國土空間規(guī)劃背景體系下實用性村莊規(guī)劃編制研究

西北綜合勘察設計研究院 李新超

目前，土地利用現(xiàn)狀的分析主要是通過實地調(diào)查和查閱資料的方式來確定土地利用類型，并以此為依據(jù)來制定土地利用的總體規(guī)劃，而這種方法的缺點在于其不能全面地反映實際的狀況與趨勢，而且在一定程度上會影響到相關部門的決策與實施。因此本文結(jié)合國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵、原則及意義，以安徽省安慶市吳忠市永新鎮(zhèn)為例，對該區(qū)域的土地利用格局及布局展開了詳細的研究工作，以期為該領域的研究提供參考。

一、基于實用性村莊規(guī)劃的研究實踐

目前國內(nèi)大部分的土地利用規(guī)劃都存在著規(guī)劃編制方法不科學，缺乏實用性的問題；土地利用規(guī)劃的內(nèi)容不夠完善，沒有與城市的發(fā)展相適應，在實際的規(guī)劃過程中，往往是根據(jù)上級部門的要求進行編制，而不是結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟、社會和自然條件，這就造成了土地利用總體布局不合理，用地結(jié)構(gòu)不平衡，建設占地過大，環(huán)境污染嚴重等一系列的問題；在設計的時候也缺少對實用性的考慮和研究，使得實用性的應用效果較差，不能滿足當前的需求；由于地域的限制導致了部分的村莊無法實現(xiàn)集約化的管理和利用，因此也就很難達到預期的目標；同時，在實踐中，一些地方的政府為了追求政績，盲目的擴大規(guī)模，忽視對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護以及生態(tài)的可持續(xù)性，從而使村民的生活質(zhì)量下降，影響到整個區(qū)域的可持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展等[1]。

根據(jù)國家和省土地利用總體規(guī)劃的要求和實際情況，在充分了解土地利用現(xiàn)狀的基礎上，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特點及社會、環(huán)境變化的需要以及村莊的規(guī)模、人口等因素，科學合理地確定村莊用地的數(shù)量及布局，對各功能區(qū)進行分區(qū)，并對各功能區(qū)之間的相互關系予以分析，以實現(xiàn)對村莊空間的有效控制。實用性小城鎮(zhèn)建設是一個系統(tǒng)工程，它不僅要滿足居住生活的基本需求，還要考慮到生態(tài)環(huán)境的保護與生態(tài)平衡的問題；同時，它也是城市建設的重要內(nèi)容，因此必須堅持以人為本，統(tǒng)籌兼顧，因地制宜的原則開展工作。本文的研究對象為國土資源部的村域規(guī)劃，主要從以下幾個方面來著手：（1）研究其在編制過程中的作用；（2）研究其在編制中的地位及其重要性；（3）研究其在編制時的方法和步驟。其中包括：編制依據(jù)，編制思路，設計指標體系，編寫程序，計算公式，撰寫論文[2]。

通過對實用性小城鎮(zhèn)建設項目進行分析，可以發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)在土地資源配置、土地利用、環(huán)境質(zhì)量等方面都存在著一定的問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）用地布局不合理，部分土地利用方式不科學，造成耕地面積逐年減少，人地矛盾日益嚴重。（2）基礎設施不完善，一些地方交通不便，給村民的生活帶來極大的影響；（3）農(nóng)村的公共設施陳舊，導致居民的居住條件較差，難以滿足日常的生產(chǎn)活動；（4）小城鎮(zhèn)人口較多，但由于缺乏必要的管理和監(jiān)督，農(nóng)民群眾的權(quán)益得不到保障，出現(xiàn)了亂建亂占的現(xiàn)象；（5）城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，城市與鄉(xiāng)村之間的差異明顯，使得經(jīng)濟水平較低，人們收入也普遍低于當?shù)氐钠骄疁剩虼嗽谝?guī)劃過程中要充分考慮到區(qū)域的實際情況，并根據(jù)現(xiàn)實需求制定切實可行的方案來解決這一難題。同時要加強對小城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌規(guī)劃，使其合理有序地運行下去[3]。

