美國服務(wù)貿(mào)易開放新進(jìn)展及啟示

付 鑫 姜 照

一、美國近幾年服務(wù)貿(mào)易開放水平評析

本部分基于OECD 數(shù)據(jù)庫發(fā)布的服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)、數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)、外商直接投資限制指數(shù)，對美國近幾年整體服務(wù)貿(mào)易開放水平、分領(lǐng)域及分措施服務(wù)貿(mào)易開放水平進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）美國服務(wù)貿(mào)易整體開放水平較高

根據(jù)OECD 發(fā)布的服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)數(shù)據(jù)，美國STRI 指數(shù)由2014 年的0.224 略微降至2021 年的0.222，說明近幾年美國服務(wù)貿(mào)易開放水平較為穩(wěn)定。如圖1 所示，2021 年美國STRI 指數(shù)雖然高于捷克、荷蘭、英國、德國等服務(wù)貿(mào)易開放水平最高的國家，但基本位于38 個OECD 國家的平均水平（0.229），在OECD 國家中排名第21位。由此可見，美國服務(wù)貿(mào)易整體開放水平較高。

圖1 2021年OECD國家服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)

（二）美國各服務(wù)領(lǐng)域開放水平存在明顯差異

美國運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域限制最為嚴(yán)格且呈現(xiàn)加緊趨勢。一方面，2021年美國有6個服務(wù)領(lǐng)域STRI指數(shù)高于美國平均水平，其中4 個屬于運(yùn)輸領(lǐng)域。在運(yùn)輸及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域中，限制程度最高的是航空運(yùn)輸，2021 年該指數(shù)為0.533，遠(yuǎn)超美國服務(wù)貿(mào)易指數(shù)平均水平。其次為快遞、海上運(yùn)輸、貨物裝卸3 個領(lǐng)域，其STRI 指數(shù)分別為0.364、0.355、0.234，均超過了美國STRI指數(shù)平均水平。另一方面，2014—2021年美國共8個服務(wù)行業(yè)STRI 指數(shù)上升，全部為運(yùn)輸及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域。在運(yùn)輸及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域中，除快遞行業(yè)STRI 指數(shù)出現(xiàn)略微下降、倉儲行業(yè)STRI 指數(shù)保持不變以外，其余領(lǐng)域STRI 指數(shù)均呈現(xiàn)不同程度的上升趨勢，其中公路運(yùn)輸、報關(guān)、貨物裝卸、貨運(yùn)代理、航空運(yùn)輸?shù)壬仙容^大，較之2014 年分別增加0.014、0.008、0.007、0.007、0.006（圖2）?？梢?，美國不僅對運(yùn)輸及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域限制最為嚴(yán)格，且限制趨勢明顯加緊。

圖2 美國運(yùn)輸及相關(guān)領(lǐng)域服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)

美國許多新興服務(wù)領(lǐng)域開放水平較高且呈持續(xù)放寬態(tài)勢。其一，美國在影視（電影、錄音）、計(jì)算機(jī)、電信、專業(yè)服務(wù)（會計(jì)、法律、設(shè)計(jì)）、銀行等新興服務(wù)領(lǐng)域開放水平較高。其中，電影、計(jì)算機(jī)、電信、會計(jì)、錄音、法律、銀行等STRI 指數(shù)均小于0.2（圖3）。其二，2021 年美國會計(jì)、法律、電影、廣播、錄音、電信、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域STRI 指數(shù)均小于OECD 國家平均水平。其三，在2014—2021 年美國服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)下降的14個服務(wù)行業(yè)中，降幅較大的均為新興服務(wù)行業(yè)（圖3）。較之2014年，2021年STRI指數(shù)降幅最大的為電影及法律行業(yè)，均下降0.017；其次為銀行業(yè)，其降幅為0.01；計(jì)算機(jī)、錄音、電信、會計(jì)、工程、設(shè)計(jì)等新興服務(wù)行業(yè)STRI指數(shù)降幅也在0.005～0.008之間。上述分析表明，美國在諸多新興服務(wù)領(lǐng)域均保持較高的開放水平，且呈現(xiàn)持續(xù)放寬的態(tài)勢。

