公民環(huán)境權(quán)保障的必要性及實(shí)現(xiàn)路徑探析

湖南工商大學(xué) 高翔

2022年3月30日，習(xí)近平總書記在參加首都義務(wù)植樹活動(dòng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。我們要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，科學(xué)開展國土綠化，提升林草資源總量和質(zhì)量，鞏固和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，為推動(dòng)全球環(huán)境和氣候治理、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出更大貢獻(xiàn)。[1]為建設(shè)社會(huì)主義法治國家，為生態(tài)文明建設(shè)培育法治土壤，法律有必要有所回應(yīng)，而在法律實(shí)施的全過程中，全面保障公民的環(huán)境權(quán)，是對生態(tài)文明建設(shè)法治需求的最佳回應(yīng)。

一、環(huán)境權(quán)的含義及性質(zhì)

（一）環(huán)境權(quán)的含義

國內(nèi)外已有不少專家或?qū)W者對環(huán)境權(quán)利下過界定，但一般可分成以下三個(gè)觀點(diǎn)。一是狹義的環(huán)境權(quán)利，即環(huán)境保護(hù)權(quán)利中只包括了有利于人們生存發(fā)展的生態(tài)性環(huán)保權(quán)益；二是所謂的環(huán)境保護(hù)權(quán)利，即環(huán)境保護(hù)權(quán)利不但包含有利于人們生存的生態(tài)性環(huán)境保護(hù)權(quán)利，還包含利用環(huán)境保護(hù)資源的經(jīng)濟(jì)效益環(huán)境保護(hù)權(quán)利；三是認(rèn)為環(huán)境保護(hù)權(quán)是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體[2]。環(huán)境權(quán)利具有復(fù)合性，應(yīng)是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，公民在享有居住于適宜人類生存的環(huán)境，并獲得其所生利益的同時(shí)，也需承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

（二）環(huán)境權(quán)的性質(zhì)

（1）復(fù)合性權(quán)利。如前所述，環(huán)境權(quán)利應(yīng)該包括對獲得環(huán)境資源所產(chǎn)生收益的權(quán)利和環(huán)境的義務(wù)，這比較有助于每個(gè)人公眾環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和對自然環(huán)境的維護(hù)。

（2）實(shí)體性權(quán)利。物品所有者是針對提起民事訴訟的權(quán)利來說的，提起民事訴訟的權(quán)利是民事訴訟法所賦予的，必須有訴訟時(shí)效的規(guī)定，而在違反法律規(guī)定的時(shí)間未向人民法院提起訴訟時(shí)，本案勝訴權(quán)利將消失了，但仍然有提起訴訟的權(quán)利，這便是物品所有者，而物品所有者則是不可能被打破的。環(huán)保利益，是所有公民群眾的應(yīng)然權(quán)，是不可毀滅的，理應(yīng)屬于實(shí)體性權(quán)利。

（3）社會(huì)性權(quán)利。從法律所賦予公民的權(quán)力體系上分析，中國公民的權(quán)力種類最主要分為經(jīng)濟(jì)性權(quán)力、政治性權(quán)力、人文性權(quán)力和社會(huì)性權(quán)利共四個(gè)類別。所謂社會(huì)性人權(quán)，是指”以社會(huì)全體成員的公共利益為核心的一項(xiàng)權(quán)利?！倍h(huán)境保護(hù)權(quán)所維護(hù)的則是整個(gè)社區(qū)的生態(tài)環(huán)境，因而屬于公共利益，性質(zhì)上更加趨向于社會(huì)性權(quán)利。

（4）既是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利也是精神性權(quán)利。當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)益受侵犯時(shí)，公眾有權(quán)請求對方制止侵犯，消除妨礙，恢復(fù)環(huán)境原狀，并賠償損失，這體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。即當(dāng)這些損害并未對自然環(huán)境產(chǎn)生根本性的破壞時(shí)，若對定居在此的普通公眾的精神狀態(tài)造成不良影響，使其無法將原住所環(huán)境當(dāng)成”適宜其生存和發(fā)展的環(huán)境”時(shí)，這仍是對環(huán)境權(quán)益的損害。因此環(huán)境保護(hù)權(quán)益同時(shí)也是一項(xiàng)精神性權(quán)益。

