農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與改進(jìn)對策

華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 毛俊雪

一、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式產(chǎn)生的背景

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的青年勞動力從農(nóng)村流入城市，使得農(nóng)村地區(qū)老齡化程度不斷加劇，出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。2020年，中國農(nóng)村60周歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.8%，比城市高出8個百分點(diǎn)，預(yù)計到2035年這一比例將高達(dá)37.7%。[1]在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，農(nóng)村低齡老人尚可以通過勞動獲得經(jīng)濟(jì)收入并照顧好自己的生活，而對于部分子女無法時常陪伴身邊的失能或者半失能的高齡老人來說，如果不能進(jìn)入到養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老，那么其生活、就醫(yī)等問題將很難解決。然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村老人在機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老的比例非常低，一方面因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、質(zhì)量參差不齊；另一方面老人們受到思想觀念、經(jīng)濟(jì)條件等因素限制也大多不愿意在機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老。

在探索破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的實(shí)踐中，發(fā)端于河北省肥鄉(xiāng)縣的“互助幸福院”模式進(jìn)入大家視野，這種模式以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的方式一定程度上滿足了農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老需求。之后互助養(yǎng)老在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)和推廣并取得了突出成績，2020年的十四五規(guī)劃和2021年的中央一號文件中也都明確提出了“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”?；ブB(yǎng)老作為符合我國農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況的新模式，一定程度上彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足，成為解決廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題的可行之策。

二、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的含義及優(yōu)勢分析

互助養(yǎng)老是指在互惠互利和社會交換的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的同代或代際之間的養(yǎng)老資源、服務(wù)的交換。[2]在互助關(guān)系中，低齡、健康的老人之間可以相互關(guān)照、相互幫助，同時這類人群還可以為高齡獨(dú)居或失去自理能力的老人提供照顧服務(wù)。在老齡化形勢日益嚴(yán)峻的背景下，政府積極倡導(dǎo)互助養(yǎng)老，農(nóng)村互助養(yǎng)老逐漸由村民自發(fā)走向制度化、體系化。本文所探討的互助養(yǎng)老模式是指以政府為主導(dǎo)，以相鄰村落為單位，通過為老年人建設(shè)互助幸福院、日間照料中心等互助養(yǎng)老點(diǎn)，采取集中居住的方式，讓老年群體在“自助”“互助”中實(shí)現(xiàn)日常照料、精神慰藉等養(yǎng)老需求，并增強(qiáng)其獲得感和幸福感的模式。

在我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展互助養(yǎng)老模式具有以下顯著優(yōu)勢：

一是地緣優(yōu)勢。農(nóng)村地區(qū)空氣清新、環(huán)境安寧，具有適宜養(yǎng)老的自然生態(tài)條件。且互助養(yǎng)老院一般以村或臨近村為單位建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)老年人“離家不離鄉(xiāng)”的養(yǎng)老愿望，老人們在入住互助養(yǎng)老院后也可以根據(jù)自己的需求?；丶铱纯椿蛘叱鲩T拜訪親友，自由度較高。

二是成本優(yōu)勢。開展互助養(yǎng)老的場所一般為村里重新改造、裝修的閑置房屋，配套設(shè)施由政府或村集體負(fù)責(zé)提供，子女只需為入住老人購置必要生活用品，幾乎不會或者很少產(chǎn)生其他費(fèi)用，相較于高收費(fèi)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來說可以節(jié)省一大筆開支，減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三是資源整合優(yōu)勢?；ブB(yǎng)老場所的建設(shè)一般選址為閑置廠房、校舍、民宅等，有利于盤活村內(nèi)土地資源；讓愿意加入互助的老人參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中，有效利用了老年人力資源；互助院也可以成為吸引志愿者和愛心團(tuán)隊(duì)等社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)的良好平臺。

四是情感優(yōu)勢。農(nóng)村老年人對村莊有著很強(qiáng)的依賴感，在熟悉的、離家近的地方居住會讓老人感到更踏實(shí)，慢節(jié)奏的生活也能讓老人們感到更自在；鄉(xiāng)村作為一種“熟人社會”存在著比城市更和諧的鄰里關(guān)系和信任機(jī)制，有利于以“互幫互助”文化為基礎(chǔ)的互助養(yǎng)老的開展。