圖3 2014—2021年美國服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)下降的行業(yè)

（三）美國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易開放水平始終位于全球前列

美國數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量蟬聯(lián)全球首位，數(shù)字服務(wù)貿(mào)易開放水平也始終位于全球前列。根據(jù)OECD 公布的數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（Digital Services Trade Restrictiveness Index，DSTRI），2014—2020年美國DSTRI未發(fā)生變化，均為0.061，在OECD 國家中排名第3，該指數(shù)僅高于加拿大（0）和哥斯達(dá)黎加（0.043），低于其余所有OECD 國家，由此可見，美國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易開放水平位于全球前列。從數(shù)字服務(wù)貿(mào)易分項(xiàng)指標(biāo)來看，美國雖然對基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和電子交付存在一定限制，但限制水平有限。其中，基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通這一指標(biāo)的STRI 為0.04，僅高于加拿大和哥斯達(dá)黎加（均為0）；電子交付這一指標(biāo)的STRI 為0.021，僅高于加拿大（0）。美國在支付系統(tǒng)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、其他壁壘等三個方面的STRI取值均為0，說明基本不存在明顯的限制措施。

（四）美國對外資準(zhǔn)入及自然人流動限制水平較高

OECD 將服務(wù)貿(mào)易限制措施分為外資準(zhǔn)入、自然人流動、其他歧視性措施、法規(guī)透明及競爭障礙等5類。如表1所示，美國對外資準(zhǔn)入限制最為嚴(yán)格，2021年外資準(zhǔn)入STRI均值為0.074，其中，空運(yùn)、海運(yùn)、廣播、保險、快遞、銀行等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制指數(shù)均超過0.1，說明美國對上述領(lǐng)域均采取了較為嚴(yán)格的外資準(zhǔn)入限制。自然人流動也是美國較為嚴(yán)格的限制方式之一，2021 年自然人流動STRI 均值為0.051，其中，海運(yùn)、法律、建筑、會計(jì)、設(shè)計(jì)、工程等領(lǐng)域自然人流動限制指數(shù)均超過0.07，說明美國對上述領(lǐng)域自然人流動限制較為嚴(yán)格。美國采取的其他歧視性措施也相對較多，2021 年其他歧視性措施STRI 均值為0.045，其中空運(yùn)、貨運(yùn)代理、設(shè)計(jì)、路運(yùn)、計(jì)算機(jī)、電影、錄音等領(lǐng)域其他歧視性措施限制指數(shù)均超過0.05。美國所采取的法規(guī)透明及競爭障礙等相關(guān)措施較少，對應(yīng)的STRI均值分別為0.029、0.023，且這兩種限制措施均主要集中于運(yùn)輸相關(guān)領(lǐng)域，其余領(lǐng)域限制較少，廣播、銀行、法律、建筑、會計(jì)、貨運(yùn)代理、設(shè)計(jì)、工程、計(jì)算機(jī)、電影、錄音等領(lǐng)域基本不存在競爭障礙。

表1 2021年美國5種措施服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)

由于外資準(zhǔn)入是美國服務(wù)貿(mào)易最主要的限制方式之一，因此本文進(jìn)一步根據(jù)OECD 數(shù)據(jù)庫發(fā)布的FDI 限制指數(shù)數(shù)據(jù)，對各服務(wù)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制進(jìn)行深入分析。OECD 數(shù)據(jù)庫將外資準(zhǔn)入限制措施細(xì)分為關(guān)鍵人員限制、審查和批準(zhǔn)限制、股權(quán)限制、其他外資準(zhǔn)入限制等4 類。美國外資準(zhǔn)入的限制方式主要是股權(quán)限制，其中，對海運(yùn)行業(yè)的股權(quán)實(shí)行完全限制、對空運(yùn)、運(yùn)輸業(yè)整體、廣播等行業(yè)股權(quán)限制指數(shù)為0.5，媒體行業(yè)為0.25。其次為審查和批準(zhǔn)限制，美國對電信尤其是移動電信采取了一定的審查和批準(zhǔn)相關(guān)限制，電信行業(yè)審查和批準(zhǔn)限制指數(shù)為0.1，移動電信為0.2（表2）。此外，美國空運(yùn)等運(yùn)輸業(yè)、銀行等金融業(yè)的關(guān)鍵人員采取了一定的限制措施，對運(yùn)輸、電信、金融等領(lǐng)域還采取了其他外資準(zhǔn)入限制相關(guān)措施。

