探析大數(shù)據(jù)對(duì)公共政策制定的影響

昭通學(xué)院 顧洪瑞，李秀娟，呂國朋

一、前言

大數(shù)據(jù)（Big Data），是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度發(fā)展的產(chǎn)物，近年來在社會(huì)科學(xué)界的研究中引起關(guān)注。在有關(guān)大數(shù)據(jù)的研究和論述中，維克托所下的定義是最有影響力的，他認(rèn)為，“大數(shù)據(jù)是通過分布在世界和人們生活中各個(gè)角落的感知設(shè)備，完成對(duì)數(shù)據(jù)信息的收集整理和儲(chǔ)存，并通過對(duì)大量的數(shù)據(jù)的整合、分析和挖掘，揭示出各種松散交叉、錯(cuò)綜復(fù)雜以及缺乏因果聯(lián)系的信息之間的關(guān)系，即數(shù)據(jù)間的相關(guān)性，進(jìn)而對(duì)事物或人們行為的發(fā)展進(jìn)行預(yù)測。”大數(shù)據(jù)作為一種先進(jìn)的技術(shù)和寶貴的資源，在各領(lǐng)域都具有廣闊的應(yīng)用前景，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用完全打破了時(shí)空的限制，信息的搜集和分析模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

林德布羅姆提出：“一方面，人們希望政策應(yīng)具有信息基礎(chǔ)并經(jīng)過充分的分析；另一方面，他們也希望政策制定過程是民主的，從而必須具有政治性。”大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，為政府進(jìn)行社情民意的搜集和社會(huì)問題的研究提供了技術(shù)上的支持，可以更加方便快捷地獲取社會(huì)上熱點(diǎn)事件、第一手的材料，利用這些持續(xù)形成的原始數(shù)據(jù),有助于作出準(zhǔn)確的問題研判；同時(shí)公民也可以通過各種論壇、微博、政府網(wǎng)站、公眾號(hào)等平臺(tái)，表達(dá)利益訴求、對(duì)熱點(diǎn)問題、公共問題發(fā)表言論和意見。

對(duì)于政策制定主體而言，大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)資源的充分利用，精準(zhǔn)有效地搜集和整理、分析所需信息和數(shù)據(jù)，可以對(duì)政策問題的具體情況把握更精準(zhǔn)、更具體，進(jìn)而使得政策措施更有針對(duì)性。

但是，客觀來看，由于目前大數(shù)據(jù)還處于發(fā)展階段，與此相關(guān)的各種技術(shù)手段和保障機(jī)制還不完善，網(wǎng)絡(luò)信息真?zhèn)坞y辨，部門之間數(shù)據(jù)共享困難，公共政策制定也面臨著挑戰(zhàn)和困境。

二、大數(shù)據(jù)環(huán)境下公共政策制定的新機(jī)遇

公共政策制定是公共政策分析和公共政策過程的重要組成部分，公共政策制定的過程包括緊密聯(lián)系的三個(gè)部分，即政策議程建立、方案規(guī)劃和政策合法化，接下來將分別探討大數(shù)據(jù)對(duì)這三部分帶來的機(jī)遇。

（一）大數(shù)據(jù)推動(dòng)政策議程的建立

一般來說，政策議程有公眾議程和政府議程兩種形式。公眾議程是某一社會(huì)問題引起了社會(huì)大眾的關(guān)注和討論，并且認(rèn)為政府有必要采取措施去解決這個(gè)問題。在公共政策制定過程中，政策主體通過自上而下的方式，對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的公共問題進(jìn)行調(diào)研、考察與認(rèn)定，社情民意自下而上地逐級(jí)傳遞，直至政策的決策中心。社會(huì)問題的復(fù)雜性、多樣性與政府的人力、物力、財(cái)力等公共資源的有限性之間存在張力，所以并不是每一個(gè)社會(huì)問題都是公共問題，而且不可能所有的公共問題都能成為政策問題。所以政策主體必須做出取舍，只有一部分社會(huì)問題因社會(huì)各界高度關(guān)注或?qū)ι鐣?huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，才能夠得到重視，進(jìn)入政府的政策議程，這部分社會(huì)問題由此轉(zhuǎn)換成政策問題。

