我國(guó)濕地保護(hù)監(jiān)督管理體制的一體化路徑研究

苗垠，夏一凡，楊鉞

1.國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心；2.江西鄱陽(yáng)湖南磯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局

“地球之腎”即“濕地”，與海洋、森林并稱之為三大生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)對(duì)于濕地保護(hù)工作開展極為重視，但是從實(shí)際情況來(lái)看，其實(shí)際保護(hù)成效還有很大的提升空間。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，最近十年，我國(guó)濕地面積大約縮減了10%，具體減少339.63萬(wàn)公頃左右。由此可見(jiàn)，濕地保護(hù)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，不僅要保護(hù)、利用、開發(fā)好濕地資源，更要保障濕地生態(tài)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，對(duì)我國(guó)濕地保護(hù)監(jiān)管體制的一體化路徑進(jìn)行深入研究，將具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，有利于解決濕地保護(hù)工作力度不足以及碎片化等問(wèn)題。

一、現(xiàn)階段我國(guó)濕地保護(hù)監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

從我國(guó)濕地保護(hù)監(jiān)管模式來(lái)看，最突出的問(wèn)題是“碎片化”，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）濕地行政區(qū)域分割存在碎片化的問(wèn)題

從自然屬性的角度來(lái)講，濕地生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)體現(xiàn)在跨流域性、跨行政區(qū)域性以及完整性。通常來(lái)講，濕地會(huì)橫跨多個(gè)區(qū)域以及小支流，但是從自然地理上來(lái)講，濕地是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，所以，應(yīng)當(dāng)將濕地視為一個(gè)整體，然后實(shí)施綜合統(tǒng)一的管理。但是從實(shí)際情況來(lái)看，濕地會(huì)被人為劃分成為若干個(gè)自然保護(hù)區(qū)域，不同保護(hù)區(qū)域由不同的市縣（區(qū)）進(jìn)行管轄，甚至可能多達(dá)幾十個(gè)管轄主體，這樣就會(huì)出現(xiàn)濕地條塊分割保護(hù)的格局?！皸l款分割”必須引起我們的高度重視，因?yàn)檫@種模式意味著保護(hù)將會(huì)形成以地方行政區(qū)域管理為中心的保護(hù)狀態(tài)，甚至可能出現(xiàn)地方保護(hù)主義盛行的不良局面。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，地方政府側(cè)重考慮地方利益，會(huì)想方設(shè)法對(duì)自身所管轄區(qū)域的濕地自然資源進(jìn)行大力開發(fā)以及利用，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種情況的存在，跨行政區(qū)域、跨流域的濕地保護(hù)監(jiān)管就會(huì)形成碎片化管理情況，將不利于濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

（二）濕地部門職能設(shè)置存在碎片化問(wèn)題

從現(xiàn)階段的濕地保護(hù)管理體制來(lái)看，對(duì)主管部門職能進(jìn)行劃分的依據(jù)是濕地生態(tài)系統(tǒng)的不同資源要素。從相關(guān)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，我國(guó)涉及到濕地保護(hù)、利用以及開發(fā)的管理職能部門至少有7個(gè)，這就形成了“多龍治水”的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不同部門因?yàn)槁毮苌系亩ㄎ?，可能?huì)引發(fā)“責(zé)任相互推諉”“各自為政”等問(wèn)題，這也是導(dǎo)致分割管理的根本原因。從實(shí)際情況來(lái)看，目前濕地保護(hù)監(jiān)管活動(dòng)中普遍存在的局面是“有利大家爭(zhēng)，無(wú)利則互相推諉”，這個(gè)情況就印證了“多龍治水”的濕地保護(hù)監(jiān)管問(wèn)題。

