基層社區(qū)網(wǎng)格化管理治理現(xiàn)狀與發(fā)展路徑
——以X街道L社區(qū)為例

浙江師范大學 滕俊愷

一、前言

2013年，網(wǎng)格化管理作為一種加強創(chuàng)新社會管理機制的政策方向被提出?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”來改進社會治理方式，從戰(zhàn)略高度明確提出網(wǎng)格化將作為我國城市社會治理的一種重要方式。

二、國內(nèi)相關研究和實踐

國內(nèi)對網(wǎng)格化管理的研究始于鄭士源、徐輝、王浣塵《網(wǎng)格及網(wǎng)格化管理綜述》，他們認為網(wǎng)格管理的思想可以應用到管理領域，認為網(wǎng)格化管理很有可能將成為未來新型社會的組織和管理模式。[1]2005年王保森在其《網(wǎng)格化管理：城市社區(qū)管理模式的創(chuàng)新》中以北京市東城區(qū)“萬米單元網(wǎng)格管理法”為例，列舉出該管理法的“六個創(chuàng)新點”[2]并發(fā)問：如何將數(shù)字城市技術優(yōu)勢同網(wǎng)格化管理完美結合？認為必須進行城市管理體制創(chuàng)新，這是推廣網(wǎng)格化管理體制的難點。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和形勢的不斷變化，基層社會管理模式已經(jīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應。積極探索一種理論與實踐相結合的新的基層社會管理模式，是擺在學界和政界面前的一項緊迫性的任務。孫建軍、汪凌云在《從“管制”到“服務”：基層社會管理模式轉型—基于舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務”實踐的分析》中，以浙江省舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務”這一實踐為研究對象，揭示其作為一種新的社會管理模式對于基層政府推動科學發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定所具有的理論價值和現(xiàn)實借鑒意義。[3]隨著網(wǎng)格化管理實踐的不斷推廣和深入，智慧城市概念開始涌現(xiàn)，邵新哲、計國君對四川省S市社區(qū)網(wǎng)格化管理實踐進行深入分析，構建我國城市網(wǎng)格化管理與智慧社區(qū)協(xié)同運作機制，并提出社區(qū)網(wǎng)格化管理的對策建議。城市網(wǎng)格化管理經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，分別是行業(yè)網(wǎng)格化、城市網(wǎng)格化和社會網(wǎng)格化。[4]智慧社區(qū)是新時代基層社區(qū)管理的創(chuàng)新，是對智慧城市的下沉和延展運用。隨著智能時代的到來，新一代信息技術和信息傳播基礎設施大力發(fā)展，智慧城市的理念和管理模式進一步推廣應用到基層社區(qū)。相比城市管理，網(wǎng)格化社會治理模式所具有的深入基層、廣泛聯(lián)動、流程規(guī)范等特點更能夠有針對性地解決農(nóng)村地區(qū)居民居住分散、管理方式粗糙等問題，因此，農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格化社會治理模式將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。網(wǎng)格化社會治理模式能夠在規(guī)范化管理的基礎上實現(xiàn)全面的精細化管理，進而體現(xiàn)個性化管理思想。因此，該模式在管理較為松散、區(qū)域異質(zhì)性較強的農(nóng)村地區(qū)將產(chǎn)生更為顯著的影響。馬海良、洪楚悅以江蘇省常州市新北區(qū)孟河鎮(zhèn)為例，歸納出農(nóng)村地區(qū)應用網(wǎng)格化管理模式的共性問題，進而提出了“spots”優(yōu)化路徑（參與主體、政策制度、組織體系、技術保障、物質(zhì)支持五個角度），探討社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平。[5]數(shù)字化技術對網(wǎng)格化管理的支持得到了學界廣泛肯定。秦立公、王清榮認為，以數(shù)字化技術支撐的廣西精準扶貧網(wǎng)格化管理其核心就是依托廣西電子政務外網(wǎng)基礎設施資源，整合廣西扶貧開發(fā)綜合管理信息系統(tǒng)已有資源，改善扶貧信息化建設應用基礎環(huán)境，建成全區(qū)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)集中、服務下延、互聯(lián)互通、信息共享、動態(tài)管理的脫貧攻堅大數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)、村四級高速接入。廣西扶貧辦運用集成化的精準扶貧數(shù)字化關聯(lián)分析模型，以網(wǎng)格化管理的方法參照精準扶貧對象（網(wǎng)格單位）對扶貧資源進行云整合、實現(xiàn)扶貧資源應用的高效協(xié)同和共享，將精準扶貧的各類資源精細劃分成“網(wǎng)”和“格”的單位進行整合和共享，實現(xiàn)了全區(qū)精準扶貧的效率和效度大幅度提高。