土地規(guī)劃的原則（1）科學性、合理性。土地規(guī)劃是一個具有整體的思想和系統(tǒng)的工程設計，它必須符合土地利用總體規(guī)劃的基本要求，并根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和用途，確定其使用的規(guī)模和類型，使其能夠滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；（2）可持續(xù)性。土地資源的開發(fā)利用是一種長期的行為過程，在建設用地的同時要考慮到環(huán)境的承載力，不能為了追求速度而破壞生態(tài)環(huán)境，也不能以犧牲生態(tài)為代價，要堅持可持續(xù)發(fā)展的理念；（3）適應性。在進行土地利用的時候應該結(jié)合當?shù)貙嶋H的情況以及未來的需求來決定是否適合當前的土地現(xiàn)狀，并且要充分了解到國家的政策與方針，使其適應時代的潮流與趨勢。土地的可行性分析。通過對城市的調(diào)查研究，對現(xiàn)有的條件下的土地狀況做出預測，并提出可行的措施建議，以保證今后的土地利用的順利實施。

二、國土空間規(guī)劃的方法

國土資源屬于不可再生的自然資源和可建設用地，在進行土地利用總體規(guī)劃時，必須充分考慮到土甲二產(chǎn)權(quán)的合理配置與利用，并對其未來發(fā)展前景作出科學預測。土地利用規(guī)劃的原則①經(jīng)濟性、前瞻性、前瞻性相結(jié)合的原則；②地域的廣闊和空間的多向關聯(lián)的特點；③協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則；④統(tǒng)籌兼顧的要求；⑤以人為本的原則；⑥以節(jié)約集約型為基礎的原則等?？偠灾?，在制定土地利用規(guī)劃時，要堅持以下幾點：第一，要遵循國家的相關政策，嚴格遵守法律法規(guī)，不超越國家標準，不違反社會公德，不損害群眾利益，做到有據(jù)可依，有法必依。第二是要根據(jù)實際情況，因地制宜，不同區(qū)域的差異化，因地制宜，結(jié)合當?shù)靥厣?，?chuàng)造出具有地方文化的新風貌。

1.經(jīng)濟發(fā)展水平在我國的國民經(jīng)濟發(fā)展中，土地資源是不可再生的寶貴財富，也是人類賴以生存的基本條件，所以要合理地利用好這一珍貴的自然資源和空間，使其發(fā)揮更大的價值與作用。但是由于人們對土地利用的觀念還不夠強，導致了許多人盲目地追求土地上的開發(fā)而忽略了對環(huán)境的保護與建設，造成了很多不必要的浪費與破壞。2.人口的增長隨著城市化進程的加快以及城市規(guī)模的不斷擴大，越來越多的農(nóng)村居民選擇到城鎮(zhèn)居住，這就使得耕地面積逐年減少，同時也給國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟損失及社會壓力。為了解決這一問題，我們必須加大力度的進行規(guī)劃，使其符合可持續(xù)發(fā)展的要求；與此同時，還要加強對用地的管理制度，嚴格控制占用的道路、建筑等，提高土地利用率，實現(xiàn)節(jié)約集約的目標，還應建立健全的監(jiān)督機制，通過制定一系列的規(guī)章條例，來規(guī)范各部門的行為準則，并將這些政策落到實處，從而保證各項工作的順利開展。3.國土空間布局的影響因素。

三、國土空間規(guī)劃背景體系下實用性村莊規(guī)劃編制

為保證規(guī)劃的科學性和合理性，在編制過程中，需遵循以下原則：（1）符合實際情況，結(jié)合現(xiàn)實條件因地制宜，根據(jù)國家相關政策，因時制宜，充分考慮到村莊的現(xiàn)狀、未來發(fā)展，并對其進行分析，以實現(xiàn)規(guī)劃的可操作性。（2）堅持實事求是的基本原則，在編制的時候應注意實事求是的思想理念，要立足于當?shù)氐慕?jīng)濟社會環(huán)境，以人為本，從村民的角度出發(fā)，全面推進規(guī)劃的有效性與可行性。（3）注重實用功能，兼顧布局的完整性和整體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要做到統(tǒng)籌安排，既要滿足土地利用的需求又不能破壞生態(tài)環(huán)境。

（一）國土空間規(guī)劃編制總體思路

結(jié)合當前我國國情，國土資源部于2015年1月發(fā)布了《關于進一步加強農(nóng)村土地管理的意見》，該文件的主要內(nèi)容包括：完善土地利用總體規(guī)劃，合理確定建設用地規(guī)模，優(yōu)化布局，提高土地利用率，保護耕地，節(jié)約集約，實現(xiàn)集約高效，促進經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)上述的相關規(guī)定，國土空間規(guī)劃的編制要堅持科學性、可持續(xù)的原則進行，在滿足基本需求的前提下，盡量減少不必要的投入；在保證質(zhì)量的基礎上，盡可能降低成本，使其能夠達到預期的目標；同時，也需要對未來的規(guī)劃工作提出相應的建議和措施，以便更好地推進各項事業(yè)的開展與進步。為了確保國土空間規(guī)劃的順利實施，必須嚴格按照國家的法律法規(guī)，以保障其具有一定的權(quán)威性，并制定詳細的計劃方案，以指導實際的管理工作中的具體操作，從而使其具備可持續(xù)性的特點和規(guī)律，為以后的國土空間規(guī)劃提供參考依據(jù)。

