化發(fā)展；另一方面，也有利于學(xué)生在課后時(shí)間接受更為正規(guī)化的教育服務(wù)，減輕家長(zhǎng)的壓力與焦慮，促進(jìn)學(xué)生的全方位發(fā)展。

同時(shí)，政府也可以與“影子教育”的合法機(jī)構(gòu)合作，鼓勵(lì)其提供一些公益性的服務(wù)。例如向貧困生給予補(bǔ)習(xí)援助服務(wù)，無(wú)償給社會(huì)大眾提供升學(xué)咨詢服務(wù)，從業(yè)教師在非工作日開設(shè)家長(zhǎng)講堂、提供免費(fèi)學(xué)生課外活動(dòng)服務(wù)等?；诖?，可使“影子教育”不再作為正式教育的“影子”，也不是正式教育的“對(duì)抗者”身份，而是真正存在于陽(yáng)光之下，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、合法合規(guī)地發(fā)展，成為教育事業(yè)的協(xié)行者、合作者，推動(dòng)教育行業(yè)的健康發(fā)展。

2.促進(jìn)內(nèi)部合理優(yōu)化，穩(wěn)定平衡

學(xué)校的正式教育應(yīng)當(dāng)始終是教育主陣地?！坝白咏逃弊鳛橐环N自發(fā)性的、個(gè)體性的教育方式，其存在由需求所決定。而需求的存在、需求量的大小，也受到學(xué)校教育能力與特點(diǎn)的影響。我國(guó)正在大力推進(jìn)實(shí)施素質(zhì)教育，而“影子教育”的過(guò)度擴(kuò)張則與此宗旨相悖。加強(qiáng)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)化、均衡化發(fā)展，促進(jìn)教育系統(tǒng)的內(nèi)部?jī)?yōu)化，從而減少家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)校外機(jī)構(gòu)的過(guò)度需求和依賴，是長(zhǎng)效治理的根源性方法。

在學(xué)校管理領(lǐng)域，首要是促進(jìn)學(xué)校課后服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。在“雙減”政策出臺(tái)后，各地也紛紛響應(yīng)，出臺(tái)了一系列規(guī)范地區(qū)內(nèi)學(xué)校課后服務(wù)的文件，包括課后服務(wù)的內(nèi)容、時(shí)間、場(chǎng)所、管理人員等。然而在具體實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，部分學(xué)校出現(xiàn)了托管服務(wù)只“托”不“管”的情況，將不同班級(jí)、年段的學(xué)生集中管理，但是非本班的非學(xué)科教師普遍缺乏對(duì)學(xué)生的了解和學(xué)業(yè)指導(dǎo)的專業(yè)性，常常出現(xiàn)學(xué)生由于缺乏管束力，在參與課外服務(wù)期間無(wú)法完成定量的課業(yè)作業(yè)的情況。針對(duì)這種現(xiàn)象，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)校內(nèi)教師的培訓(xùn)，合理安排課后服務(wù)值班任務(wù)。可以通過(guò)適當(dāng)引入非學(xué)科性的課外機(jī)構(gòu)的師資與各類資源，形成有效合作，以此補(bǔ)充和提高學(xué)校教育。

在日常教學(xué)領(lǐng)域，素質(zhì)教育、教育現(xiàn)代化對(duì)學(xué)校教育教學(xué)工作提出了新的要求與挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)教學(xué)模式的普遍適用性減弱，不能滿足學(xué)生的多種發(fā)展需要。對(duì)學(xué)校而言，其一，學(xué)校要加強(qiáng)課程建設(shè)改革，推動(dòng)特色化辦學(xué)，尤其是積極落實(shí)地方課程、開發(fā)校本課程，促進(jìn)學(xué)生全方位發(fā)展；其二，學(xué)校應(yīng)積極推動(dòng)校內(nèi)學(xué)生評(píng)價(jià)制度的完善，改革校內(nèi)“唯分?jǐn)?shù)”性質(zhì)的評(píng)價(jià)機(jī)制，制定多維的校內(nèi)學(xué)生評(píng)價(jià)制度，注重評(píng)價(jià)主體多元性，評(píng)價(jià)內(nèi)容側(cè)重培養(yǎng)學(xué)生能力與促進(jìn)“五育”的發(fā)展；其三，學(xué)校要重視教師專業(yè)化發(fā)展，通過(guò)對(duì)學(xué)校教師與管理者開展分層培訓(xùn)，提升其對(duì)于教育的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐力。不僅要促進(jìn)教師更新教育理念、完善教育理論知識(shí)、提高教學(xué)方法，還應(yīng)關(guān)注教育公平，在教育內(nèi)容、方式方法等方面充分兼顧學(xué)生的個(gè)性化特點(diǎn)，使教育得以適應(yīng)異質(zhì)性的學(xué)生群體。