表2 2020年美國外資準(zhǔn)入分措施服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)

二、美國近年服務(wù)貿(mào)易開放政策的特點(diǎn)

本文通過梳理OECD 服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)背后的政策規(guī)制數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步對美國不同領(lǐng)域服務(wù)貿(mào)易開放政策措施及服務(wù)貿(mào)易不同限制措施的新進(jìn)展進(jìn)行分析。

（一）美國對視聽及航空運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)嵤┝藝?yán)格的股權(quán)限制

在OECD 統(tǒng)計(jì)的22 個服務(wù)行業(yè)中，美國僅對視聽和航空運(yùn)輸實(shí)施了嚴(yán)格的股權(quán)限制（張艷和付鑫，2022）。其中，美國規(guī)定視聽領(lǐng)域外資股權(quán)不得超過20%，規(guī)定航空運(yùn)輸相關(guān)領(lǐng)域（包括國內(nèi)及國際航空運(yùn)輸?shù)穆每?、貨運(yùn)）外資股權(quán)不得超過49%。盡管近幾年美國通過取消各項(xiàng)影視行業(yè)競爭壁壘來提高其開放水平，也逐步通過提升監(jiān)管體系透明度及減少競爭障礙等方式提高運(yùn)輸領(lǐng)域開放水平，但仍對視聽及航空運(yùn)輸保留著嚴(yán)格的股權(quán)限制。對于其他服務(wù)領(lǐng)域，甚至開放水平較低的領(lǐng)域，美國均不存在外資股權(quán)限制。由此可見，美國雖然在服務(wù)業(yè)及服務(wù)貿(mào)易發(fā)展方面位于全球領(lǐng)先地位，但也是從國家安全角度出發(fā)，根據(jù)國家發(fā)展需要實(shí)施服務(wù)貿(mào)易開放政策。

（二）美國通過提升便利化水平不斷擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易開放

立足于國內(nèi)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要，美國取消了許多服務(wù)領(lǐng)域的歧視性限制措施，大幅提升了服務(wù)貿(mào)易便利化水平。首先，在計(jì)算機(jī)、建設(shè)、法律、會計(jì)、建筑、工程、電信、分銷、視聽、保險、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，美國將“獲得商務(wù)簽證所需提交的文件數(shù)量”由2014年的5個降為2020年的4個。其次，在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，2014年美國已形成了會計(jì)、建筑、工程等領(lǐng)域的臨時許可制度，2020 年進(jìn)一步建立了法律行業(yè)的臨時許可制度。最后，在美國新設(shè)立服務(wù)企業(yè)的辦理法定程序所需時間降至4 天，完成企業(yè)開辦法定程序的總費(fèi)用（以人均收入的百分比計(jì)算）也由1.5%降至1.2%。營商環(huán)境也持續(xù)優(yōu)化，2020年美國營商環(huán)境排名位于全球第6，這為美國服務(wù)業(yè)及服務(wù)貿(mào)易發(fā)展提供了強(qiáng)大保障。