此外，基于行政級(jí)別以及職能范圍這個(gè)角度來(lái)看，林業(yè)主管部門屬于濕地保護(hù)監(jiān)管的牽頭部門，但是從目前來(lái)看并沒(méi)有具備統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)的具體權(quán)限與能力。從職能范圍來(lái)看，林業(yè)資源的保護(hù)、利用以及開發(fā)才是其主要職責(zé)，如果該部門還要兼顧濕地保護(hù)有關(guān)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、組織等工作，就可能存在“越權(quán)”的情況。從行政級(jí)別這個(gè)角度來(lái)看，其實(shí)林業(yè)部門與水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等行政部門是平級(jí)，所以，由其牽頭開展?jié)竦乇Ｗo(hù)監(jiān)管工作，那又顯得比較牽強(qiáng)。

（三）濕地管理理念與手段存在碎片化問(wèn)題

目前，行政命令式管理手段是濕地保護(hù)監(jiān)管的主要手段，由政府通過(guò)行政方式管理濕地生態(tài)形態(tài)。這種管理手段屬于自上而下的單向性管理手段，這之中政府部門職能被放大。當(dāng)然，利用政府制定約束措施，具有一定的行政合理性，能夠解決濕地保護(hù)監(jiān)管過(guò)程中的一些障礙，但是社會(huì)組織、民眾等社會(huì)力量會(huì)被忽視。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念“市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用”提出之后，這種行政命令式管理手段與理念并不符合，也難以形成“多元治理”體系。對(duì)于“多元治理”而言，強(qiáng)調(diào)濕地保護(hù)監(jiān)管要納入民主決策、集體決策，進(jìn)而推進(jìn)濕地經(jīng)濟(jì)管理、資源管理以及社會(huì)管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是濕地屬于水生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)之間的一個(gè)過(guò)渡性自然綜合體，跨流域性特征非常明顯，這就意味著涉及到的主體會(huì)比較多與復(fù)雜，因此，濕地保護(hù)監(jiān)管一體化還應(yīng)當(dāng)重視“社會(huì)與公眾參與”。讓社會(huì)與公眾參與到與濕地保護(hù)監(jiān)管有關(guān)的立法、濕地編制規(guī)劃、濕地分配標(biāo)準(zhǔn)等制定之中，不僅是民主決策的體現(xiàn)，而且將是解決跨區(qū)域、跨部門濕地利益沖突的一個(gè)有效手段。

二、我國(guó)濕地保護(hù)監(jiān)督管理體制的一體化基本思路以及立法建議

（一）基本思路

第一，建議能夠成立濕地委員會(huì)，明確其管理權(quán)力以及自治性權(quán)力。該委員會(huì)屬于一種管理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是負(fù)責(zé)濕地保護(hù)監(jiān)管一體化的議事、決策、協(xié)調(diào)，比如說(shuō)，與濕地生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)、利用、保護(hù)等工作都可以由委員會(huì)進(jìn)行負(fù)責(zé)。從行政設(shè)置這個(gè)角度來(lái)看，本文建議為了能夠真正發(fā)揮濕地委員會(huì)的作用，那么應(yīng)當(dāng)將其設(shè)在中央層級(jí)，隸屬國(guó)務(wù)院，超越各個(gè)部委行政層級(jí)。由濕地委員會(huì)對(duì)濕地所占區(qū)域的地方政府環(huán)保部門的水利、航運(yùn)、環(huán)保等各項(xiàng)工作進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督，通過(guò)綜合統(tǒng)一管理保障綜合效益能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。具體來(lái)講，濕地委員會(huì)由國(guó)務(wù)院副總理牽頭，并由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部等部門以及大型濕地區(qū)域的代表組合而成，將能夠明確委員會(huì)在濕地保護(hù)監(jiān)管一體化中的主體地位。

最近十年，我國(guó)濕地資源縮減10%，意味著濕地保護(hù)力度不足，在這里提出建立濕地委員會(huì)的建議，同時(shí)建議借鑒外國(guó)濕地管理體制建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將民主協(xié)商作為基礎(chǔ)，構(gòu)建議事協(xié)調(diào)機(jī)制以及參與機(jī)制，目的是對(duì)行政命令式的強(qiáng)制方式進(jìn)行改善?；诿裰鲄f(xié)商原則，濕地委員會(huì)在做決策之后，要由各個(gè)濕地區(qū)域人民政府、行政部門等代表共同參與、共同議事、共同決定。因?yàn)槲瘑T會(huì)成員的分布會(huì)比較分散，所以，他們所提出的建議往往能夠從多區(qū)域、多角度去衡量相關(guān)利益，對(duì)決策制定以及執(zhí)行提供有價(jià)值的參考依據(jù)；同時(shí)，以民主協(xié)商原則為基礎(chǔ)的議事與決策，將能夠激發(fā)參與主體的積極性，而且最終做出的決策，也能夠得到大家的理解、支持以及執(zhí)行。