（5）獨(dú)立人權(quán)性。呂忠梅教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)是新興的基本人權(quán)，這是由于其先與國家存在、源于對某種價(jià)值和利益的壓迫，并且為人之生存不可欠缺。[3]環(huán)境權(quán)先于國家、先于法律而存在。在原始社會(huì)，由于生產(chǎn)力水平低下，人類唯一的欲求只是生存，沒有能力也沒有必要對環(huán)境造成較大的污染與破壞，人類的環(huán)境權(quán)并未被發(fā)現(xiàn)，處于暫時(shí)的“冷凍”狀態(tài)。直到二戰(zhàn)期間，隨著生產(chǎn)力水平的提高與環(huán)境污染的加劇，人們才開始關(guān)注自己的生存環(huán)境，此時(shí)環(huán)境權(quán)開始“解凍”，在法律上則表現(xiàn)為公民對人權(quán)的訴求。當(dāng)人們的“自由”嚴(yán)重危害人類的生存環(huán)境、危及人類生存基礎(chǔ)的時(shí)候，適宜人類生存的環(huán)境就不再是毫無價(jià)值的“客體”。[4]正如法律家長主義所強(qiáng)調(diào)的法律在某些領(lǐng)域?yàn)榱斯褡陨淼睦婵梢圆活櫰湟庵径拗破渥杂苫蜃灾?。為了?dāng)代公民的環(huán)境利益乃至子孫后代的代際利益，環(huán)境權(quán)不僅應(yīng)是可訴的，更應(yīng)該建立起一種共同的價(jià)值目標(biāo)，因此憲法必須首先將其確定為一種核心價(jià)值，其次才是具體法律制度的設(shè)計(jì)。

二、保障公民環(huán)境權(quán)的必要性及存在的困難

（一）保障公民環(huán)境權(quán)的必要性

1.有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。社會(huì)主義生態(tài)文明創(chuàng)建，是國家民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)“五位一體”全面格局的關(guān)鍵，也是關(guān)乎中華民族永續(xù)蓬勃發(fā)展的根本大計(jì)。黨的十七大第一次明確提出“努力構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”；十七屆五中會(huì)議上，我國進(jìn)一步明確地提出了“加速建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)社會(huì)，提高社會(huì)主義生態(tài)建設(shè)水平”的戰(zhàn)略決定；黨的十八大獨(dú)立成章，鮮明指出“著力推動(dòng)社會(huì)主義生態(tài)文明創(chuàng)建”，可見社會(huì)主義生態(tài)文明創(chuàng)建在我國特色社會(huì)主義事業(yè)形成中的地位?！熬G水青山就是金山銀山”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色化已成為當(dāng)今世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不二選擇。由于法律是國家最高位階的法規(guī)，因此有著最大的法律效力，因此在法律實(shí)施的全過程中全面保障公民的環(huán)境權(quán)，可以為我國綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有力的法制保障。

同時(shí)這也是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求，從而強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的思想支撐，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。在習(xí)近平生態(tài)文明思想中，“兩山”理論是對傳統(tǒng)“天人合一”思想的醇化與發(fā)展，“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”理念是對傳統(tǒng)“取之有度、用之有節(jié)”理念的升華，綠色發(fā)展理念是對傳統(tǒng)“時(shí)禁”“節(jié)儉”的現(xiàn)代化表述。[5]保障公民的環(huán)境權(quán)實(shí)則也是習(xí)近平生態(tài)文明思想與傳統(tǒng)生態(tài)文化在《憲法》中的有力彰顯。

2.有利于完善社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)全面依法治國

把環(huán)境保護(hù)權(quán)作為公民的基本權(quán)利加以保護(hù)，會(huì)為環(huán)境基本法、民事上的環(huán)境污染損害賠償請求權(quán)、行政訴訟法環(huán)境保護(hù)權(quán)力的救助提供有力的保護(hù)，還能通過其他單行保護(hù)立法、保護(hù)規(guī)章等構(gòu)建起一個(gè)社會(huì)發(fā)展環(huán)境資源利用保護(hù)體系，為社會(huì)主義生態(tài)建設(shè)文明建設(shè)管理的法制系統(tǒng)提供了一個(gè)有利基石，從而掃除法理阻礙[6]。同時(shí)，依法治國與以德治國是相互促進(jìn)的，加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的保障能提升公民的環(huán)境觀，推進(jìn)以德治國。

3.保障人權(quán)的需要

中國的法律明文規(guī)定了：“國家尊重和保障人權(quán)”，同時(shí)國務(wù)院于2009年、2012年與2021年發(fā)布的《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》已將“環(huán)境權(quán)利”視為中國人權(quán)的主要部分，如果公民的居住環(huán)境不能得到有效保障，那么其他的公民基本權(quán)利則更加無從談起。近些年來鄰避型環(huán)境群體性事故的出現(xiàn)也此起彼伏比如“2012年四川什邡群眾抵抗鉬銅建設(shè)項(xiàng)目的群眾性案件”。鄰避行為得名于鄰避效應(yīng)即市民或當(dāng)?shù)貑挝挥捎趽?dān)憂建設(shè)項(xiàng)目對健康、環(huán)保品質(zhì)和投資利益等方面產(chǎn)生諸多影響，并由此引發(fā)了人們的嫌惡情結(jié)，產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心態(tài)，并做出激烈的、堅(jiān)決的、有時(shí)高度情感化的集體反對甚至抗?fàn)幮袆?dòng)。由此也可發(fā)現(xiàn)中國民眾的環(huán)保權(quán)利意識(shí)日益強(qiáng)烈，中國當(dāng)前雖然共有十余部環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例與地區(qū)性法律明確規(guī)定了環(huán)保權(quán)力問題，但規(guī)定效應(yīng)和層次都較小，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對公民環(huán)境權(quán)的保障。

