我國土地征收中存在的問題及對策研究

中建壹品投資發(fā)展有限公司 劉翔

2020年1月1日，新修訂的《土地管理法》正式實施，最新的規(guī)章制度、實施條例和法律法規(guī)也將逐步配套完善。如何處理征收過程中各主體的利益分配，保證法規(guī)順利施行的同時，保護農(nóng)民的合法利益，是緩解城鄉(xiāng)矛盾、保證社會穩(wěn)定和實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵。

一、土地征收的定義與特征

土地征收是指國家依法將集體土地收歸國有，以滿足對各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，包括興建廠礦、鐵路、公路、橋梁、港口、國防等建設(shè)工程。它的主要特征有以下三點：（1）具有嚴(yán)肅性，政府嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃對土地性質(zhì)進行轉(zhuǎn)變。（2）土地征收是一種權(quán)屬的轉(zhuǎn)移，即將土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有。（3）在征收土地的過程中，征地單位必須按照現(xiàn)有的征地補償標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進行補償，如按照一定倍數(shù)進行安置補償和土地補償，以保證農(nóng)民的利益不受損害。

二、我國政府對征地制度十分重視

十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對征地制度如何完善，補償機制如何實現(xiàn)多方主體的平衡提出了新要求，首先要在定義上對公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地做出劃分，以此縮小土地征收范圍；其次是劃定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，完善補償機制；三是增加安置渠道，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中的住房、就業(yè)等問題。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！闭恢痹谔剿魇袌龌鞯匮a償機制，試圖建立被征地農(nóng)民保障的長效機制。以上政策文件的發(fā)布都充分表明了我國政府對土地征收制度以及對農(nóng)民利益的高度重視。

三、國內(nèi)外對土地征收的研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)學(xué)者們的研究方向主要為規(guī)范征地過程中的法律法規(guī)、構(gòu)建完善的補償機制、農(nóng)民的權(quán)益保護、征地相關(guān)利益主體的利益分配等。國外的土地制度和我國存在著很大的差別，因此在研究上也不相同，他們主要是對征地制度、土地征收進行研究，同時，在公共利益、制度建設(shè)、征地補償標(biāo)準(zhǔn)和補償機制方面也開展了廣泛的研究。

四、我國土地征收過程中存在的問題

（一）征地范圍不夠明晰

我國《土地管理法》規(guī)定，為了滿足社會對公共利益的需求，政府可以依法將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，但是在《憲法》以及相關(guān)法規(guī)中又沒有對公共利益作出明晰的闡釋，以致在地方政府實行權(quán)利的過程中沒有明確的界限規(guī)定，很容易將經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善或者增加就業(yè)等作為理由來征收土地，導(dǎo)致被征地農(nóng)民在法律上無法受到有效保護?；谡兛剂炕蛘呤遣徽?dāng)?shù)臋?quán)力尋租，容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象。他們把征收的土地用于商業(yè)目的，也為房地產(chǎn)開發(fā)商炒地圈地、設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，侵占農(nóng)用地等方面埋下了隱患。更有些單位通過各類名目，“以租代征”非法占地，不但使得農(nóng)民的利益受到損害，同時也使得我國大量耕地資源遭到破壞。

另外，對“公共利益需要”的界定難以把控，導(dǎo)致在實施城市規(guī)劃的過程中，建設(shè)項目隨意占用土地的情況嚴(yán)重，往往是誰申請使用，地方政府就按照規(guī)定進行出讓或劃拔，還出現(xiàn)了征收后閑置、征多用少等現(xiàn)象，使得征收缺乏嚴(yán)肅性。地方政府也希望擴大土地征收范圍，因為大量的土地出讓金能增加財政收入。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城市擴張速度較快，導(dǎo)致城市容積率較低，僅為0.3，其中更是有近10%的土地處于閑置狀態(tài)。

