環(huán)境資源司法審判協(xié)作法治化研究*

貴州民族大學(xué) 黃維

環(huán)境司法審判協(xié)作是環(huán)境資源審判專門化的重要內(nèi)容，截至2020年，全國各地區(qū)已構(gòu)建了完善的環(huán)境資源審判體系，形成環(huán)境資源審判新格局。同時，川渝法院建立8項(xiàng)司法協(xié)作機(jī)制，共護(hù)長江生態(tài)環(huán)境；丹江口法院與武漢大學(xué)簽訂合作協(xié)議，創(chuàng)新司法協(xié)作新內(nèi)涵。最高人民法院也發(fā)布相應(yīng)指導(dǎo)意見。環(huán)境資源審判專門化漸趨完善，中國環(huán)境司法體系不斷成熟定型。但不可否認(rèn)的是環(huán)境資源審判協(xié)作仍處于初級階段，其法治化進(jìn)程處于探索階段。

一、環(huán)境司法審判協(xié)作的基本現(xiàn)狀

環(huán)境司法審判協(xié)作在中央與地方的聯(lián)合推動下，探索出了縱向以及橫向的環(huán)境司法審判協(xié)作機(jī)制，具有專門化和智能化特征。

（一）環(huán)境司法縱向?qū)徟袇f(xié)作機(jī)制

省級行政區(qū)域的環(huán)境資源司法審判協(xié)作，即在本行政區(qū)域內(nèi)以環(huán)境資源特征為前提對本行政區(qū)進(jìn)行司法管轄劃分，換言之，即本行政區(qū)域內(nèi)部的縱向司法審判協(xié)作。在本省級范圍內(nèi)打破行政區(qū)劃，以環(huán)境特征劃分審判管轄范圍，江蘇省創(chuàng)造了全國首例模范。根據(jù)江蘇省高院2019年發(fā)布的《江蘇省高級人民法院關(guān)于設(shè)立環(huán)境資源法庭并跨區(qū)管轄環(huán)境資源案件的通知》，明確在全省范圍內(nèi)以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立長江流域（南、北片）、太湖流域、洪澤湖流域、駱馬湖流域等9大環(huán)境資源法庭。集中管轄由全省基層人民法院受理的環(huán)境資源案件，江蘇省高院此次打破舊有行政區(qū)劃布局，構(gòu)建新型環(huán)境資源審判管轄格局的舉措為環(huán)境資源審判專門化提供實(shí)踐參考。與此相類似，貴州省高院將全省劃分為4個生態(tài)司法保護(hù)模塊，指定中院或者基層法院集中管轄，海南省高院以本省河流為基本特征指定5家法院跨行政區(qū)劃管轄，但兩者都未實(shí)質(zhì)性打破行政區(qū)劃的桎梏，在原有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上對現(xiàn)有的環(huán)境資源案件進(jìn)行指定管轄或者集中管轄。

（二）環(huán)境司法橫向?qū)徟袇f(xié)作機(jī)制

流域作為一個環(huán)境整體，每個生態(tài)要素相互依存，唇亡齒寒；環(huán)境的破壞不僅僅是其生態(tài)系統(tǒng)的破壞，也是對生存環(huán)境的侵犯?；诖?，我國流域治理愈發(fā)趨向于整體性與協(xié)作性。在《長江保護(hù)法》頒布之前，長江流域各省市司法、行政機(jī)關(guān)通過簽訂協(xié)作框架協(xié)議推動環(huán)境司法審判協(xié)作，例如，川渝中級法院為推動長江上游綠色發(fā)展與雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)，建立8項(xiàng)司法協(xié)作機(jī)制共護(hù)長江生態(tài)；無獨(dú)有偶，在長江三角洲地區(qū)，滬蘇浙皖為推動地區(qū)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，共建長江大保護(hù)和長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展共同簽署了《關(guān)于建立長三角區(qū)域長江大保護(hù)司法行政協(xié)作方案》。同時，最高人民法院也發(fā)布了《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)狀況》白皮書推動長江流域環(huán)境司法審判協(xié)作。《長江保護(hù)法》的頒布為長江流域的全方面、各領(lǐng)域的環(huán)境司法審判協(xié)作奠定了法治基礎(chǔ)，另一方面也推動了其它流域的環(huán)境司法法治建設(shè)。