信息化時(shí)代，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能設(shè)備等先進(jìn)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在我們工作與生活方方面面所產(chǎn)生了海量的各種類型的數(shù)據(jù)。各種數(shù)據(jù)越來越多地被集結(jié)、被積累，政策制定者可以利用大數(shù)據(jù)的各種工具對(duì)社會(huì)的熱點(diǎn)話題、熱點(diǎn)事件和關(guān)鍵詞、高頻詞精準(zhǔn)定位，更加準(zhǔn)確地把握社會(huì)形勢,使得眾多人關(guān)注和討論的社會(huì)問題能夠進(jìn)入政策議程。“知政失者在草野”，公共政策的制定依賴于公民的有效參與，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用，為公民更積極地參與公共事務(wù)構(gòu)建了一個(gè)良好的渠道，政府與社會(huì)之間加強(qiáng)互動(dòng)和交流，有利于有效回應(yīng)公眾訴求。因此，可運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集公眾的意見，了解社會(huì)輿論狀況，從而使社會(huì)問題進(jìn)入政府的議事日程。如異地就學(xué)難、異地就醫(yī)難、找公廁難等在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上引起廣泛討論和關(guān)注的熱點(diǎn)話題，最后都進(jìn)入政策議程并推動(dòng)相關(guān)政策的制定和調(diào)整，更好地滿足老百姓的生活需要，有學(xué)者甚至形容為公共政策制定中的“倒逼式改革”。

（二）大數(shù)據(jù)助力形成方案規(guī)劃

建立政策議程后，就要進(jìn)行分析并形成解決問題的方案規(guī)劃，這是公共政策制定過程中的重要環(huán)節(jié)。公共政策方案規(guī)劃和決策離不開對(duì)社會(huì)問題相關(guān)信息的觀察、收集、整合、分析，可以根據(jù)大數(shù)據(jù)的特性和優(yōu)點(diǎn)，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來開展相關(guān)工作。

1.信息的全面性

不論是個(gè)體、企業(yè)還是政府，在做決策時(shí)都會(huì)受到所掌握信息的限制，從而很難做出最優(yōu)的判斷和決策。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，政策主體能夠獲得更充分更詳細(xì)的信息，更加全面地認(rèn)識(shí)社會(huì)事務(wù)和公眾的訴求，從多維度、多層次劃分政策客體的需求，在一定程度上改善了人的有限理性對(duì)決策的制約，從而避免依靠經(jīng)驗(yàn)決策、依靠慣例決策和信息不對(duì)稱情境下來進(jìn)行決策的弊端，提高公共政策的科學(xué)化水平。廣泛應(yīng)用的互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、智能設(shè)備為政策主體帶來了數(shù)量巨大、豐富翔實(shí)的數(shù)據(jù)集，政府獲取信息的方式從以統(tǒng)計(jì)調(diào)查、實(shí)地調(diào)研向信息挖掘、深度分析轉(zhuǎn)變，從而形成對(duì)政策問題更加準(zhǔn)確的界定和完整的描述。

2.強(qiáng)大的預(yù)測性

為了使政策的行動(dòng)方案在問題解決的實(shí)踐中能更好地發(fā)揮作用，更具合理性和有效性，必須對(duì)現(xiàn)實(shí)中各種因素進(jìn)行周密的考慮和預(yù)測，從而在多重目標(biāo)中準(zhǔn)確定位政策目標(biāo)，克服多重目標(biāo)或相互沖突的目標(biāo)之間的矛盾。傳統(tǒng)的公共政策制定總是受到信息渠道不通暢或信息不對(duì)稱的影響，往往容易造成政策措施的滯后。預(yù)測功能是大數(shù)據(jù)的核心價(jià)值，通過技術(shù)手段對(duì)海量數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析處理，挖掘相關(guān)因素以及不確定因素的數(shù)據(jù)特征并預(yù)測其發(fā)展趨勢，從而為政策方案的制定提供參考。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，就像國內(nèi)外眾多電商平臺(tái)借助數(shù)據(jù)分析來預(yù)測消費(fèi)者喜好進(jìn)而一對(duì)一個(gè)性化推送相關(guān)商品一樣，對(duì)政策問題，在分析歷史數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，總結(jié)問題的發(fā)展趨勢，整合社會(huì)需求和意見，做到更合理的預(yù)測、評(píng)估和補(bǔ)充，這樣既有助于提高政策規(guī)劃方案的前瞻性，又有利于增強(qiáng)政策執(zhí)行的適應(yīng)性，還有利于形成動(dòng)態(tài)的政策反饋機(jī)制。