（三）美國取消了部分領(lǐng)域自然人移動限制，但專業(yè)服務(wù)仍保留較多限制措施

職業(yè)資格要求、停留時限、國外資質(zhì)認(rèn)可等是美國自然人移動限制的主要方式。近幾年，美國取消了法律、影視等部分服務(wù)行業(yè)的自然人移動限制，包括建立法律行業(yè)臨時許可制度，影視行業(yè)“執(zhí)業(yè)需要執(zhí)照或授權(quán)書”由“是”改為“否”等。但是，美國在設(shè)計(jì)、法律、會計(jì)與審計(jì)、建筑等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域仍保留較多限制措施。例如，在設(shè)計(jì)、法律、會計(jì)和審計(jì)、建筑等領(lǐng)域，美國規(guī)定L-1A 簽證適用于公司內(nèi)部受讓人，但僅限于高管和管理層。對于建筑工程師，規(guī)定只有美國公民或具有永久居留權(quán)才可獲得執(zhí)業(yè)執(zhí)照。在法律、會計(jì)和審計(jì)、建筑、工程等領(lǐng)域，美國對承認(rèn)國外所獲資格進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，其中，對法律行業(yè)，美國規(guī)定了法理學(xué)資格證書必須在以英國普通法原則為基礎(chǔ)的國家獲得，在其他國家獲得資格證書的申請人必須在美國獲得LLM（法學(xué)碩士）學(xué)位；在會計(jì)和審計(jì)行業(yè)，美國規(guī)定必須獲得以會計(jì)專業(yè)為基礎(chǔ)的學(xué)士學(xué)位或更高學(xué)位。此外，在法律、會計(jì)等領(lǐng)域若要取得職業(yè)資格，還必須參與并通過美國當(dāng)?shù)氐目荚嚒?/p>

（四）美國進(jìn)一步放寬了服務(wù)貿(mào)易的邊境后開放水平

在全球國際貿(mào)易規(guī)則加速重構(gòu)背景下，服務(wù)貿(mào)易國際規(guī)制逐漸由邊境前的市場準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向邊境后的國內(nèi)外規(guī)制融合，服務(wù)貿(mào)易邊境后限制措施不僅會影響國外服務(wù)供應(yīng)商及企業(yè)，也會對國內(nèi)服務(wù)提供者及服務(wù)企業(yè)造成影響。近幾年，美國通過減少競爭壁壘、減少歧視性措施、提高法規(guī)透明度等方式不斷提高服務(wù)貿(mào)易邊境后開放水平。其中，在競爭壁壘方面，美國放寬了工程、咨詢、建筑、設(shè)計(jì)等大多服務(wù)領(lǐng)域關(guān)于政府對企業(yè)控制的限制，目前僅部分運(yùn)輸領(lǐng)域保留了特定約束條件及政府對企業(yè)的控制等措施。在歧視性措施方面，美國僅在法律行業(yè)存在補(bǔ)貼及政府采購歧視，在影視行業(yè)存在部分版權(quán)保護(hù)、稅收和補(bǔ)貼、政府采購歧視，其余領(lǐng)域基本不存在歧視性措施。在法規(guī)透明方面，美國限制措施主要集中在簽證申請要求、許可內(nèi)容、企業(yè)開辦所需手續(xù)數(shù)量等方面，涉及的領(lǐng)域包括運(yùn)輸、專業(yè)服務(wù)、影視等。

（五）美國數(shù)字相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域整體開放度有所降低

在數(shù)字相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域，美國針對數(shù)字服務(wù)貿(mào)易、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域仍保留部分限制措施，且近幾年美國計(jì)算機(jī)服務(wù)開放度全球排名有所下降，由2014年的第7位下滑至2021年的第9位。對于數(shù)字服務(wù)貿(mào)易，美國主要規(guī)定如下：一是本地運(yùn)營商和電信運(yùn)營商之間的所有互連和接入?yún)f(xié)議必須由規(guī)定的國家委員會進(jìn)行批準(zhǔn)；二是如果數(shù)據(jù)被濫用，輸出數(shù)據(jù)的實(shí)體要承擔(dān)責(zé)任；三是美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》規(guī)定了適用于金融機(jī)構(gòu)的金融數(shù)據(jù)必須附加安全條件；四是在紐約披露保密信息屬于普通法管轄范圍，不可采用《統(tǒng)一商業(yè)秘密法》（該法已由47個州采用）進(jìn)行管理；五是侵犯版權(quán)屬于刑事犯罪，最高可判處10年監(jiān)禁，此外，美國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易還對版權(quán)保護(hù)的法律例外進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)制。對于計(jì)算機(jī)行業(yè)，美國雖然大幅放寬了其外資準(zhǔn)入限制，但仍存在部分限制措施。首先，新增了額外的外資審查條件及申報程序；其次，規(guī)定如果美國國內(nèi)運(yùn)營商需要，則當(dāng)?shù)剡\(yùn)營商需提供其要求的任何技術(shù)；再次，對金融、保險等特定部門的數(shù)據(jù)跨境傳輸施加了限制；最后，規(guī)定國外政府、個人和實(shí)體不能持有公共載波固定或移動無線電臺牌照，僅可通過美國航空公司間接持有通用航空公司不超過20%的股權(quán)和投票權(quán)。此外，美國還規(guī)定電信工程師必須擁有基于工程項(xiàng)目的學(xué)士學(xué)位或更高學(xué)位，專業(yè)工程師獲得牌照必須通過一項(xiàng)符合專員規(guī)例的考試。