三、個案研究—J市W區(qū)X街道L社區(qū)的網(wǎng)格化管理

（一）研究個案的選擇依據(jù)

1.取樣方便

L社區(qū)距離大學近，方便組織集體調(diào)研，學院和L社區(qū)也有密切的聯(lián)系，相較其他社區(qū)更容易獲取資料；

2.管理成效較好

相對于X街道的其他幾個社區(qū)，諸如T社區(qū)、Z社區(qū)等，L社區(qū)的網(wǎng)格化管理成效更為顯著。

（二）J市W區(qū)X街道L社區(qū)的網(wǎng)格化管理現(xiàn)狀

目前全社區(qū)推行網(wǎng)格化管理，共63座房區(qū)、5799戶家庭，共有人口近1.2萬。社區(qū)有共建單位、大學生志愿者，在職、在冊黨員、樓道長和青年志愿者組成的“文體”“創(chuàng)衛(wèi)”等志愿者隊伍6支。J市人防辦為社區(qū)主牽頭單位、W區(qū)人民檢察院為副牽頭單位，有共建單位10家。社區(qū)黨委下設三個支部，在冊黨員116人，有在職黨員300人。社區(qū)有文明平安家庭1420戶，衛(wèi)生戶1350戶，五好家庭戶560戶。其中住戶的層次多，身份多種多樣，有民警、教師、拆遷戶、部隊人員等，因此該社區(qū)管理難度較大。L社區(qū)網(wǎng)格化管理隊伍共有10人，網(wǎng)格隊伍相較住戶數(shù)量比例懸殊。

（三）發(fā)展歷程

L社區(qū)于2018年率先開展微網(wǎng)格治理，并在2020年正式把網(wǎng)格化管理作為社區(qū)治理的重要抓手。2020年7月10日召開全區(qū)推進會，加快了L社區(qū)微網(wǎng)格的發(fā)展。L社區(qū)的網(wǎng)格數(shù)量由原來的兩個大網(wǎng)格發(fā)展為現(xiàn)在的168個微網(wǎng)格，以“一個樓幢單元、一個紅色網(wǎng)格、一個先鋒團隊”為依托，以走街入戶掃碼為支撐，做到“人到格中去、事在網(wǎng)中辦、難在網(wǎng)中除、情在網(wǎng)中結”。網(wǎng)格管理的隊伍構成由原本只有兩個網(wǎng)格長（且由工作人員兼任）發(fā)展為現(xiàn)在的多元治理主體。網(wǎng)格員以樓道長為基礎，年紀大的（超過60歲）不再動員，更多傾向于由業(yè)主委員會牽線來動員年輕的在職黨員。重整之后的網(wǎng)格長的隊伍由原來隊伍的平均年齡65歲變成如今的平均年齡49歲。網(wǎng)格隊伍主體轉變，原先以老年群體為主導，調(diào)整為現(xiàn)在的黨員比例占70%。隊伍的年輕化破除了以往網(wǎng)格管理隊伍技術運用難的困境。年輕的網(wǎng)格員隊伍更利于推動微網(wǎng)格體系的建設。為貫徹落實國家領導人關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要論述精神，踐行區(qū)委、區(qū)政府關于打造“縣域治理現(xiàn)代化W樣板”的總體要求，積極開展“紅色細胞”活力工程，以黨建帶群團，全面實施“網(wǎng)格重整”，構建微網(wǎng)格體系，逐步建立精細化、立體式、全融合、智能型基層微治理模式，促進社區(qū)基層治理現(xiàn)代化。

（四）L社區(qū)微網(wǎng)格建設制度規(guī)范

1.三級聯(lián)動機制

街道綜合指揮中心為二級網(wǎng)絡、社區(qū)為三級網(wǎng)絡，同時吸納社區(qū)片警、片醫(yī)，以及消防、燃氣、電力、市場監(jiān)管、行政執(zhí)法、法院、檢察院等部門工作人員、法律援助員、調(diào)解員作為三級網(wǎng)格成員；樓宇黨員、物業(yè)公司和業(yè)委會成員、“格姐”、業(yè)主代表組成四級微網(wǎng)格，以完善串聯(lián)式的微信塔群實現(xiàn)快速條塊聯(lián)動。

2.工作例會制

網(wǎng)格指導員、網(wǎng)格長實施定期周例會制度，匯報近期工作完成情況：當下重點難點問題、下步工作計劃等。

3.培訓學習制

結合周例會、月例會，組織學習街道、社區(qū)中心工作，統(tǒng)一思想；結合專項任務，開展定向學習；結合工作報告，互相學習工作方法、總結經(jīng)驗、彌補不足。培訓學習過程中要求使用統(tǒng)一的學習筆記。