3.決策的科學(xué)性

傳統(tǒng)的政策制定模式中，政策主體的經(jīng)驗(yàn)往往起到了很大的作用，政策方案規(guī)劃大多是按照以往的經(jīng)驗(yàn)或慣例來制定。但是當(dāng)今社會(huì)日益復(fù)雜多變，以往積累的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)不一定適合解決新出現(xiàn)的公共問題，只憑借經(jīng)驗(yàn)或慣例來進(jìn)行方案規(guī)劃容易造成政策適應(yīng)性不強(qiáng)和有效性較低的問題。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)政策主體的決策程序進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以減少政策制定和評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)性，增加科學(xué)性、針對(duì)性、客觀性，為解決現(xiàn)實(shí)問題提供科學(xué)客觀的依據(jù)，盡可能減少“拍腦袋決策”的現(xiàn)象。

4.社會(huì)反饋的實(shí)時(shí)性

隨著社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，公民的個(gè)性化需求也變得豐富多樣，社會(huì)生活節(jié)奏的加快也使得這種需求具有不穩(wěn)定性。社會(huì)的發(fā)展需要公共部門及時(shí)作出回應(yīng)，而依據(jù)傳統(tǒng)的政策過程，想要全面了解復(fù)雜動(dòng)態(tài)環(huán)境中各領(lǐng)域社會(huì)問題發(fā)生和變化的情況，需要大量的實(shí)地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)等工作，從時(shí)間、精力、成本等方面來說都難以實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代可通過數(shù)據(jù)分析形成的模型對(duì)目標(biāo)群體的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，動(dòng)態(tài)地、持續(xù)性地了解政策客體需求的變化，獲得相關(guān)政策的反饋數(shù)據(jù)，從而適時(shí)并有針對(duì)性地調(diào)整政策方案。

5.廣泛的參與性

在大數(shù)據(jù)時(shí)代,得益于當(dāng)前政務(wù)微博和微信的開通，眾多的網(wǎng)絡(luò)問政、聽政、網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、網(wǎng)上公開征求意見、網(wǎng)上投票活動(dòng)的開展，提供了公民對(duì)政策的規(guī)劃方案提出自己的意見建議和利益訴求的平臺(tái)。通過利用大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)來優(yōu)化政策運(yùn)轉(zhuǎn)過程，使得更多的政策客體參與其中，公民個(gè)人、企業(yè)或者社會(huì)組織可以通過社交媒體、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式參與到方案規(guī)劃的建言獻(xiàn)策中。政策主體利用大數(shù)據(jù)手段對(duì)這些意見和建議進(jìn)行分析，了解目標(biāo)群體的不同利益需求，促進(jìn)了政策主體的多元化、政策制定過程的民主化，從而實(shí)現(xiàn)政策方案更加具有針對(duì)性和操作性，提高政府決策過程的透明度。

（三）大數(shù)據(jù)促進(jìn)政策合法化

公共政策的合法化有兩層含義，即法律合法化和政治合法化。法律合法化主要通過法律程序來實(shí)現(xiàn)，政治合法化則是要求公共政策符合公共利益的價(jià)值追求，順應(yīng)民意，被社會(huì)廣泛接受和支持。

制定公共政策是為了科學(xué)有效地解決特定公共問題，政策得以順利推行的前提是要使公共政策合法化。決策過程中的信息公開和公眾參與，為政策的合法化奠定基礎(chǔ)。