（二）征地程序不規(guī)范、不透明

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，當(dāng)征地補償方案被出具之后，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)該發(fā)布公告，被征地村集體組織和個人有權(quán)提出意見。但是在實際工作開展中往往并未嚴(yán)格按照規(guī)定要求來執(zhí)行，（1）村集體和農(nóng)民的參與程度并不高，在談判環(huán)節(jié)只由個別代表參與，無法體現(xiàn)集體或大部分農(nóng)民的利益訴求?；蚴窃诃h(huán)節(jié)中存在缺失，造成告知、確認(rèn)、聽證等過程不完善，導(dǎo)致征地過程信息不透明。（2）征地過程中，缺少相對獨立的征地機構(gòu)，過程中產(chǎn)生的費用來自于土地轉(zhuǎn)換后的增值收益，比如從事相關(guān)征收工作的人員工資等。另外，地方政府以及相關(guān)征地機構(gòu)在征地過程中獲取不透明收益，村鎮(zhèn)等各級政府存在對征地補償費侵吞情況，這些都導(dǎo)致地方政府和相關(guān)征地機構(gòu)的無序征地，造成土地資源的嚴(yán)重浪費。（3）農(nóng)民的個體話語權(quán)不足，利益得不到保障。農(nóng)民無法作為獨立主體參與到征地過程中，其決策容易被其他主體影響，從而使利益無法獲得保障。

（三）征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不合理

在對土地征收的過程中，主要有以下種類的補償費用，包括：土地補償費、安置補助費和青苗補助費。在具體的計算過程中，土地補償費和安置補助費二者加起來總不可超過該地塊前三年平均產(chǎn)值的30倍，二者的計算基數(shù)都是被征地塊的平均產(chǎn)值，該指標(biāo)以及認(rèn)定的倍數(shù)是否能完全體現(xiàn)被征地塊的價值，是否需要參考當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況或是人均收入水平等，若無法回答這些問題，則會使得后續(xù)征地在實操層面產(chǎn)生很大的阻礙。補償標(biāo)準(zhǔn)低，單一靠貨幣安置來處理征地問題，這些都將使農(nóng)民的現(xiàn)有生活水平進一步惡化。另外還會出現(xiàn)同一區(qū)域、不同地塊補償金額不同，造成農(nóng)民之間的攀比心理，產(chǎn)生糾紛問題，為社會安定埋下隱患。

另外，在對失地農(nóng)民的安置方面，失地農(nóng)民拿到手的補償費用無法維持長期的日常生活，必然需要一個穩(wěn)定的收入來源?，F(xiàn)行法律規(guī)定，由村集體對失地農(nóng)民進行就業(yè)安置，但并未對農(nóng)民是否有選擇權(quán)做出明確的規(guī)定，農(nóng)民是否滿意對其的安置方式，在安置過程中是否出現(xiàn)被強制安置的現(xiàn)象，或者就算短期內(nèi)選擇了就業(yè)安置，但是后期又因為不適應(yīng)而離職等，這些都存在一定的風(fēng)險和不穩(wěn)定性。

（四）征地監(jiān)管制度比較薄弱

一直以來，我國政府都在不斷加強對土地問題的重視程度，2003年，中央明確要實行最嚴(yán)格的土地管理制度，但是相應(yīng)權(quán)威的費用評估機構(gòu)并未產(chǎn)生，當(dāng)征地主體對費用產(chǎn)生分歧的時候，沒有獨立的權(quán)威機構(gòu)作出裁定。現(xiàn)有的《土地管理法》沒有將司法審查納入到征地糾紛處理機制之內(nèi)，法院不受理土地糾紛的訴訟，這樣一來，政府既是土地糾紛的參與者又是糾紛的調(diào)解者，可能會導(dǎo)致調(diào)解缺乏公正性。另外，地方國土部門由地方政府管治，無論是人事還是財政都是地方政府決定，在面對地方政府的時候，其決策會受到干擾，從而缺乏公正性。缺少一個成熟且獨立的制度來對征地過程進行監(jiān)督和管理。

