黃河下游渠首引黃水價改革的必要性研究

濟(jì)南黃河河務(wù)局 孟斌

一、研究區(qū)概況

（一）黃河概況

黃河是中國第二長河，發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山脈，干流全長5464千米，流域總面積79.5萬平方千米，流經(jīng)9個省（自治區(qū)），注入渤海。

黃河水資源除了具有我國北方河流的共同特點：年際變化大、年內(nèi)分配集中、空間分布不均勻等外，還具有：水少沙多，水資源缺乏；豐枯懸殊，夏秋量大，冬春量小；水沙異源，來水來沙集中等特性。

黃河含沙量位居世界河流首位，枯水期水量少、水位低、難引水，伏秋汛期水量多但含沙量高不利于引水。黃河上游來水量大，能夠占全河水量的一半以上，是黃河水量的主要來源區(qū)。黃河中游來沙量大，來的沙量占全河的一半以上，是黃河泥沙的主要來源區(qū)[1]。黃河下游的用水量較大，引用水量占黃河總水量的近三分之一。

（二）引黃供水概況

黃河下游第一座引黃灌溉工程是1950年開工建設(shè)的人民勝利渠，自此，開啟了黃河下游引黃供水序幕。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，沿黃地區(qū)無序、無節(jié)制地取用黃河水，加劇了下游河道泥沙淤積，增加了洪水威脅和防洪難度，惡化了下游河道水環(huán)境，進(jìn)一步加劇了黃河水資源缺乏的嚴(yán)重程度，黃河下游河段經(jīng)常出現(xiàn)斷流；進(jìn)入20世紀(jì)90年代，黃河水的供水范圍不斷擴(kuò)大，流域內(nèi)用水需求持續(xù)增加，黃河水資源供需不平衡，造成了黃河下游長時間的斷流。在1999年，國務(wù)院授權(quán)水利部黃河水利委員會對黃河水量實施統(tǒng)一調(diào)度。自實施統(tǒng)一調(diào)度以來，至此防止了下游斷流的發(fā)生，實現(xiàn)了連續(xù)22年不斷流，保障了流域供水安全、糧食安全和能源安全，改善了黃河區(qū)域水環(huán)境和水生態(tài)，保證了黃河下游沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。目前黃河下游共修建引黃涵閘94座，承擔(dān)著河南、山東兩省沿黃地區(qū)以及天津、河北、青島等地的工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)居民生活和生態(tài)供水任務(wù)。

黃河是山東省最主要的客水資源，經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展離不開黃河。山東引黃供水歷史始于20世紀(jì)50年代，第一座引黃涵閘是1950年建設(shè)的利津綦家嘴引黃涵閘，到目前為止，共修建引黃涵閘63座，設(shè)計引水能力2424立方米/秒。山東省多年平均引黃水量達(dá)60多億立方米，范圍涉及山東省12市的70個縣（市、區(qū)），涉及全省的51%的行政區(qū)面積和48%的人口。黃河不僅以其有效的水資源支撐流域內(nèi)及下游沿黃地區(qū)生活生產(chǎn)用水，還多次進(jìn)行跨流域應(yīng)急調(diào)水，通過引黃濟(jì)津、引黃入冀、引黃濟(jì)青等，為千萬居民提供了源源不斷的黃河水資源，一定程度上緩解了這些地區(qū)的缺水難題。自此，引黃供水的用途也由最初的農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展為城鄉(xiāng)居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生態(tài)用水等多個目標(biāo)、全方位供水[2]。

二、山東引黃供水效益分析

多年來，山東引黃供水極大促進(jìn)了沿黃兩岸的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，服務(wù)兩岸居民生產(chǎn)生活，解決了黃河沿岸居民用水問題，經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益顯著。

（一）農(nóng)業(yè)效益

山東黃河流域降雨量分布不均。在農(nóng)作物用水的關(guān)鍵季節(jié)，灌溉用水需求量較大，引用黃河水實行輪灌等措施，確保沿黃兩岸農(nóng)作物得到及時、有效的灌溉，能避免減產(chǎn)、絕收現(xiàn)象的發(fā)生，農(nóng)業(yè)效益十分顯著。每年春季，正值引黃灌區(qū)灌溉冬小麥返青的關(guān)鍵節(jié)點，黃河水流入灌區(qū)、流進(jìn)田間地頭，灌區(qū)的麥田喝上“返青水”，農(nóng)作物灌溉保證率提高，增加增產(chǎn)增收指數(shù)，黃河水為灌區(qū)萬畝冬小麥提供了有效水利保障，目前引黃灌區(qū)糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了“十八連增”。有關(guān)資料顯示，山東省沿黃灌區(qū)與非灌區(qū)畝產(chǎn)量能夠相差65公斤以上，山東省的農(nóng)業(yè)引黃灌溉年增效益可達(dá)30多億元[2]。