通過美國服務(wù)貿(mào)易開放政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，美國根據(jù)自身服務(wù)業(yè)與服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展基礎(chǔ)及發(fā)展目標(biāo)，著重運(yùn)用法律法規(guī)的“立改廢”方式分類推進(jìn)了服務(wù)貿(mào)易的制度型開放。整體而言，美國主要采取提升便利化水平、完善營商環(huán)境、放寬邊境后限制措施等提高服務(wù)貿(mào)易開放水平，與此同時，美國也根據(jù)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則調(diào)整秩序及發(fā)展需要對不同服務(wù)領(lǐng)域開放舉措進(jìn)行適時調(diào)整。美國服務(wù)貿(mào)易開放規(guī)則經(jīng)驗(yàn)不僅進(jìn)一步優(yōu)化了國內(nèi)營商環(huán)境，也推動了其對全球服務(wù)貿(mào)易開放規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。

三、美國服務(wù)貿(mào)易開放的啟示

美國在服務(wù)貿(mào)易開放方面已形成了許多較為成熟的經(jīng)驗(yàn)與體系，其根據(jù)自身發(fā)展需求，在加強(qiáng)監(jiān)管的同時為推動重點(diǎn)領(lǐng)域開放、促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系日益完善、新興服務(wù)貿(mào)易競爭力持續(xù)增強(qiáng)提供了重要經(jīng)驗(yàn)和啟示。

中國應(yīng)根據(jù)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要制定差異化服務(wù)貿(mào)易開放政策。穩(wěn)妥擴(kuò)大文化、教育、醫(yī)療等服務(wù)領(lǐng)域的開放水平（太平和釗陽，2022），積極擴(kuò)大專業(yè)服務(wù)、金融等新興服務(wù)貿(mào)易開放水平，注重提升生產(chǎn)性服務(wù)貿(mào)易的開放水平。在外資準(zhǔn)入、自然人流動、競爭障礙、法規(guī)透明、其他歧視性措施等方面，推動形成與全球接軌的服務(wù)貿(mào)易規(guī)制框架（王思語和張開翼，2021）。同時，依托中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)與電子商務(wù)的優(yōu)勢，在數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的互聯(lián)互通、電子交付、支付系統(tǒng)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)及其他壁壘方面加強(qiáng)同發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的規(guī)制合作。最后，根據(jù)中國服務(wù)貿(mào)易高水平開放發(fā)展需要，提高服務(wù)貿(mào)易準(zhǔn)入后開放水平。全面修改或清理與高水平開放不匹配的規(guī)章制度與法律法規(guī)，研究出臺切實(shí)符合實(shí)際需求的政策，推動提升服務(wù)貿(mào)易企業(yè)準(zhǔn)入后的便利化水平，簡化企業(yè)經(jīng)營的流程與手續(xù)。進(jìn)一步落實(shí)準(zhǔn)入后國民待遇，避免服務(wù)貿(mào)易各領(lǐng)域的開放政策或法律法規(guī)可能產(chǎn)生的歧視性問題，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易市場的有序競爭。進(jìn)一步規(guī)范與限制服務(wù)貿(mào)易市場的壟斷行為，維護(hù)公平的營商環(huán)境，通過高質(zhì)量利用服務(wù)領(lǐng)域外資促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。