三、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

雖然互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題方面發(fā)揮了一定作用，但該模式至今尚未發(fā)展成熟，在現(xiàn)實(shí)中還存在一些亟待解決的問題。

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老模式開展的政策文件多為指導(dǎo)性內(nèi)容，既不具有法律效力，也缺少可操作性，沒有清晰的頂層設(shè)計阻礙了互助養(yǎng)老在全國范圍內(nèi)的推進(jìn)。首先，互助養(yǎng)老的地位、性質(zhì)等未得到法律承認(rèn)，社會認(rèn)可度不高，而僅僅依靠信任機(jī)制建立起來的互助模式具有不穩(wěn)定性，不利于其長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，在互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，缺少動員社會力量參與的專項(xiàng)扶持政策，如土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、社會激勵政策等[3]。再次，由于缺少互助養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范等具體規(guī)定，不僅服務(wù)質(zhì)量難以保證，還易產(chǎn)生責(zé)任風(fēng)險；且老人與互助養(yǎng)老院簽訂的入住協(xié)議中一般會規(guī)定互助養(yǎng)老院對于老人出現(xiàn)的意外情況不承擔(dān)責(zé)任，因此在老年人集中居住、自我管理的過程中，一旦出現(xiàn)意外事件、矛盾糾紛問題將很難協(xié)調(diào)，從而難以保障參與者的合法權(quán)益。最后，由于缺少監(jiān)督管理機(jī)制，互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營的經(jīng)費(fèi)使用難以做到公開透明，部分地區(qū)存在重建設(shè)、輕管理，重設(shè)施、輕服務(wù)等問題[4]，使得互助養(yǎng)老的實(shí)際作用難以發(fā)揮。

（二）老年人觀念保守，政策宣傳不到位

養(yǎng)老觀念對于養(yǎng)老方式的選擇有著重要影響，相較于城市老年人而言，農(nóng)村老年人思想更保守，受到傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的影響更深，接受新鮮事物的能力更弱。現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)仍普遍存在著“養(yǎng)兒防老”“多子多?！钡乃枷胗^念，認(rèn)為養(yǎng)老只能在家庭中開展、由子女提供。由于互助養(yǎng)老是以老人自愿參與為原則，所以部分老人即使有需求但因?yàn)閾?dān)心丟了面子或被別人說閑話而對互助養(yǎng)老產(chǎn)生了抗拒心理，老人的子女和家人也會因?yàn)閾?dān)心被指責(zé)不孝順、不負(fù)責(zé)任而不支持自己的親人入住互助養(yǎng)老院。

另外，目前農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老尚在探索階段，對相關(guān)政策的宣傳還不到位，加之農(nóng)村老年人文化程度一般較低，對養(yǎng)老的認(rèn)知比較偏消極和被動，認(rèn)為老年人就是年老體弱、落后無用的。這種忽略其自身的主觀能動性的想法導(dǎo)致部分老人對于“互助”的認(rèn)知存在偏差，從而對互助養(yǎng)老模式存有疑慮、不愿意嘗試，這就需要政府和村干部通過正確的宣傳和引導(dǎo)來幫助他們樹立積極的養(yǎng)老觀念。

（三）有效服務(wù)供給不足，服務(wù)水平不高

在農(nóng)村互助養(yǎng)老模式中，提供服務(wù)的主體主要是低齡老人和健康老人，由于缺少專業(yè)的培訓(xùn)，依靠生活經(jīng)驗(yàn)開展的日常照料和護(hù)理服務(wù)一旦操作不當(dāng)效果可能會適得其反。且這種提供服務(wù)的行為具有一定的單向性，如果沒有合理的激勵機(jī)制，那么不僅與“互助”理念相違背，還可能會造成老人心理上的不平衡，從而減少互助行為。同時，老人們互助的內(nèi)容以餐飲、衛(wèi)生、聊天、娛樂為主，而醫(yī)療保健、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目提供不足，不僅對高齡老人不甚友好，也無法滿足成員多樣化的養(yǎng)老需求。另外，許多地區(qū)互助養(yǎng)老院受資金、場地等因素制約，開設(shè)的床位數(shù)量較少，接納能力較弱，在入住條件上也存在一些限制，比如只允許有自理能力的老人入住或只允許特困老人入住等，這就將其他有需求的農(nóng)村老年群體排斥在外，而不具有普惠性。