（二）土地規(guī)劃功能定位

土地利用總體規(guī)劃是國家根據(jù)各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和土地資源狀況，結(jié)合區(qū)域的自然、生態(tài)、環(huán)境條件，在滿足土地利用結(jié)構(gòu)與布局的前提下，對土地的利用進行的宏觀指導和調(diào)控。在土地利用規(guī)劃編制過程中，要充分考慮到當?shù)氐膶嶋H情況，并依據(jù)相關的理論知識，對用地的用途及使用的范圍做出合理地安排與設計，使其符合城市的整體規(guī)劃。同時要注意保護耕地，避免水污染，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設占用的土地數(shù)量。在編制土地利用專項規(guī)劃時，應以科學的態(tài)度為基礎，遵循可持續(xù)發(fā)展的原則來制定，不能盲目地追求速度，而忽視了質(zhì)量，這樣做的后果是浪費大量的人力物力，也會導致一些不必要的經(jīng)濟損失；而對于那些已經(jīng)被破壞的農(nóng)田等，則應該及時地恢復或者重建，使之成為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)；此外，還要注重對農(nóng)村居民點的改造與完善，通過改變原有的面貌來提高其服務功能，從而改善生活的便利性。

（三）總體規(guī)劃編制的具體步驟

總體規(guī)劃是國家在土地利用總體規(guī)劃的基礎上，根據(jù)我國的基本國情，以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為依據(jù)，結(jié)合城市建設的需要以及未來發(fā)展的方向和目標，制定出的一套具有普遍約束力的、符合實際情況的規(guī)劃方案。（1）首先要明確本村的主要經(jīng)濟來源，其次是確定各產(chǎn)業(yè)的比例和布局，最后再通過對各部門的協(xié)調(diào)配合，最終形成一個科學合理的總體規(guī)劃。（2）然后要進行詳細的設計工作，包括道路、排水溝等的設計與布置，還有綠化設施的設置與完善，給村民們提供方便的生活環(huán)境。（3）接著就是編制總則，并分步執(zhí)行，分階段的一步一步完成。在編制過程中，應該注意的是，在編制總則的時候一定要考慮到各個方面，比如說如何安排好每項任務的先后順序，怎樣使每個步驟都能順利地開展下去，又不至于耽誤時間。同時也不能忽略其他的環(huán)節(jié)可能會發(fā)生的影響等。

四、國土空間規(guī)劃設計

國土資源是人類社會發(fā)展的基礎物質(zhì)保障，是我國經(jīng)濟建設的重要支撐,隨著國家對土地的開發(fā)利用土地利用問題越來越受到重視,如何科學合理地規(guī)劃用地成為一個值得思考的問題。同時，我們也要看到,在實際工作中，土地利用規(guī)劃的編制與應用存在很多不足，比如說,在進行土地利用總體規(guī)劃時，往往會忽略對區(qū)域的劃分和詳細的調(diào)查研究，導致出現(xiàn)許多不合理的現(xiàn)象發(fā)生，影響了整個規(guī)劃的質(zhì)量和進度。本文結(jié)合《國務院關于加強農(nóng)村改革、實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》等文件，并根據(jù)國土部門的相關要求，從以下幾個方面分析了現(xiàn)行的土地利用制度的缺陷:一是計劃指標的確定不充分，沒有考慮到未來的可持續(xù)發(fā)展，造成耕地面積的浪費；二是未將人地關系協(xié)調(diào)好，未能做到人地和諧相處，不利于人的生活生產(chǎn),也阻礙著社會主義新鄉(xiāng)村的構(gòu)建進程。

1.科學性原則在進行土地利用總體規(guī)劃時，要以土地利用規(guī)劃的基本理論為指導,結(jié)合實際情況，制定合理可行的土地利用規(guī)劃，使其具有可行性和可操作性。2.協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則在對各區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢等內(nèi)容的分析中,要將各個方面的聯(lián)系考慮周全，做到統(tǒng)籌兼顧,使各部門之間的關系更加融洽。同時還要注意與其他相關學科的關聯(lián)與銜接，如計算機技術的運用和管理，以及綜合利用的能力等等。只有這樣才能保證各行其是，共同進步,實現(xiàn)共贏。3.經(jīng)濟效益原則:在編制過程中,應充分考慮到建設用地的使用效率，并根據(jù)不同的用途確定相應的數(shù)量指標，從而達到提高投資收益的目的；另外,還應盡量減少新增建筑，以節(jié)約社會資源?？傊M可能地將有限的資金投入到更多的項目當中,來獲得最大的利益；最后，還應避免出現(xiàn)重復的現(xiàn)象發(fā)生，以免造成不必要的浪費和成本的增加等。