（二）工業(yè)及社會效益

山東黃河兩岸工業(yè)及生活用水需求量大，多年來引用黃河水，使沿黃百萬居民的吃水問題得以解決。山東濟(jì)南雖有“泉城”之稱，但人均水資源占有量低，僅為290立方米。20世紀(jì)90年代，濟(jì)南城區(qū)開始引用黃河水，如今黃河水變成了濟(jì)南市供水的主力軍，城區(qū)居民80%的生活用水來自黃河水，黃河水也成為濟(jì)南城市發(fā)展的力量源泉。東營勝利油田的原油生產(chǎn)離不開淡水，需要井下注水，因黃河斷流，造成原油減產(chǎn)。黃河水為勝利油田等大中型企業(yè)的生產(chǎn)提供了水源保證，使得如勝利油田這樣的企業(yè)得以正常進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。有關(guān)資料顯示，黃河水對工業(yè)項目GDP的影響程度為211元每立方米，據(jù)此測算，黃河水對山東沿黃工業(yè)GDP的影響量年均高達(dá)1200億元[3]。

（三）生態(tài)效益

泉城濟(jì)南地下水資源豐富，但隨著人口增多、城市化水平提高，以及經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，市區(qū)地下水大量開采減少，進(jìn)入20世紀(jì)70年代，濟(jì)南市地下水水位開始下降，1972年枯水期泉水首次出現(xiàn)停止噴涌的情況，1981年，濟(jì)南市遭遇到了特大干旱，市區(qū)四大泉群首次同時出現(xiàn)干涸，在1999年開啟了長達(dá)926天的停噴。自20世紀(jì)90年代以來，黃河水對山東濟(jì)南地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)源，有效的涵養(yǎng)、置換地下水源，改善水環(huán)境、水生態(tài)，提升水資源承載力，地下水位持續(xù)上升，2003年9月起素有“天下第一泉”的濟(jì)南趵突泉恢復(fù)正常噴涌，為泉城泉水“十七連噴”提供了水利支撐。

三、引黃供水水價分析

（一）供水水價歷史沿革

1965年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)水電部制訂的《水利工程水費(fèi)征收、使用和管理試行辦法》，規(guī)定了工業(yè)水、循環(huán)水、城市生活用水的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這是我國第一個有關(guān)水價制度的重要文件，它確立了按成本核定水費(fèi)的基本模式[4]。

1982年，水電部印發(fā)《黃河下游引黃渠首工程水費(fèi)收繳和管理辦法》，農(nóng)業(yè)用水價格4-6月份每立方米1厘，其他月份每立方米0.3厘；工業(yè)及城市用水價格4-6月份每立方米4厘，其他月份每立方米0.25厘。

1989年，水利部印發(fā)《黃河下游引黃渠首工程水費(fèi)收繳和管理辦法（試行）》，農(nóng)業(yè)用水價格4-6月份每萬立方米收中等小麥44.44公斤，其他月份每萬立方米收中等小麥33.34公斤；工業(yè)及城市用水價格4-6月份每立方米4.5厘，其他月份每立方米0.25厘。

2000年，計委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》，農(nóng)業(yè)用水價格4-6月份每立方米1.2分，其他月份每立方米1分；工業(yè)及城市用水價格4-6月份每立方米4.6分，其他月份每立方米3.9分。

2005年，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》，工業(yè)及城市生活用水價格2005年7月1日-2006年6月30日，4-6月份每立方米6.9分，其他月份每立方米6.2分；2006年7月1日以后，每年4-6月份每立方米9.2分，其他月份每立方米8.5分。農(nóng)業(yè)水價未做調(diào)整。

（二）目前水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

2013年開始，根據(jù)《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程和岳城水庫供水價格的通知》，調(diào)整非農(nóng)業(yè)用水價格，非農(nóng)業(yè)用水價格4-6月份每立方米0.14元，其他月份每立方米0.12元，但農(nóng)業(yè)水價未做調(diào)整。

四、引黃水價存在的問題

幾十年來，在國家價格主管部門和水利部的領(lǐng)導(dǎo)下，水價制度不斷改革，幾經(jīng)調(diào)整，水價水平逐步提高。在一定程度上，推進(jìn)了水資源的節(jié)約集約利用，很好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是引黃水價目前還存在一些問題。