信息技術(shù)的發(fā)展，讓公民從更多渠道參與政策過程，在一定程度上能夠?qū)φ吆戏ɑ鸬酵苿?dòng)作用。運(yùn)用媒體和各種網(wǎng)絡(luò)工具，把政府的政務(wù)信息面向全社會(huì)公開，社會(huì)公眾對(duì)政策有深入的認(rèn)識(shí)和理解，為社會(huì)各界對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督提供有利條件。信息化和大數(shù)據(jù)為各個(gè)利益群體提供政治表達(dá)、利益訴求的空間，公眾、社會(huì)組織與政府進(jìn)行交流互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元利益的溝通機(jī)制。一項(xiàng)政策發(fā)布后，官方政務(wù)信息的公開、相關(guān)專家的評(píng)論、媒體或意見領(lǐng)袖的解讀便會(huì)通過各種途徑傳播，目標(biāo)群體會(huì)在短時(shí)間內(nèi)知曉新政策。

對(duì)政策的理解和認(rèn)識(shí)加深，也會(huì)激發(fā)目標(biāo)群體參與政策的興趣和熱情。充分利用政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)政策方案進(jìn)行宣傳和解讀，增強(qiáng)了公民對(duì)政策的知情權(quán)，不僅提高了公共政策制定的透明度，也拓展了公民的參政議政的渠道，使得目標(biāo)群體對(duì)政策的滿意度也相應(yīng)提高，廣泛參與來推進(jìn)政策的合法化。

三、大數(shù)據(jù)環(huán)境下公共政策制定面臨的困境

盡管大數(shù)據(jù)公共政策制定方面的應(yīng)用前景廣闊，但在目前，由于對(duì)大數(shù)據(jù)的把握與應(yīng)用尚處于探索和初步發(fā)展階段，政府等政策主體對(duì)信息的需求增加的同時(shí)，提高了對(duì)數(shù)據(jù)信息的管理難度，相應(yīng)的機(jī)制尚不健全，所以大數(shù)據(jù)在公共政策制定中也面臨困境和挑戰(zhàn)。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享進(jìn)程緩慢

大數(shù)據(jù)要在各類信息開放共享、深度融合的前提下才能為政策主體加以運(yùn)用，并在政策制定中發(fā)揮作用。大數(shù)據(jù)要發(fā)揮價(jià)值，要基于不同部門、不同政務(wù)系統(tǒng)之間的信息數(shù)據(jù)互聯(lián)、互通、互享。雖然政府信息公開已經(jīng)實(shí)施了很多年，但是政府?dāng)?shù)據(jù)開放還在探索和嘗試階段，目前只有少數(shù)省市建成政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。我國行政管理體系在地方上形成了條塊分割的格局，橫向之間容易形成信息流通不暢的局面，跨部門協(xié)作的工作流程不明晰，難以實(shí)現(xiàn)各部門之間的數(shù)據(jù)開放和共享共用。政府在行政過程中產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)分布在各級(jí)政府和不同部門，溝通協(xié)調(diào)困難。有些部門將本部門在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)視為部門的利益和隱私，不愿共享，普遍存在“多一事不如少一事”態(tài)度。

（二）大數(shù)據(jù)運(yùn)用的條件不成熟

從硬件建設(shè)方面來看，建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)通信設(shè)備和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，前期的基礎(chǔ)設(shè)施需要投入大量的資金和人力物力，政府壓力較大。隨著近年來信息化的迅速發(fā)展，我國互聯(lián)網(wǎng)的普及率已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，但是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等各種因素，不同區(qū)域、不同年齡段還存在很大的數(shù)字鴻溝。從技術(shù)方面來看，政府工作人員掌握的現(xiàn)代信息技術(shù)有待改善。工作人員必須對(duì)海量信息進(jìn)行搜集、整理和分析，找出隱藏在大量數(shù)據(jù)后的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律，并形成對(duì)政策問題的研判和發(fā)展趨勢預(yù)測。由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)雜性與專業(yè)性，政府部門面臨著對(duì)信息管理方法和信息搜集、運(yùn)用信息技術(shù)解決問題的能力的專業(yè)人才短缺的困境，大數(shù)據(jù)對(duì)政策制定主體的技術(shù)及技能提出了較高的要求。從觀念意識(shí)方面來看，政府部門擁有壟斷性的數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，但是長期以來，受到較為傳統(tǒng)封閉的行政文化和部門本位觀念的影響，政府工作人員數(shù)據(jù)開放共享的意識(shí)還很欠缺，數(shù)據(jù)利用的動(dòng)力不足。社會(huì)各階層還對(duì)大數(shù)據(jù)缺乏理性的認(rèn)識(shí)，社會(huì)大眾的政策參與意識(shí)有待加強(qiáng)，有效參與程度低。