4.臺賬管理機制

網(wǎng)格層面，實施“一個網(wǎng)格一本臺賬，一項工作一組數(shù)據(jù)”；網(wǎng)格員層面，實施“一個網(wǎng)格員一組工作日志，一項任務一個表格”，動態(tài)更新基礎信息資料。

5.評價激勵機制

建立以星級評定為載體的微網(wǎng)格員積分激勵措施，按照積分排名和比例進行“最美網(wǎng)格員”評選，并給予積分相應的物資兌換。

（五）L社區(qū)網(wǎng)格化管理面對的困境

網(wǎng)格隊伍問題突出。其一，網(wǎng)格員隊伍主要由社區(qū)內(nèi)的居民組成，其他社會力量暫未融入該網(wǎng)格，成分的單一導致網(wǎng)格隊伍演化為政府下沉到社區(qū)的一個執(zhí)行機構，網(wǎng)格員的服務變成了上傳下達的任務，組織目的發(fā)生了偏離，從而使得忽視了居民感受，服務效果大打折扣，除此之外，網(wǎng)格長在職人員比例占64%，網(wǎng)格管理工作事宜往往與自身的工作時間沖突，不利于大多數(shù)線下工作的開展，如人口普查。其二，對網(wǎng)格員的培訓與教育資源有待加強。網(wǎng)格隊伍的組建像一支臨時拼湊的志愿隊伍，上崗工作前只是簡單了解了工作內(nèi)容，對工作方式、服務方式等的培訓還遠遠不夠，目前這支隊伍更多地是執(zhí)行了管理的權力，而未領悟服務的義務。其三，社區(qū)網(wǎng)格員保障機制不健全。網(wǎng)格員響應社區(qū)號召加入服務隊伍，以一腔熱情為社區(qū)做貢獻，穩(wěn)定的保障與激勵機制的缺失，使得網(wǎng)格員后期動力消退，從而影響網(wǎng)格隊伍的穩(wěn)定性。其四，網(wǎng)格員社會地位不高，社會對網(wǎng)格員的認可度有待加強。目前，社區(qū)居民中仍有不少人對網(wǎng)格員存在防范心理，網(wǎng)格員在他們眼中有種“非正式性”，這樣的誤解導致信息采集工作等一對一上門工作無法順利開展，網(wǎng)格員吃閉門羹是常事。最后，由于網(wǎng)格員并不是編制內(nèi)崗位，發(fā)展前景暗淡，上升渠道狹窄，對大多數(shù)人來說，這并不是合理的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃選擇。

網(wǎng)格員水平參差不齊，無法實現(xiàn)精準化治理。隨著普法教育的推進、群眾需求的多元化、社會環(huán)境的復雜化等，精細化治理成為網(wǎng)格化的主題。網(wǎng)格員隊伍中大多數(shù)成員都是上了年紀的社區(qū)人員，其工作方式與思維受傳統(tǒng)政府管理模式影響甚多，難以達到服務的要求。不過老年隊伍中不乏基層工作經(jīng)驗豐富者。除此之外，社區(qū)工作人員的年輕化固然為工作方式帶來了“青風”，然而大多數(shù)年輕工作人員缺乏基層服務經(jīng)驗與社會服務實踐，面對五花八門的訴求，顯得有些捉襟見肘。將年輕的大學生與經(jīng)驗豐富的工作者結合起來，優(yōu)勢互補，就能實現(xiàn)網(wǎng)格力量的合理配置。

整合資源的能力不足。社會力量參與社區(qū)網(wǎng)格化管理是暫時的，社區(qū)只能靠政府鼓勵來吸取社會力量，參與社區(qū)網(wǎng)格化管理，除此之外并無他法。總體呈現(xiàn)出一元、單向的管理特征，被動待命的消極的網(wǎng)格化工作模式，工作清單完全由政府制定，網(wǎng)格工作只能圍繞這一張清單開展，網(wǎng)格員日復一日完成清單任務，無主動性、開創(chuàng)新性的工作態(tài)度可言。原因在于，行政本為邏輯的桎梏以及“錦標賽”規(guī)則的束縛，工作的完成依賴于體制自上而下的管理邏輯，最終網(wǎng)格隊伍成為政府部門行政權力向基層延伸的另一只“觸手”。

（六）L社區(qū)后續(xù)網(wǎng)格化管理改進路徑

1.優(yōu)化網(wǎng)格隊伍

加強對網(wǎng)格隊伍的教育培訓。將網(wǎng)格人員納入社區(qū)專職工作者教育培訓體系中，強化上崗前培訓環(huán)節(jié)，推進一系列業(yè)務知識培訓、專業(yè)能力實踐等活動，進一步增強網(wǎng)格員的服務意識，加強網(wǎng)格員對社區(qū)民情民意的敏感性，探索管理與服務相融的工作方法。