將規(guī)范“影子教育”有序發(fā)展和加強(qiáng)學(xué)校教育質(zhì)量相結(jié)合，促進(jìn)校內(nèi)外教育一體化共生，才能真正促進(jìn)教育體系的動(dòng)態(tài)平衡、健康發(fā)展。

(二)完善政府的監(jiān)管機(jī)制

從時(shí)間歷程上看，日韓兩國(guó)的“影子教育”市場(chǎng)出現(xiàn)時(shí)間早，從20世紀(jì)六七十年代即開始興起并不斷蓬勃發(fā)展。兩國(guó)針對(duì)“影子教育”問(wèn)題的治理都經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)且曲折的過(guò)程，目前已經(jīng)形成了由政府主導(dǎo)、利益相關(guān)方共同參與的多元中心化的治理模式。而中國(guó)的“影子教育”歷程較短。1997年，中國(guó)出臺(tái)了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(廢止后由《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》替代)，這是第一個(gè)有關(guān)民辦教育的政策。由此“影子教育”才漸入視野，被稱作民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)。但無(wú)論是該政策還是后期補(bǔ)充政策，關(guān)于“影子教育”的規(guī)制內(nèi)容仍十分有限。而一些義務(wù)教育階段減負(fù)政策則較多涉及“影子教育”的內(nèi)容，成為推動(dòng)“影子教育”市場(chǎng)發(fā)展和規(guī)范的政策文件。因此，我國(guó)對(duì)于“影子教育”市場(chǎng)的監(jiān)管仍需加強(qiáng)規(guī)章制度的完善。

1.深入調(diào)研

數(shù)據(jù)的收集與分析是有效政策制定與出臺(tái)的基礎(chǔ)。從政策出臺(tái)的背景來(lái)看，日韓兩國(guó)都在前期做了許多社會(huì)調(diào)查，形成了報(bào)告。1976年，日本文部省開始對(duì)學(xué)生在校外機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的整體狀況展開調(diào)查。1977年，日本發(fā)布了《有關(guān)兒童和學(xué)生的校外學(xué)習(xí)活動(dòng)實(shí)態(tài)調(diào)查》。1986年，日本公平貿(mào)易委員會(huì)事務(wù)局通過(guò)前期調(diào)查形成一項(xiàng)報(bào)告，將教育產(chǎn)業(yè)劃分成兩個(gè)類型。以此為基礎(chǔ)，教育及經(jīng)濟(jì)部門再次針對(duì)“影子教育”機(jī)構(gòu)展開調(diào)查，后將學(xué)習(xí)塾劃分為“教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。2009年，日本的《特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)實(shí)態(tài)調(diào)查》新增學(xué)習(xí)塾部分內(nèi)容，對(duì)其從業(yè)規(guī)模、收益率等情況做了全面調(diào)查。日本在社會(huì)性調(diào)研方面做的工作較為扎實(shí)，文部省多次定期針對(duì)“影子教育”的一系列問(wèn)題尤其是課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)展開調(diào)查并公開全國(guó)性數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)性反饋。韓國(guó)也在后期成立了全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將校外補(bǔ)習(xí)的相關(guān)數(shù)據(jù)予以發(fā)布。