綜上，司法協(xié)作目的在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的一體化和專業(yè)化。各地法院司法協(xié)作也多集中在管轄機(jī)制和審判機(jī)制，通過聯(lián)合會議、案件信息共享機(jī)制、審判標(biāo)準(zhǔn)適用以及異地司法方式實(shí)現(xiàn)司法協(xié)作。同時基于司法效率的考慮，環(huán)境司法審判協(xié)作也多運(yùn)用智能化手段，建立司法及審判信息共享數(shù)據(jù)庫或者數(shù)據(jù)平臺。

二、環(huán)境司法審判協(xié)作的困境

（一）審判區(qū)域性與環(huán)境整體化的沖突

《立法法》規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留條款，只能通過制定法律加以確定，即使是全國人大常委會可以對國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)先行制定行政法規(guī)，但也將司法制度的制定排除在外?；诖耍覈h(huán)境司法審判具有明顯的區(qū)域性，法院的設(shè)置與行政區(qū)域劃分相對應(yīng)。但環(huán)境資源是一個完整的整體，是一個生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境問題的產(chǎn)生并不會只限于一個地區(qū)，必然是整個生態(tài)系統(tǒng)都受到影響。因此，生態(tài)環(huán)境司法要求具有整體性的保護(hù)。

審判區(qū)域性的存在使得現(xiàn)行的司法管轄受限，審判機(jī)關(guān)在面臨無管轄權(quán)的環(huán)境司法案件，容易消極處理或者逐漸形成地方保護(hù)主義。并且在案件審理過程中，從整體環(huán)境司法觀念來看，不同的審判區(qū)域由于法律適用的統(tǒng)一性缺失，司法人員的知識儲備、司法理念的差異，對于環(huán)境類案件的審理上極易產(chǎn)生認(rèn)定不統(tǒng)一的司法結(jié)論，容易造成司法和當(dāng)事人對法律的認(rèn)知混亂。例如，藏金閣與首旭公司屬于同一案件當(dāng)事人，基于同一案件事實(shí)，藏金閣公司以非法排污被處行政罰款，而首旭公司被認(rèn)定為污染環(huán)境罪，其法律適用在同一行政區(qū)域尚且不明確。因此，審判區(qū)域性與環(huán)境整體化之間的司法審判適用沖突現(xiàn)實(shí)存在，這也是環(huán)境司法需要進(jìn)行協(xié)作的現(xiàn)實(shí)因素。

（二）地方競爭性與司法協(xié)作化的矛盾

我國司法體系與行政體系密不可分，法院作為司法治理的主體，不可避免地參與地方政府的競爭。環(huán)境司法審判協(xié)作也無法回避地方政府的競爭問題。環(huán)境司法審判協(xié)作的開展，不論是基于回應(yīng)上級法院司法政策的考量，還是旨在強(qiáng)化自身在地方治理體系中的地位，都是地方司法制度的創(chuàng)新，從而贏得在法院系統(tǒng)競爭和本地治理系統(tǒng)競爭中的優(yōu)異表現(xiàn)。司法體系加入地方競爭使得法院在強(qiáng)化自身機(jī)制上作出改變，提高司法服務(wù)水平；但過度的競爭將導(dǎo)致司法體系背離司法主旨，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，進(jìn)行形式化擴(kuò)張，使得司法體系更加注重文本工作，擠壓司法實(shí)質(zhì)化發(fā)展空間。