2.完善獎勵機制

針對網(wǎng)格員福利少、無工資的困境，可以加快推進“積分獎勵制”建設。根據(jù)網(wǎng)格員“靜態(tài)+動態(tài)”工作成效來設置積分，積分可以兌換相應的生活物資，如大米、食用油等；另外按照積分進行排名，評選“最美網(wǎng)格員”，并在黨群中心宣傳欄展示。

3.加強宣傳教育

群眾片面、狹隘的認知嚴重阻礙了網(wǎng)格工作的推進與發(fā)展。因此，為增強網(wǎng)格化管理效能、保持網(wǎng)格隊伍健康發(fā)展，重點在于加強宣傳教育。清除群眾對網(wǎng)格員的誤解，轉變?nèi)罕妼W(wǎng)格員的錯誤認知，才能真正拉近工作人員與社區(qū)民眾的距離，手拉手、心貼心才能使網(wǎng)格工作良好發(fā)展。要加強網(wǎng)格化管理發(fā)展理念、價值觀念、功能定位、運行機制、目標任務的宣傳，讓群眾深入了解網(wǎng)格化管理，明確網(wǎng)格化管理的終極目標是為群眾服務，推動實現(xiàn)社區(qū)自治，如此一來，便能提高社會主體對網(wǎng)格員的認可度、支持度。

4.網(wǎng)格隊伍專職化

組建專職化網(wǎng)格隊伍。加強輿論宣傳，廣泛發(fā)動社區(qū)成員加入網(wǎng)格員隊伍，并根據(jù)服務對象與工作內(nèi)容的不同來組建專職隊伍，實現(xiàn)“人人有事做”“術業(yè)有專攻”，從而在強化隊伍專業(yè)性的同時加強工作的精細化。

5.網(wǎng)格隊伍本土化

更好發(fā)揮網(wǎng)格員“當?shù)厝恕眱?yōu)勢。網(wǎng)格員大多是本地人，網(wǎng)格工作“本地化”也是網(wǎng)格化管理下一步的發(fā)展方向。之所以要網(wǎng)格本土化管理，是因為本身網(wǎng)格員的薪資待遇不高，提高網(wǎng)格隊伍的本地化程度，可以普遍減少網(wǎng)格員日常生活開支，如交通費用、飲食費用等。網(wǎng)格化管理能夠有序和諧開展，要求網(wǎng)格員熟悉社區(qū)狀況，了解居民習慣。發(fā)揮“當?shù)厝恕眱?yōu)勢能更快拉近彼此距離，另外，本地網(wǎng)格員具有善于利用人脈的優(yōu)勢，這種非制度化手段使得網(wǎng)格工作更具靈活性、有效性。

6.黨建引領促整合

增強社區(qū)網(wǎng)格中心的資源整合能力。政府部門要重視網(wǎng)格化管理，將社區(qū)網(wǎng)格化管理納入工作內(nèi)容并加以考核，明確組織領導與組織協(xié)同，發(fā)揮對社區(qū)網(wǎng)格的引領作用，而非“不管不顧”或僅把網(wǎng)格隊伍當做是自己工作的延伸部門。另外，也可以給社區(qū)網(wǎng)格化管理中心賦權，網(wǎng)格負責人由社區(qū)黨政領導人擔任，接受政府辦公室的領導并開展社區(qū)網(wǎng)格工作的綜合協(xié)調(diào)。黨建引領是當下基層治理的熱詞，充分發(fā)揮黨建引領的優(yōu)勢，堅持黨對網(wǎng)格化管理工作的全面領導，將眾多公共管理資源和黨組負責人、社會力量納入網(wǎng)格隊伍中的黨組織班子，促進各治理主體的協(xié)同合作，凝聚治理合力，實現(xiàn)共治共享。

7.推動網(wǎng)格化“智”理

給網(wǎng)格工作注入“技術因子”，實現(xiàn)網(wǎng)格化“智”理。給社區(qū)網(wǎng)格技術賦能才能給基層減負，讓大數(shù)據(jù)替群眾跑路，發(fā)揮信息技術的整合、采集、分析優(yōu)勢，使基層工作人員從繁雜枯燥且反復上報的報表中解放出來，提高基層工作效率。此外，還可以發(fā)揮挖掘大數(shù)據(jù)風險研判、預防隱患的作用，利用大數(shù)據(jù)場景模擬、統(tǒng)計模型，發(fā)現(xiàn)隱患生成的機制、規(guī)律，從而更智能地排除潛在風險隱患，為科學規(guī)劃提供信息參考。