此外，中央集權(quán)是濕地管理委員會(huì)的主要特征，而自治性權(quán)力的設(shè)定與我國(guó)當(dāng)前所實(shí)施的法律法規(guī)等內(nèi)容之間存在矛盾與沖突，無(wú)論是從《憲法》來(lái)看，還是從相關(guān)組織部門來(lái)講，目前還沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)濕地管理委員會(huì)的自治性權(quán)力作出明確規(guī)定，因此，賦予委員會(huì)一定的自治權(quán)力，還需要法律法規(guī)方面的支持，需要相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整

第二，建立濕地管理局，賦予其濕地監(jiān)管職能。對(duì)于濕地管理委員會(huì)而言，管理局的作用是負(fù)責(zé)決策執(zhí)行以及日常監(jiān)督管理工作，同時(shí)，委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)以及監(jiān)督，但是不受地方政府以及國(guó)務(wù)院行政部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，讓其職權(quán)能夠真正實(shí)現(xiàn)“單向獨(dú)立?！贝送猓紤]到目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及濕地管理存在問(wèn)題等各種因素，可以成立基于國(guó)務(wù)院的濕地管理派出機(jī)構(gòu)，其作用在于：（1）利用派出機(jī)構(gòu)職能，對(duì)組織法存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行克服；（2）能夠?qū)竦毓芾砭值姆蓹?quán)威性進(jìn)行維護(hù)，避免由于管理主體較多而導(dǎo)致利益爭(zhēng)奪等問(wèn)題。本文認(rèn)為，如果要讓濕地管理局能夠?qū)β氊?zé)權(quán)限進(jìn)行有效執(zhí)行，重點(diǎn)還需要結(jié)合濕地分布的實(shí)際情況以及具體工作任務(wù)，然后對(duì)濕地管理分局以及派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，分局以及派出機(jī)構(gòu)由管理總局進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容，聽從濕地委員會(huì)以及管理局的安排落實(shí)監(jiān)管工作；管理分局或者是派出機(jī)構(gòu)均有濕地管理局負(fù)責(zé)。這樣就能夠形成以權(quán)力決策機(jī)關(guān)（濕地委員會(huì)）+具體事務(wù)總負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)（濕地管理局）+具體執(zhí)行機(jī)關(guān)（各地濕地管理分局或者是派出機(jī)構(gòu)）的濕地保護(hù)監(jiān)管一體化體系，能夠做到垂直領(lǐng)導(dǎo)以及統(tǒng)一管理，確保上級(jí)決策能夠在各個(gè)濕地區(qū)域有效執(zhí)行，而決策是由各個(gè)地方的代表共商制定的，所以，各個(gè)分局的理解與支持力度將會(huì)大幅度提升。

第三，濕地區(qū)域管理要明確地方政府所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。我國(guó)濕度保護(hù)監(jiān)管碎片化問(wèn)題比較突出，特別是跨行政區(qū)域的監(jiān)管容易引發(fā)利益沖突、權(quán)責(zé)不清晰等各種問(wèn)題。如果忽略行政區(qū)域管理體制，完全采用濕地管理新形式，這種也不具有可行性?？陀^來(lái)講，在濕地保護(hù)、開發(fā)、利用等各個(gè)方面，地方政府以及相關(guān)行政部門發(fā)揮著一定的作用。但是濕地分布廣、面積大，所以，涉及到的行政區(qū)域會(huì)比較多，如果要推進(jìn)濕地保護(hù)監(jiān)管一體化，那么依然需要發(fā)揮地方政府的作用，激發(fā)其主動(dòng)性和積極性，將行政區(qū)域管理與濕地管理進(jìn)行結(jié)合，能夠充分提升濕地資源保護(hù)力度?；诖?，本文認(rèn)為在《濕地保護(hù)管理?xiàng)l例》之中，作出這樣的規(guī)定，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限，濕地區(qū)域縣級(jí)以上地方人民政府行政主管部門對(duì)管轄區(qū)域的濕地資源進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)管轄區(qū)域的濕地污染防治工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；同時(shí)，與漁業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、交通、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、水利等部門，嚴(yán)格按照各自的職責(zé)，做好管轄區(qū)域內(nèi)涉水事項(xiàng)的監(jiān)管工作。