五、面對征地問題采取的對策

（一）科學(xué)界定我國土地征收的公共利益，明確征地范圍

目前，日本、印度、波蘭等國家采用的概括加舉例的立法方式界定公共利益的范圍，值得我們借鑒。他們在給公共利益做概括性闡述的同時明確列舉出適用土地征收的情形，具有很強的針對性和可操作性，對于脫離公共利益的違法征收土地行為起到了有力的監(jiān)督作用。而我們國家的條款比較抽象，我國的法律規(guī)定土地征收的理由只能是為了公共利益。

同時還要制定科學(xué)合理的管理制度，確保土地一級市場健康發(fā)展。要經(jīng)過論證、科學(xué)有序地征地，盡量保護農(nóng)地和后備農(nóng)地。

（二）完善土地征收程序，建立有效的監(jiān)督機制

1.完善土地征收程序的作用

土地征收程序完備可以對各征收主體起到監(jiān)督作用，從政府層面來看，它可以防止權(quán)利的濫用，讓權(quán)利在合理范圍內(nèi)行使；從征收相關(guān)工作人員來看，它提供了工作中的行為標(biāo)準(zhǔn)，做到了有據(jù)可依；從農(nóng)民的角度來看，它是保護農(nóng)民利益不受損害的依據(jù)，所以完備的土地征收程序不可或缺。

2.完善土地征收程序的內(nèi)容

土地征收流程主要分為以下幾個階段：首先是擬征收土地的當(dāng)?shù)卣蚱渌恋刂鞴懿块T擬定征收方案，并報上級政府審查，具體內(nèi)容包括被征收土地的用途、用地面積、范圍紅線和地塊附著物等，明確安置補償費用標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民安置方式；然后對征收土地的方案進行公告，讓土地所有權(quán)人和使用權(quán)人去當(dāng)?shù)卣蛲恋毓芾聿块T進行登記；最后在實行征收階段，由當(dāng)?shù)卣蛲恋毓芾聿块T牽頭，組織相關(guān)單位對被征收土地實行征收。土地征收屬于行政行為，應(yīng)該建立配套完善的政策和法規(guī)。在征收過程中，應(yīng)該公開各環(huán)節(jié)程序，保證信息透明；在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該由專業(yè)權(quán)威的評估機構(gòu)參與其中，而非政府單方面決定補償標(biāo)準(zhǔn)；在處理糾紛時，應(yīng)有相應(yīng)的權(quán)力救濟程序，讓失地農(nóng)民通過合法有效渠道進行利益訴求。

3.完善土地征收程序的具體工作方法

為確保征地工作科學(xué)、有序地開展，地方政府要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組及工作機構(gòu)。組建工作小組負(fù)責(zé)具體的征地工作。明確工作職責(zé)、目標(biāo)和任務(wù)，簽訂責(zé)任書，加強工作人員對征地知識的學(xué)習(xí)和運用、以及及時掌握政策。同時要做好思想動員工作，爭取農(nóng)民的支持。召開農(nóng)民大會，講明征地拆遷安置的基本政策、補償標(biāo)準(zhǔn)及項目的重大意義。爭取農(nóng)民的支持與配合，確保和諧征地。要充分掌握農(nóng)民的意愿和思想動態(tài)，充分了解民情、困難。公平、公開、公正征地，在第一時間化解征地矛盾，將問題消除在萌芽狀態(tài)，避免上訪案件的發(fā)生。保證程序到位，地方政府需要到農(nóng)民中走訪，了解其切實所需，再出臺征地實施方案，然后告知其對于草案享有要求聽證的權(quán)力，以充分維護農(nóng)民利益。同時做好內(nèi)部監(jiān)督工作，公開透明地宣傳法律法規(guī)、公示補償方案、對公告結(jié)果及時公布、明確辦理指南和監(jiān)督舉報電話等。

（三）建立科學(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

在征地過程中，要結(jié)合實際，不斷健全補償機制，不斷總結(jié)制定一套科學(xué)、合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。在征收土地的過程中，應(yīng)該按照既定程序，給予合理的安置補償，先進行補償，然后再進行征收，給被征地農(nóng)民留有一定空間，這樣在安置補償過程中可以有效緩解農(nóng)民的被動地位。要堅持以人為本，樹立和諧理念，改革開發(fā)的成就離不開農(nóng)民的貢獻，應(yīng)共享發(fā)展成果，改善其生活品質(zhì)，充分保證其衣食住行，提高其生活幸福指數(shù)。不能一味地強調(diào)集體和個人為公共利益作出的犧牲，要保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