（三）大數(shù)據(jù)的發(fā)展缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障

2015年以來，國務(wù)院相繼出臺(tái)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等指導(dǎo)性政策文件，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了依據(jù)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)的技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用。但是，我國信息數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)尤其是與大數(shù)據(jù)有關(guān)的政策和法律尚未制定，缺乏規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，在數(shù)據(jù)收集、整理、分析和共享過程中，數(shù)據(jù)的管理者和使用者的權(quán)利和義務(wù)還不明確，從傳統(tǒng)信息數(shù)據(jù)向大數(shù)據(jù)過渡的有效銜接工作還不到位，對(duì)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)管理使用沒有監(jiān)督和約束，大數(shù)據(jù)環(huán)境的信息安全面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)前，根據(jù)政府決策數(shù)據(jù)化的提議，黨和政府開始逐漸關(guān)注政府決策數(shù)據(jù)化在我國的實(shí)施條件和發(fā)展前景，在政府決策數(shù)據(jù)化制度設(shè)計(jì)方面，頂層設(shè)計(jì)還不夠充分，具體的實(shí)施細(xì)則和措施缺乏。

（四）數(shù)據(jù)本身面臨的問題

從海量的數(shù)據(jù)本身來說，還存在很多問題。在信息化社會(huì)，不實(shí)信息、虛假信息的傳播，大數(shù)據(jù)中本身包含的干擾信息，還有不正當(dāng)、不合理的虛假民意訴求，使得數(shù)據(jù)的質(zhì)量參差不齊，真?zhèn)坞y辨。政府各部門之間數(shù)據(jù)的獨(dú)享性強(qiáng)，數(shù)據(jù)孤島難以打破，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，造成數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和整合性較差，數(shù)據(jù)信息的有用數(shù)量難以滿足需要。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)安全、信息安全的問題也越來越突出。有很多數(shù)據(jù)涉及公民的個(gè)人信息，企業(yè)信息，搜集利用難度大、風(fēng)險(xiǎn)大，運(yùn)用過程中個(gè)人隱私與數(shù)據(jù)安全問題仍將存在，需要加強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)范及技術(shù)手段來予以保護(hù)。

四、結(jié)論

在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)資源和技術(shù)為公共政策制定帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。目前，大數(shù)據(jù)在我國個(gè)別地方政府的城市公共交通、工商管理、社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)、應(yīng)急管理等公共治理和政策中已得到應(yīng)用。政府作為公共利益的代表者和公共政策制定的主導(dǎo)者，在公共政策制定中，要將傳統(tǒng)的方式與大數(shù)據(jù)技術(shù)結(jié)合起來，積極利用大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，推動(dòng)政策議程建立，形成政策方案規(guī)劃，促進(jìn)政策合法化。同時(shí)，也要注意大數(shù)據(jù)給公共政策制定帶來的困境，如群眾意見和利益訴求的非合理性、虛假民意等。總之，政策主體必須在充分認(rèn)識(shí)所處時(shí)代環(huán)境的基礎(chǔ)上，樹立大數(shù)據(jù)意識(shí)，努力完善相應(yīng)的法律和制度設(shè)計(jì)來加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)軟硬件的建設(shè)，并不斷推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，讓大數(shù)據(jù)為公共政策制定和社會(huì)公共利益服務(wù)。