（二）立法建議

在推動(dòng)濕地保護(hù)監(jiān)管體制一體化的過(guò)程中，重點(diǎn)針對(duì)濕地管理體制進(jìn)行改革，解決管理碎片化問(wèn)題，因此，要將各個(gè)行政部門的管理權(quán)力以及職責(zé)明確并理順。此外，政府之間、部門之間，需要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，將能夠強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)能力。為此，針對(duì)濕地保護(hù)監(jiān)管體制一體化，還需要完善立法，本文建議從以下幾個(gè)方面入手。

第一，在濕地保護(hù)監(jiān)管體制一體化機(jī)制中，需要明確林業(yè)部門的核心主體地位。由林業(yè)部門結(jié)合地方實(shí)際情況就濕地進(jìn)行監(jiān)督、管理以及協(xié)調(diào)，因此，立法中需要對(duì)林業(yè)部門所有工作的開展給予法律依據(jù)與支持，確保法律部門能夠站在通盤考慮的角度，對(duì)濕地生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)等各種問(wèn)題進(jìn)行審視，然后制定執(zhí)行計(jì)劃，確保相關(guān)部門能夠統(tǒng)一執(zhí)行，對(duì)于濕地環(huán)境比較惡劣的區(qū)域，要有針對(duì)性地提出保護(hù)措施。此外，基于綜合管理的考慮，應(yīng)當(dāng)視全國(guó)濕地生態(tài)系統(tǒng)為一個(gè)整體，對(duì)于不同部門在綜合管理中的具體職責(zé)權(quán)限予以明確，一定程度上能夠提升綜合管理的成效?；诖耍疚奶岢鲞@樣的一個(gè)觀點(diǎn)，依托法律構(gòu)建“協(xié)調(diào)權(quán)”制度，明確賦予綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，考慮到濕地保護(hù)監(jiān)管具有跨流域、跨地域的特點(diǎn)，但是要將其視為一個(gè)一個(gè)整體，所以，管理不能局限于一個(gè)行政主管部門，還需要與之有關(guān)的行政部門形成合作體系。最后，結(jié)合信息技術(shù)，構(gòu)建能夠及時(shí)共享與濕地有關(guān)的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，為不同區(qū)域不同部門了解、開發(fā)、利用、保護(hù)、管理濕地及時(shí)提供相關(guān)信息。