（四）缺少多元、穩(wěn)定的資金支持

互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和持續(xù)化發(fā)展必須有足夠的經(jīng)費(fèi)作為支撐。由于入住互助養(yǎng)老院的成員為農(nóng)村老年人，他們的主要經(jīng)濟(jì)來源是務(wù)農(nóng)收入和子女提供的贍養(yǎng)費(fèi)，不具有承擔(dān)較高費(fèi)用支出的能力，因此財政撥款、集體出資和公益捐助是當(dāng)前農(nóng)村開展互助養(yǎng)老的主要資金來源。

財政在養(yǎng)老保障上面的支出水平受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況的制約，具有地區(qū)差異性，且目前尚未建立互助養(yǎng)老專項(xiàng)資金，相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申請周期長，在互助養(yǎng)老實(shí)際開展中無法及時提供經(jīng)濟(jì)支持。而集體出資和公益捐助又通常是一次性的，這就使得互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中面臨資金鏈斷裂問題。隨著互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大、服務(wù)的增加，沒有多元穩(wěn)定的資金支持將成為其可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙。

四、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展的改進(jìn)對策

（一）加強(qiáng)互助養(yǎng)老法制化建設(shè)

法制化是互助養(yǎng)老模式健康發(fā)展的重要保障，政府應(yīng)在廣泛試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺規(guī)范性法律。首先，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村互助養(yǎng)老在國家社會保障體系中的合法地位以及互助養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中的定位和性質(zhì)[5]，讓發(fā)展互助養(yǎng)老模式成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容，加強(qiáng)農(nóng)村老人對互助養(yǎng)老模式的信任感，并提升參與度。其次，劃清農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)成為提供政策支持、協(xié)調(diào)多元主體、保障互助養(yǎng)老穩(wěn)定運(yùn)行的主導(dǎo)力量，村集體要結(jié)合村莊實(shí)際情況，因地制宜地建設(shè)互助養(yǎng)老院，并積極發(fā)揮組織動員作用。再次，要建立健全風(fēng)險防控機(jī)制，對互助養(yǎng)老中可能產(chǎn)生的責(zé)任糾紛、事故處理等問題制定相應(yīng)的解決對策，并和老人及其子女簽訂合法協(xié)議，以便在出現(xiàn)事故時通過法律程序解決問題。[6]最后，要加強(qiáng)對互助養(yǎng)老專項(xiàng)資金使用的監(jiān)管。政府應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”的量化考核方式，確保資金發(fā)揮最大效用，并建立以老年人需求和滿意度為導(dǎo)向的評估管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，讓互助養(yǎng)老可以實(shí)實(shí)在在地解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，提升老年人的獲得感和幸福感。

（二）加強(qiáng)政策宣傳，弘揚(yáng)互助文化

對于互助養(yǎng)老的宣傳推廣，政府和村“兩委”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主要責(zé)任。首先要讓村民理解互助養(yǎng)老的基本內(nèi)涵。一方面可以通過制作專題宣傳片、張貼標(biāo)語、開展講座等形式向村民進(jìn)行宣傳講解，宣講的對象不僅是老人還應(yīng)包括其子女，宣傳內(nèi)容要充分結(jié)合全國各地開展互助養(yǎng)老的優(yōu)秀案例，讓大家可以充分了解其優(yōu)勢所在；另一方面也可以邀請老年人到互助養(yǎng)老院中參觀居住環(huán)境并體驗(yàn)日?；顒樱ㄟ^親眼所見和切身感受消除心理上對于互助養(yǎng)老的誤解和排斥。其次，要積極倡導(dǎo)互助精神，弘揚(yáng)互助文化，使互助養(yǎng)老觀念深入人心。當(dāng)互助理念變成一個區(qū)域的文化時，運(yùn)行互助養(yǎng)老模式就容易得多[7]。要讓老年人明白參與互助養(yǎng)老并不是對于傳統(tǒng)敬老文化的背棄，也不是讓自己與家人和家庭相脫離，而是以一種積極的生活態(tài)度和養(yǎng)老理念面對老年生活，滿足在家庭中不能實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老需求，既減輕了子女的壓力，又能實(shí)現(xiàn)個人價值。