由于地方競爭的存在，法院出于競爭沖動或者為了回應(yīng)上級政策，為了合作而進(jìn)行區(qū)域間的協(xié)作，這種協(xié)作機(jī)制具有相當(dāng)?shù)男问交卣?。而這種形式化協(xié)作機(jī)制不利于司法的公正性、中立性，造成了司法權(quán)對行政權(quán)的擠壓。司法協(xié)作形式化意味著其實(shí)質(zhì)性的欠缺，即協(xié)作缺乏“實(shí)際履行”的內(nèi)容基礎(chǔ)。審判協(xié)作的關(guān)鍵在于協(xié)作主體之間的審判資源的互動、共享，司法機(jī)關(guān)跨區(qū)域協(xié)作，簽訂一系列協(xié)作協(xié)議，確定協(xié)作的共同目的及原則，其協(xié)作框架協(xié)議多采用政策性宣示性語言，比如“加強(qiáng)”“深化”“推動”等等。實(shí)際上，司法審判協(xié)作在于各協(xié)作法院以人力、財力、物力等實(shí)質(zhì)性資源作為簽訂協(xié)作協(xié)議的前提保障，圍繞裁判規(guī)則、法律適用、管轄方式及審判人員交流等方面，實(shí)質(zhì)性地推動區(qū)域?qū)徟袇f(xié)作司法公正。

（三）政策協(xié)議與立法缺失之間的分割

我國目前環(huán)境司法審判協(xié)作主要的特征是以政策為指導(dǎo)、以協(xié)議為合作方式。

審判協(xié)作領(lǐng)域如長三角六地區(qū)中院簽訂《長三角環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議實(shí)施細(xì)則》，十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”并進(jìn)一步指明，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院與檢察院。

政策指導(dǎo)使得環(huán)境司法專門化漸趨成熟，也使得環(huán)境司法審判協(xié)作如火如荼地開展，環(huán)境司法審判協(xié)作并不能只是一時興起，其協(xié)作機(jī)制的發(fā)揮應(yīng)歷久彌新。通過政策與協(xié)議開展的司法審判協(xié)作的執(zhí)行大多依據(jù)契約精神，當(dāng)協(xié)作內(nèi)容涉及地區(qū)利益，其協(xié)作就面臨能否有效推行的困境。

不可否認(rèn)的是環(huán)境司法政策與協(xié)議很大程度上體現(xiàn)環(huán)境司法審判協(xié)作的價值功能。環(huán)境整體性保護(hù)應(yīng)該是從一而終，目前各法院開展司法審判協(xié)作的基礎(chǔ)不具有穩(wěn)定性，無法為常態(tài)化的司法協(xié)作提供依據(jù)。法院司法審判的依據(jù)在于法律、司法解釋，政策、協(xié)議并不能為審判協(xié)作提供統(tǒng)一的法律適用、強(qiáng)制的司法執(zhí)行力，協(xié)作法院的不配合、不執(zhí)行行為也不能得到有效的監(jiān)督、糾正，這些都使得法院司法審判協(xié)作底氣不足、不自信。目前，我國司法審判協(xié)作機(jī)制在全國各地、各流域普遍建立，其實(shí)踐活動也比較頻繁，政策的執(zhí)行也趨于成熟，筆者認(rèn)為對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行立法確定很有必要。在我國實(shí)體法中并沒有為環(huán)境司法審判協(xié)作機(jī)制提供法律依據(jù)，程序法中也僅僅《行政訴訟法》提及跨區(qū)域集中管轄制度?？傮w而言，立法的缺失使得司法審判協(xié)作實(shí)踐無法突破現(xiàn)實(shí)瓶頸、打破地方保護(hù)、缺乏法治監(jiān)督。法律層面的統(tǒng)一可以為司法協(xié)作提供立法依據(jù)、司法動力以及執(zhí)行監(jiān)督體系。環(huán)境審判協(xié)作的開展要求法律為其提供統(tǒng)一的法律依據(jù)和法律適用。