（一）水費(fèi)價格偏低，水價與成本倒掛嚴(yán)重

黃河下游渠首農(nóng)業(yè)用水價格是根據(jù)2000年《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》規(guī)定的4-6月份每立方米0.012元，其他月份每立方米0.01元，到目前為止，已延用近22年，至今一直未調(diào)整。非農(nóng)業(yè)用水價格是根據(jù)2013年《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程和岳城水庫供水價格的通知》規(guī)定的4-6月份每立方米0.14元，其他月份每立方米0.12元，至今已延用9年。

然而，當(dāng)前的物價水平、居民價格消費(fèi)指數(shù)、勞動力生產(chǎn)成本以及職工收入水平均比2000年有了大幅度提高，原材料價格上漲，人力成本上漲成為事實，使得運(yùn)行成本呈翻番遞增趨勢，較低水平的水價已經(jīng)不能滿足引黃工程運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的需要，供水價格與正常運(yùn)行維護(hù)成本倒掛現(xiàn)象日益嚴(yán)重，若管理費(fèi)用保持不再增加，水利工程運(yùn)行維護(hù)難以得到有效保障。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施有待更新改造，信息化水平不高

目前引黃基礎(chǔ)設(shè)施不足，涵閘及附屬設(shè)施老化嚴(yán)重，水價偏低導(dǎo)致資金不足，設(shè)備更新改造不及時；如今，日常管理中通訊、水沙測驗、工程觀測、工程管理等技術(shù)手段相對落后，與當(dāng)前社會發(fā)展不相適應(yīng)，現(xiàn)代化、信息化技術(shù)應(yīng)用水平整體上落后于現(xiàn)實需求，影響日常管理。此外，管理用房簡陋，雨毀工程較多，由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，不能滿足基層辦公環(huán)境的改善，極大制約了引黃供水科技信息化水平的提升，影響引黃供水事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）水價低，浪費(fèi)水嚴(yán)重，黃河水資源供需矛盾突出

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各地區(qū)用水量逐漸增大，而水費(fèi)價格較低，不利于節(jié)水，大水漫灌的灌溉方式普遍存在，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出，用水指標(biāo)有限，供需矛盾更為突出。按照國務(wù)院“八七分水”方案，引黃指標(biāo)至今已沿用35年，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)赜盟枨?，城市發(fā)展迅速，供水新增長點已然形成，用水潛力大，各地又有要求增加用水指標(biāo)，短期內(nèi)無法實現(xiàn)，致使新的供需矛盾日益突出，不能適應(yīng)新發(fā)展的需要。

（四）沒有利用價格杠桿實行階梯水價

國家已經(jīng)根據(jù)實際情況全面實行了城鎮(zhèn)居民階梯水價。相應(yīng)各地區(qū)結(jié)合本地區(qū)具體情況，充分發(fā)揮階梯價格的調(diào)節(jié)作用，改革了居民用水計價的方式，實施了階梯水價，規(guī)范用水管理，既保障大家用水需求，又促進(jìn)了大家了節(jié)約用水的意識，這提高了水資源利用效率。相比較而言，作為居民生活用水原水的黃河水，水價偏低，沒有利用價格杠桿，探索超額累進(jìn)加價制度，拓展水價適時上調(diào)的空間，不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要，也不利于供水市場的做大做優(yōu)。

五、引黃水價改革的形勢分析

步入新時代，在習(xí)近平總書記“十六字”治水思路的指引下，召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會，深入研究黃河問題。隨著《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，新時代黃河保護(hù)治理的宏偉藍(lán)圖就此繪就，這開啟了黃河兩岸發(fā)展的全新格局。

面對新形勢，引黃供水發(fā)展有了更高、更具體的要求。全面強(qiáng)化水資源管理，執(zhí)行《黃河水量調(diào)度條例》等規(guī)定，落實首先保障城鄉(xiāng)居民生活用水原則，完善引黃供水管理運(yùn)行機(jī)制，杜絕觸碰水資源管理“三條”紅線，合理調(diào)配引水指標(biāo)，加快轉(zhuǎn)變引黃供水思想觀念，著力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源短缺的供需矛盾，補(bǔ)齊短板，強(qiáng)化監(jiān)管，都已迫在眉睫。面對新機(jī)遇，城市發(fā)展、城區(qū)擴(kuò)大將帶來引水規(guī)模的擴(kuò)大，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，提升基礎(chǔ)設(shè)施條件，要充分利用價格杠桿，改革引黃水價，提升黃河水的利用效率，緩解供需水矛盾。