（三）增強(qiáng)服務(wù)供給能力，提升服務(wù)水平

不斷豐富互助養(yǎng)老內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量才能應(yīng)對老年人多樣化的養(yǎng)老需求。首先，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的提供要切合實(shí)際，要通過相關(guān)調(diào)研活動的開展掌握農(nóng)村老年人的服務(wù)需求種類及需求的變化，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給和需求的精準(zhǔn)對接。其次，應(yīng)當(dāng)對提供服務(wù)的老年人定期開展培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括但不限于溝通技巧、服務(wù)技能、急救技巧、保健知識等，旨在增強(qiáng)其提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。同時，制定以精神激勵和物質(zhì)激勵相結(jié)合的激勵制度，提高老年人參與互助養(yǎng)老的積極性。每年對參與互助養(yǎng)老并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的老年人開展評選活動并授予“模范老人”等榮譽(yù)稱號，在當(dāng)?shù)貓蠹?、微信公眾號等平臺報道其事跡，鼓勵大家學(xué)習(xí)；并可根據(jù)實(shí)際情況引入“時間銀行”中的“儲蓄”模式，即讓提供服務(wù)的老年人也能獲得今后兌換服務(wù)的權(quán)利，從而增強(qiáng)老年人的獲得感，提高其參與度。再次，提升互助養(yǎng)老隊(duì)伍的專業(yè)化水平。一方面要對接當(dāng)?shù)蒯t(yī)院和心理咨詢機(jī)構(gòu)，定期為互助養(yǎng)老院安排一定數(shù)量的醫(yī)護(hù)工作者、心理輔導(dǎo)人士等，以滿足老人在醫(yī)療保健和心理疏導(dǎo)等方面的需求；另一方面也要提高從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人員的工資待遇和社會地位，吸引更多人加入養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍中來。最后，要善用網(wǎng)絡(luò)平臺和智能技術(shù)。搭建互助養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)行公開化、透明化運(yùn)行，接受公眾監(jiān)督，增強(qiáng)老年人信任感，同時也能吸引更多民間力量參與資金捐獻(xiàn)或服務(wù)提供；引入人臉識別、語音識別、遠(yuǎn)程報警等智能技術(shù)以及智能藥箱、智能病床等適老化產(chǎn)品，讓老人們的集體生活更加安全、順利。

（四）拓展籌資渠道，提高資金穩(wěn)定性

穩(wěn)定的資金供給是保證農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。首先要明確政府在互助養(yǎng)老資金提供中的主體地位，政府應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)資金，并在互助養(yǎng)老的場地建設(shè)、設(shè)施維護(hù)、日常運(yùn)營和管理中進(jìn)行統(tǒng)籌使用和有效配置。但滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求僅靠政府力量是無法實(shí)現(xiàn)的，因此還要加強(qiáng)社會力量對農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)注和支持，通過積極拓寬籌資渠道，出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，促使民間資本進(jìn)入農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵引導(dǎo)愛心企業(yè)、慈善團(tuán)體、基金會等社會力量通過捐贈或者提供服務(wù)等方式支持互助養(yǎng)老的開展，從而形成多元長效的資金供給鏈。此外，還要探索互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的“造血”功能，可以售賣老人們親手制作的香皂、圍巾、手環(huán)等手工藝品，不但能獲得一定收入，還豐富了老年人的文娛生活。

五、結(jié)束語

養(yǎng)老問題尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問題是我國民生領(lǐng)域的重要問題。在農(nóng)村地區(qū)勞動力外流、家庭照料功能弱化的背景下，互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老服務(wù)模式，成為農(nóng)村養(yǎng)老方式的重要補(bǔ)充，并在全國的試點(diǎn)和推廣中取得了一定成效。因此要以滿足老年人需求為出發(fā)點(diǎn)，盡快解決農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展中存在的政策欠缺、觀念落后、供需矛盾、資金不足等困境，讓互助養(yǎng)老在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題上發(fā)揮更大的作用，緩解子女和社會的養(yǎng)老壓力，切實(shí)提升老年人的獲得感和幸福感。