三、環(huán)境司法審判協(xié)作的法治化完善路徑

（一）樹立協(xié)同司法理念，推動協(xié)作深度化發(fā)展

協(xié)同理論源自系統(tǒng)論，即系統(tǒng)內(nèi)部要素協(xié)同作用發(fā)揮整體的協(xié)同效應(yīng)，協(xié)作深度決定整體效應(yīng)。協(xié)同治理并非子系統(tǒng)的排列組合而是各系統(tǒng)依據(jù)其特征和現(xiàn)實(shí)要求進(jìn)行的有機(jī)協(xié)同，良性的協(xié)同治理使得系統(tǒng)整體內(nèi)部穩(wěn)定，外部運(yùn)行順暢，反之便會出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”。在司法審判領(lǐng)域協(xié)同治理，意味著審判資源的有機(jī)協(xié)同，協(xié)作法院主體之間的審判資源與審判信息的協(xié)作。審判信息、裁判規(guī)則、司法人員、權(quán)責(zé)與設(shè)施都是司法審判協(xié)作機(jī)制深度化發(fā)展的基本要素。要實(shí)現(xiàn)審判協(xié)作深度開展，不僅僅是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，審判權(quán)與監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)等外部權(quán)力之間的協(xié)作也同樣重要，審判協(xié)作的深化有賴于司法內(nèi)部與外部的互動。十八大提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。江蘇省高院將全省劃分為9個環(huán)境資源法庭管轄區(qū)域是一個創(chuàng)新之舉，但面臨跨省級單位審判協(xié)作仍然會力不從心。現(xiàn)有審判管轄機(jī)制通過協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域管轄，其本質(zhì)上還是依靠自愿與相互配合，并不具有深層次的協(xié)同環(huán)境。因此，突破審判區(qū)域性限制，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)整體性理念，可以嘗試對全國進(jìn)行環(huán)境區(qū)域劃分，打破現(xiàn)有的行政與司法管轄，建立全新司法體制。以長江流域?yàn)槔L江流域在環(huán)境資源管理方面，建立了一系列水利管理機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，設(shè)置長江法院對全流域環(huán)資案件進(jìn)行審判管轄。

（二）統(tǒng)一法律適用規(guī)則，實(shí)現(xiàn)審判協(xié)作實(shí)質(zhì)化

司法審判協(xié)作實(shí)質(zhì)化在于回歸司法主旨，以裁判為中心、完善協(xié)作機(jī)制、統(tǒng)一法律適用。“同案同判”體現(xiàn)民眾樸素正義觀，我國雖然不是判例法國家，但依據(jù)指導(dǎo)案例和典型案例統(tǒng)一法律適用和裁判規(guī)則已是常規(guī)做法，這也是實(shí)現(xiàn)法秩序統(tǒng)一的要求。在環(huán)境審判協(xié)作領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)環(huán)境區(qū)域?qū)徟袇f(xié)同治理，其法律適用必然走向統(tǒng)一，否則違法犯罪行為會傾向于對違法人有利的地區(qū)，同時也不利于犯罪的一般預(yù)防。

首先，發(fā)布指導(dǎo)下案例或者典型案例。廣東、山東、上海等地針對環(huán)境資源案例發(fā)布一系列典型案例，但目前而言，最高院在環(huán)境資源方面未發(fā)布指導(dǎo)下案例對全國范圍內(nèi)環(huán)境司法案例進(jìn)行引導(dǎo)。各地司法行政機(jī)關(guān)對環(huán)境資源的法律適用各有不同，同為環(huán)境污染案件，其法律適用大相徑庭，類案異判必然導(dǎo)致權(quán)力機(jī)構(gòu)和法秩序的公信力下降。其次，加強(qiáng)審判信息交流共享機(jī)制。在信息化的當(dāng)今，許多法院都在建設(shè)智能化法院，搭建智能化的環(huán)境資源審判信息共享平臺，協(xié)作法院之間就其審判信息進(jìn)行交流共享，將區(qū)域環(huán)境資源案件信息統(tǒng)一納入類案數(shù)據(jù)庫，逐步統(tǒng)一區(qū)域法律適用。同時定期開展法官聯(lián)席會議和司法人員交流研討會，對環(huán)境資源案件進(jìn)行充分交流，統(tǒng)一各方環(huán)境資源案件共識，實(shí)現(xiàn)類案司法統(tǒng)一。再者，建立統(tǒng)一的法律規(guī)范體系；法治國家的建設(shè)關(guān)鍵在于有法可依，審判協(xié)作的“同案同判”在于建立區(qū)域統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)域協(xié)同立法。實(shí)現(xiàn)審判協(xié)作實(shí)質(zhì)化的關(guān)鍵在于在區(qū)域?qū)徟袇f(xié)作源頭上確保法律規(guī)范的統(tǒng)一性。