第二，在濕地保護(hù)管理過(guò)程中，還需要進(jìn)一步明確以及強(qiáng)化地方政府的地位以及作用。從《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，“濕地”是作為單獨(dú)的自然要素被列出來(lái)，這就意味著該“保護(hù)法”之中的環(huán)境公益訴訟、環(huán)境違法責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)保護(hù)紅線等規(guī)定能夠適用于濕地保護(hù)監(jiān)管之中，有利于保障生態(tài)保護(hù)工作有序開展。同時(shí)，“保護(hù)法”明確了政府是濕地保護(hù)監(jiān)管的重要責(zé)任主體，因此，未來(lái)濕地管理體制立法過(guò)程中，依然要對(duì)政府的地位、行政職責(zé)進(jìn)行明確，也就是要將濕地保護(hù)實(shí)際成效納入考核內(nèi)容之中，確保政府能夠明確濕地保護(hù)的目標(biāo)，從而有針對(duì)性加大投資力度。此外，構(gòu)建并完善許可證制度。從當(dāng)前許可證制度的內(nèi)容來(lái)看，主要有狩獵證、采礦許可證、林木采伐許可證等，并且有對(duì)應(yīng)的行政部門獨(dú)自完成審批許可證的審批，因?yàn)槭仟?dú)自審批，所以，審核主體通常都是基于自身管理情況以及利益程度對(duì)許可證進(jìn)行考量以及核發(fā)，這種情況下就容易忽視與之聯(lián)系緊密的自然濕地以及生態(tài)功能保護(hù)?；诖耍ㄗh能夠?qū)竦乇Ｗo(hù)考慮進(jìn)去，然后再審批以及核發(fā)相關(guān)許可證；同時(shí)，相關(guān)行政部門在對(duì)決策進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)與濕地管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交涉，經(jīng)其審核同意之后才核發(fā)許可證。需要注意的是，以“重大行政許可”的范圍為例，在法律中以列舉形式進(jìn)行規(guī)定，這樣能夠讓重大行政許可共同審核權(quán)制度具備可行性，確保與濕地保護(hù)有關(guān)的許可能夠融入一體化管理模式之中，促使?jié)竦乩?、開發(fā)能夠綜合考慮生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益。

第三，構(gòu)建濕地綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)構(gòu)建濕地保護(hù)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通常是將其設(shè)置在林業(yè)部門或者是人民政府之下，其權(quán)力必然會(huì)受到一定的制約。本文建議構(gòu)建獨(dú)立于地方政府以及林業(yè)部門的濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將有利于避免在濕地保護(hù)監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)不同主體利益沖突、各自為政、互相推諉等各種問(wèn)題。需要注意的是，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具體是在省級(jí)政府部門之下，還是在中央部門之下，目前學(xué)界并沒(méi)達(dá)成共識(shí)。無(wú)論最終結(jié)果是什么，上下級(jí)之間的關(guān)系必須要解決以及理清。具體而言，如果將其設(shè)置中央部門，那么不僅要協(xié)調(diào)中央與省級(jí)之間的關(guān)系，而且還要協(xié)調(diào)中央與濕地管理部門之間的關(guān)系。對(duì)于中央與省級(jí)之間，雖然并無(wú)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是兩者在濕地保護(hù)監(jiān)管中的權(quán)利分配關(guān)系需要著力解決。如果將其設(shè)置在地方政府之下，不僅需要協(xié)調(diào)下級(jí)人民政府之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，而且還要協(xié)調(diào)本級(jí)政府濕地管理部門之間的關(guān)系。林業(yè)部門負(fù)責(zé)野生動(dòng)植物的管理，考慮到林業(yè)部門現(xiàn)有管理措施與機(jī)制具有便捷的特點(diǎn)，所以，本文認(rèn)為將其設(shè)置在林業(yè)部門之下更加合理。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，完善、順暢的管理體制將助力濕地保護(hù)工作有序開展?，F(xiàn)階段，我國(guó)濕地保護(hù)監(jiān)管體制存在碎片化的問(wèn)題，體現(xiàn)在條塊分割、各自為政、多頭管理，改革濕地管理體制以及運(yùn)行機(jī)制將是解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段，迫切需要改變濕地管理體制立法內(nèi)容交叉與沖突、立法體系碎片化的現(xiàn)狀，針對(duì)濕地保護(hù)有針對(duì)性立法，才能為監(jiān)管體制一體化以及后續(xù)執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。對(duì)于未來(lái)立法而言，濕地保護(hù)監(jiān)管體制一體化的核心權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是濕地管理委員會(huì)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該是濕地管理局（濕地管理分局或者是派出機(jī)構(gòu)）。同時(shí)，構(gòu)建從中央到地方、跨部門、跨區(qū)域、自上而下的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要作用是對(duì)濕地管理局與其他部門之間的行政關(guān)系進(jìn)行處理，明確其地位；從生態(tài)系統(tǒng)綜合管理角度入手，對(duì)相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行明確，有利于對(duì)當(dāng)前管理手段碎片化等問(wèn)題進(jìn)行有效解決，推進(jìn)濕地保護(hù)監(jiān)管體制一體化的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。