2.整合優(yōu)質(zhì)教育資源

應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)媒介，整合可利用的優(yōu)質(zhì)教育資源，通過(guò)公共教育資源的參與，促進(jìn)教育的公平化。韓國(guó)實(shí)行的“課后輔導(dǎo)”工程，為低收入家庭群體提供免費(fèi)或低價(jià)的補(bǔ)習(xí)機(jī)會(huì)，一定程度上體現(xiàn)了教育資源的綜合利用。上海市在“雙減”政策背景下出臺(tái)的文件提出打造“空中課堂”，要求各區(qū)、校統(tǒng)籌優(yōu)秀教師資源，探索分層教學(xué)視頻課的資源開發(fā)，內(nèi)容主要包括面向初二、初三年段的教學(xué)重難點(diǎn)講解、線上的個(gè)性化輔導(dǎo)，組織名師團(tuán)隊(duì)進(jìn)行線上答疑等。

教學(xué)資源庫(kù)的建立有利于資源共享，為學(xué)生提供規(guī)范化、便捷化、專業(yè)化的教育補(bǔ)缺，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生也有得到免費(fèi)補(bǔ)習(xí)的機(jī)會(huì)，助力改善地域性教育不均衡問(wèn)題。在具體的操作和實(shí)施上，除了教育部門牽頭建設(shè)全市、全區(qū)教學(xué)資源庫(kù)之外，政府可建議學(xué)校充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，利用官網(wǎng)、公眾號(hào)等平臺(tái)，將校內(nèi)學(xué)科精品課程、特色課程、拓展型課程等資源以科目、年段的劃分邏輯進(jìn)行整合，設(shè)置學(xué)習(xí)板塊，免費(fèi)提供給學(xué)生，以便其后期的學(xué)習(xí)與鞏固。

(三)促進(jìn)社會(huì)共治

“影子教育”具有隱蔽性、分散性的特點(diǎn)。增強(qiáng)治理的社會(huì)參與度，對(duì)于促進(jìn)“影子教育”市場(chǎng)健康有序發(fā)展極為重要。

其一，注重社會(huì)輿論效應(yīng)。前期“影子教育”的快速、無(wú)序發(fā)展受輿論宣傳的影響，不少民辦教育機(jī)構(gòu)虛假、夸大宣傳，影響家長(zhǎng)和學(xué)生的正確判斷。政府和教育行政部門應(yīng)借助多媒體工具進(jìn)行科學(xué)宣傳。如制作手冊(cè)在學(xué)校內(nèi)發(fā)放，宣傳科學(xué)教育的理念；制定合法合規(guī)的非學(xué)科教育機(jī)構(gòu)和學(xué)科教育機(jī)構(gòu)名單，信息公開在權(quán)威部門官網(wǎng)，以供大眾參考，從而提高信息透明度，加強(qiáng)大眾對(duì)于“影子教育”的認(rèn)識(shí)和甄別相關(guān)教育機(jī)構(gòu)的能力；設(shè)置有效的社會(huì)舉報(bào)渠道，發(fā)動(dòng)大眾參與“影子教育”共治，使其信息更為透明與公開,共同打造教育的健康生態(tài)。

其二，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)自治。日本在1988年成立全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)，主要作用是對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行全面審查，審核與認(rèn)定學(xué)習(xí)塾的從業(yè)教師資格，發(fā)布《安心塾認(rèn)證制度認(rèn)證基準(zhǔn)》《學(xué)習(xí)塾個(gè)人信息保護(hù)指南》等文件，完善相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理。行業(yè)協(xié)會(huì)的成立，有利于行業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)管。我國(guó)的教育監(jiān)管范圍大，單純依靠政府的行政手段進(jìn)行外部治理，直接管控難度較大。因此，應(yīng)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，形成行業(yè)自治機(jī)制，發(fā)揮其在機(jī)構(gòu)信息采集上的作用，監(jiān)控相關(guān)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和質(zhì)量，即時(shí)披露違法違規(guī)信息，剔除不合要求的機(jī)構(gòu)。