規(guī)劃原則：（1）堅持科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設，合理布局，節(jié)約用地，保護耕地，嚴格控制高耗能，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)健康穏定增長。（2）土地利用總體規(guī)劃的編制要以國家相關政策為依據(jù)，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，因地制宜,綜合考慮各方面因素，做到整體與局部的有機統(tǒng)一。（3）土地利用的優(yōu)化配置要以提高土地產(chǎn)出率為目標，在滿足基本需求的前提下，盡可能減少對環(huán)境的影響和破壞，實現(xiàn)資源的有效利用。（4）在進行土地利用的優(yōu)化設計時，要遵循可持續(xù)性的原則、生態(tài)性的要求、社會的效益以及經(jīng)濟的利益等。在保證生態(tài)環(huán)境的基礎上，盡量降低對現(xiàn)有的自然環(huán)境造成的負面影響；同時，還要兼顧周圍居民的生活條件,使其能夠安居樂業(yè)。

①科學合理的土地利用總體規(guī)劃在進行土地利用的過程中，需要結(jié)合實際情況，對土地利用的總目標、近期要求和未來發(fā)展的需求等因素，對國家的相關政策、用地的性質(zhì)以及建設的規(guī)模等方面的內(nèi)容作出全面的考慮和分析,從而制定出符合當前社會經(jīng)濟的規(guī)劃方案。②統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)利用。在城市的發(fā)展中要做到因地制宜，根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件，環(huán)境特點，資源狀況，人口分布，交通網(wǎng)絡，基礎設施等，來確定各個功能區(qū)的布局與開發(fā)，并以此為基礎，來明確各功能區(qū)之間的相互關系,進而建立一個完善的協(xié)調(diào)機制，使各功能分區(qū)能夠得到有效的銜接與配合，以保證各功能的發(fā)揮最大化。③堅持因地制宜的原則

按照《國土資源劃分與管理辦法》的規(guī)定：（1）根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展的需要和區(qū)域布局的特點進行分區(qū)。（2）依據(jù)土地利用的類型不同,將各土區(qū)劃分為若干區(qū)。（3）在滿足用地需求的前提下，對各區(qū)的土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃編制工作的要求下,對各分區(qū)的土地利用狀況及規(guī)劃編制的基本情況，以及建設規(guī)模等內(nèi)容，結(jié)合該區(qū)域的實際情況，合理地選擇使用技術指標，并確定其是否符合相關的法律法規(guī),從而實現(xiàn)科學的利用規(guī)劃。（4）在保證安全的條件下，盡可能地節(jié)約成本，使其能夠最大限度的發(fā)揮效益。同時也要注意保護耕地，避免造成水污染,并盡量減少對環(huán)境的影響；考慮到未來的可持續(xù)發(fā)展，應將現(xiàn)有的規(guī)劃方案和社會的長遠利益相結(jié)合，以達到可持續(xù)性的目標為目的。最后要注重生態(tài)的平衡與可持續(xù)的原則來制定相應的規(guī)劃設計方案。總而言之，我們應該充分地運用各種手段，來完成好這一任務。

五、結(jié)束語

針對自然資源部土地利用總體規(guī)劃編制的研究和分析，并結(jié)合實際情況，對土地利用現(xiàn)狀進行了詳細的調(diào)查、整理和統(tǒng)計，最后通過專家的指導意見，最終確定了土地利用規(guī)劃的編制原則，即“四階段法”。根據(jù)相關的文獻資料，明確了本項目的基本.概況，并在此基礎.上，針對土地利用的特點及趨勢，提出合理的規(guī)劃方案。在了解的過程中，發(fā)現(xiàn)存在的問題：（1）本工程的建設規(guī)模較大，且布局分散，在設計時，考慮到未來的發(fā)展需要，應將各區(qū)域的用地面積統(tǒng)－劃分，以滿足今后的交通需求；（2）本項目的規(guī)劃范圍較小，且地形起伏大，不利于整體的布置；（3）由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施不完善，導致施工難度加大，影響進度。所以在以后的實施中，應將重點放在道路的修建與后期維護上，以保證其正常的使用年限。