（三）完善司法協(xié)作法律體系，探索區(qū)域聯(lián)合立法

目前我國環(huán)境司法審判協(xié)作的立法供給不足，法院之間的審判協(xié)作無法獲得法律的支持。完善我國環(huán)境司法審判協(xié)作法律體系不失為一個常態(tài)化協(xié)作的路徑?，F(xiàn)階段我國環(huán)境審判機(jī)構(gòu)集中管轄、指定管轄只不過是對現(xiàn)有行政區(qū)劃的微調(diào)，環(huán)境司法的整體性理念的體現(xiàn)強(qiáng)調(diào)打破行政區(qū)劃的限制，實(shí)行統(tǒng)一、整體司法制度，突破現(xiàn)行司法體制的束縛，建立全新的流域司法體制。但打破現(xiàn)有體制的審判協(xié)作需要法律的先導(dǎo)，作為法律保留事項(xiàng)的司法體制并不能通過協(xié)商、框架協(xié)議就實(shí)現(xiàn)變革。

首先，制定一部綜合性法律。綜合性立法的目的在于為環(huán)境治理提供全面、系統(tǒng)的法律支撐，突破部門法局限性?！堕L江保護(hù)法》從長江保護(hù)、防治、修復(fù)以及綠色發(fā)展等方面進(jìn)行綜合性規(guī)定，不再局限環(huán)境具體要素立法。同時《長江保護(hù)法》也創(chuàng)造性地對司法協(xié)作進(jìn)行規(guī)定，整體而言，《長江保護(hù)法》的制定是長江流域司法治理法治化進(jìn)程的基石。其次，修改現(xiàn)行法規(guī)，添加司法及審判協(xié)作要素。我國坐擁七大水系，同時擁有差異性的生態(tài)環(huán)境，僅僅是一部長江流域綜合性法律并不足以支撐我國環(huán)境司法治理的發(fā)展。然而每個環(huán)境區(qū)域都制定一部法律難免加重立法負(fù)擔(dān)又造成法律沖突。因此，對現(xiàn)有環(huán)境司法審判協(xié)作方式及運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行總結(jié)并上升到法律層面，賦予協(xié)作機(jī)制法律強(qiáng)制力，解決流域?qū)徟袇f(xié)作沖突問題。又或者，出臺相應(yīng)司法解釋，對審判協(xié)作流域的管轄、協(xié)作方式及法律適用等方面進(jìn)行專門司法解釋。再者，推動區(qū)域聯(lián)合立法。環(huán)境司法審判協(xié)作要求法院之間協(xié)同治理，某種程度上而言，協(xié)作的協(xié)同性要求立法打破區(qū)域限制，如《長江保護(hù)法》屬于長江流域的整體性保護(hù)法規(guī)，區(qū)域法治是適用于環(huán)境整體性治理的“一種嶄新的法治形態(tài)”，區(qū)域聯(lián)合立法即跨區(qū)域的法律規(guī)范，其功能在于形成環(huán)境區(qū)域的立法在環(huán)境司法治理方面的目標(biāo)、理念、方式手段及法律責(zé)任方面的一致性。因此，立法及司法解釋的目的在于構(gòu)建環(huán)境司法審判治理法律體系。