六、措施與建議

（一）實施水價綜合改革，盡快提高供水價格

盡快落實2021年國家發(fā)改委、財政部等四部門印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，提高引黃供水價格，水資源配置效率以及水資源承載能力得到提升，運(yùn)用價格杠桿來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色健康發(fā)展，采取節(jié)水的方式灌溉農(nóng)田，適時供水?？紤]生態(tài)因素，將用水總量、灌溉水有效利用系數(shù)等主要節(jié)水指標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)分解，并下達(dá)落實，探索農(nóng)業(yè)灌溉的節(jié)水激勵機(jī)制，建立農(nóng)田灌溉用水的良性運(yùn)行模式，發(fā)揮水資源剛性約束作用，轉(zhuǎn)變粗放型農(nóng)業(yè)灌溉用水模式到節(jié)約集約型模式，促進(jìn)節(jié)約用水，從而提高水資源的利用效率，進(jìn)而推動引黃灌區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

（二）盡快落實涵閘及配套設(shè)施的改建升級，提升信息化水平

加大日常維護(hù)資金投入力度，探索運(yùn)用數(shù)字化用水計量管理，現(xiàn)代化用水監(jiān)督管理，信息化節(jié)水管理等途徑，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用和循環(huán)利用。謀劃改建病險水閘引水、蓄水，做好病險水閘改建工作，改善由于調(diào)水調(diào)沙主河槽下切導(dǎo)致水位降低引水困難的問題；立足問題導(dǎo)向，開展創(chuàng)新創(chuàng)造，創(chuàng)新供水新科技、新技術(shù)手段，將現(xiàn)代化觀測、測驗方法和設(shè)備改進(jìn)運(yùn)用到引黃基礎(chǔ)設(shè)施上來，提高信息化、智能化水平，提高水沙觀測設(shè)備運(yùn)行保障率。利用網(wǎng)上實時在線監(jiān)控，規(guī)范水文觀測，提高觀測精準(zhǔn)度，準(zhǔn)確計量。強(qiáng)化用水計劃管理，科學(xué)水量配置，及時整理內(nèi)業(yè)資料，適應(yīng)新發(fā)展需要；有計劃地對基層閘管所及所轄水閘增建辦公、生產(chǎn)生活用房，改善基層職工生產(chǎn)生活條件，提升工作環(huán)境。

（三）盡快實施“兩部制水價”、超定額累進(jìn)加價制度

結(jié)合引黃供水實際，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，探索實施引黃水價改革。通過實施基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價、超定額累進(jìn)加價等水價制度，落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，著眼于長遠(yuǎn)，充分利用價格杠桿的作用，完善適應(yīng)新時代發(fā)展要求的水價形成機(jī)制，拓展水價適時調(diào)整的空間，推動水資源利用效率的提高，促進(jìn)節(jié)約用水，推動引黃供水事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（四）拓展供水產(chǎn)業(yè)鏈條。

推進(jìn)河地融合，暢通黃河管理部門與地方政府交流渠道，以求達(dá)成共識、凝聚力量的目的。借力河地融合，加深與地方的交流溝通，密切關(guān)注新增長點，積極探索區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和供水市場，努力實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，積極拓展延伸供水產(chǎn)業(yè)鏈條，完善優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，研究直供水項目，做大供水市場。

（五）運(yùn)用宣傳手段，提升居民節(jié)水意識

加強(qiáng)輿論宣傳。充分利用紙媒、網(wǎng)媒等傳統(tǒng)媒介和新媒介，采用文字、照片、影像等方式多角度、全方位做節(jié)水宣傳，普及節(jié)水知識，宣傳國家及上級部門制定的法律法規(guī)和規(guī)章制度，引導(dǎo)人們從觀念、意識上把節(jié)水放在優(yōu)先位置，通過宣傳相關(guān)的制度、舉措等，營造節(jié)約用水的氛圍，從行為上進(jìn)行規(guī)范，逐漸養(yǎng)成習(xí)慣，提升了全民節(jié)水意識，進(jìn)而提高了各領(lǐng)域、各行業(yè)用水效率。

七、結(jié)語

黃河水資源空間分布不均勻，豐枯懸殊，夏秋量大，冬春量小，有限的水資源滿足不了日益增長的用水需求，導(dǎo)致供需矛盾突出，農(nóng)田傳統(tǒng)的大水漫灌，居民節(jié)水意識不強(qiáng)，使得水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著我國人口增加，以及社會現(xiàn)代化發(fā)展，水資源短缺依舊是制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要因素之一，在有限的水資源前提下，高效利用水資源尤為重要。因此，探究引黃水價改革、完善供水價格體系建設(shè)具有重要意義，推動落實用水超定額累進(jìn)加價制度，實施“兩部制水價”等，完善適應(yīng)新時代發(fā)展要求的水價形成機(jī)制，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用和循環(huán)利用，發(fā)揮黃河水資源的最大綜合效益，讓黃河水資源真正造福于兩岸人民。