征地補償政策是征地的核心工作，要根據(jù)實際情況，制定補償合理的標(biāo)準(zhǔn)，補償政策要合法、合理、可行。制定標(biāo)準(zhǔn)時要充分理解相關(guān)的法律、法規(guī)，通過深入調(diào)研，廣泛聽取各方面的意見，反復(fù)審查、修改，為征地工作提供政策保障，同時維護農(nóng)民應(yīng)得的利益。讓農(nóng)民生產(chǎn)生活無憂，順利度過過渡期。

（四）建立健全完整的征地監(jiān)管機制

針對目前征地工作中出現(xiàn)的損害農(nóng)民利益行為的問題，要維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，依照《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律規(guī)定執(zhí)行征地。對違法違規(guī)進行征地拆遷的問題，必須依法依規(guī)進行嚴(yán)格查處。切實解決征地過程中侵害農(nóng)民合法權(quán)益的問題，化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

要建立健全保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益長效機制。積極維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，對已發(fā)生征地的地區(qū)，及時了解后續(xù)拆遷安置、補償標(biāo)準(zhǔn)以及被征地農(nóng)民的社會保障等落實情況。對比已有法律或規(guī)章制度進行一一排查，并完善制度。在征地過程中嚴(yán)格執(zhí)行拆遷程序和標(biāo)準(zhǔn)，才能從過程中化解矛盾，減少后期糾紛。

具體措施上還可以提前編制拆遷年度計劃，對大規(guī)模拆遷工程及時告知被征地農(nóng)民，對拆遷規(guī)模進行合理控制，減少不必要的拆建。對擬征收土地規(guī)模、補償安置辦法、補償安置資金來源等都要做到按計劃實施。

建立征地拆遷調(diào)和機制。通過開通舉報電話專線、實地了解農(nóng)民訴求等方式，及時有效地處理征地過程中各主體之間的糾紛。另外還要做到信息公開透明、安置補償?shù)轿?、政策及時宣貫和征地程序完備等，通過這些方式將矛盾消滅在源頭。

（五）提供多元化的可供自由選擇的安置途徑

安置途徑上不能簡單地統(tǒng)一按照某固定標(biāo)準(zhǔn)進行安置，倡導(dǎo)根據(jù)農(nóng)民的具體情況和合理訴求，推行多元化的安置方式，比如貨幣補償安置、以土地入股分紅安置、重新?lián)駱I(yè)安置、社保安置和留用地安置。

第一種是貨幣補償安置，這種方式是最為方便快捷的安置補償方式，為有一技之長且想要自食其力的農(nóng)民提供了選擇，但是這也是一種短期的補償，無法長期解決農(nóng)民失地后的經(jīng)濟來源；第二種是重新?lián)駱I(yè)安置，對于想要重新?lián)駱I(yè)的農(nóng)民，為他們提供與之匹配的就業(yè)崗位信息和基礎(chǔ)的技能培訓(xùn)，幫助其再就業(yè)；第三種是入股分紅安置，對于想要繼續(xù)分享土地后期開發(fā)增值收益的農(nóng)民進行土地作價入股的形式進行安置；第四種是留用地安置，對于想要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，可以通過對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的再分配，使其獲得等價值的土地，或者通過自由流轉(zhuǎn)的方式，從原集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)移至有富余農(nóng)用地的集體經(jīng)濟組織，有研究表明，該方式最為契合失地農(nóng)民的需求，可以使得他們按照熟悉的生活生產(chǎn)方式繼續(xù)發(fā)展；第五種是社保安置，根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，在集體用地征收過程中，應(yīng)該按規(guī)定支付安置補助費、土地補償費、地上附著物和青苗補償費等，保證被征地農(nóng)民的社會保障費用。征地補償費應(yīng)該包含社會保障費，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯暮笃谕恋卦鲋抵杏枰钥鄢?/p>