（二）當(dāng)前保障公民環(huán)境權(quán)存在的困難

1.暫時(shí)沒有形成統(tǒng)一的學(xué)說，學(xué)術(shù)界爭議較大

由于環(huán)境權(quán)屬于新興權(quán)利，學(xué)術(shù)界還沒有形成環(huán)境權(quán)的理論通說，例如前文提到過的環(huán)境權(quán)的概念就可以分為狹義的環(huán)境權(quán)、廣義的環(huán)境權(quán)以及權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性權(quán)利三種觀點(diǎn)，而且關(guān)于環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體是否包括國家、法人、非人自然體也是眾說紛紜。同時(shí)也可能存在短時(shí)間理論基礎(chǔ)缺乏、人民無法接受與理解、接受度不高等問題。

2.與中國憲法體例不合，容易導(dǎo)致導(dǎo)致實(shí)踐中的混亂

人大法律系講師周珂曾講到:”因?yàn)椤稇椃ā穼⒂嘘P(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定定位為國家職權(quán)，如在公眾基本權(quán)利中一再并舉則與我國的法律體例不符，實(shí)踐中馬上就會(huì)形成混亂?！蔽覈稇椃ā返诙鶙l規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他危害”，這一規(guī)定意味著國家在環(huán)境領(lǐng)域重點(diǎn)是明確國家職能，而并非直接賦予公眾環(huán)境權(quán)利。

所以，在中國，長期以來都是由政府通過權(quán)力強(qiáng)制處理環(huán)境污染和規(guī)范侵權(quán)行為。周珂還說到“環(huán)境權(quán)力的可擴(kuò)展性、政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的政治目標(biāo)，又使其在環(huán)保事業(yè)中的公權(quán)力運(yùn)用總是與公民的環(huán)境意志相悖，而一旦環(huán)境權(quán)力上升至國家根本權(quán)力，就將會(huì)更有效地產(chǎn)生環(huán)境權(quán)力制衡?！奔偈箤h(huán)境權(quán)歸入到”公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章，則可能導(dǎo)致政府保護(hù)環(huán)境的職能行使受到阻礙，公民的環(huán)境權(quán)也可能因政府的環(huán)境保護(hù)職能而無法得到充分的實(shí)現(xiàn)，若兩者互相掣肘，則難以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的立法目的。

3.由于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和侵權(quán)構(gòu)成要件具有模糊性，需要進(jìn)一步的法律解釋予以說明

正如前文所指，環(huán)境保護(hù)利益是指每個(gè)普通居民都有權(quán)存在于”符合自身賴以生活和身心健康蓬勃發(fā)展的自然界”的利益，但什么是”符合自身賴以生活和身心健康蓬勃發(fā)展的自然界”卻沒有系統(tǒng)化的立法界定，其概念具有抽象性與模糊性，而且每個(gè)公民對自身居住環(huán)境的要求不同，因此具有主觀性，即使有一個(gè)明確的定義與標(biāo)準(zhǔn)，也很難保證每個(gè)公民心中對居住環(huán)境的期待得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，侵犯環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要件和環(huán)境權(quán)受到侵犯后如何救濟(jì)需要進(jìn)一步的法律設(shè)計(jì)，譬如侵犯環(huán)境權(quán)是過錯(cuò)責(zé)任還是無過錯(cuò)責(zé)任？如果造成的損失難以量化時(shí)又該以何種標(biāo)準(zhǔn)確定賠償金額？這些都是需要進(jìn)一步考量的問題。

4.我國自然資源管理體制需進(jìn)一步完善

自然資源是生態(tài)環(huán)境中十分重要的部分，保障全民所有的自然資源所有制是保障公民環(huán)境權(quán)非常重要的一環(huán)。但長久以來，我國自然資源管理體制并沒有區(qū)分“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”，各級政府既是監(jiān)管者，也是人民所有的代行者，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員的自然資源管理體制需要進(jìn)一步完善，從本質(zhì)上來看，就是要區(qū)分好“基于所有權(quán)而進(jìn)行的管理”和“基于行政監(jiān)管權(quán)而進(jìn)行的管理”，厘清兩者的邊界。

三、充分保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以基本人權(quán)的形式在《憲法》中予以保障

環(huán)境權(quán)作為近些年來興起的新興權(quán)利，兼具復(fù)合性、精神性、財(cái)產(chǎn)性、社會(huì)性、實(shí)體性等特點(diǎn)，并且學(xué)術(shù)界對其爭議較大，分歧較多，沒有形成統(tǒng)一的通說，若直接以公民的基本權(quán)利環(huán)境權(quán)的方式入憲，可能因?qū)ζ淙霊棸才诺脑O(shè)計(jì)不全面、不合理而導(dǎo)致實(shí)踐和司法上的混亂。同時(shí)，以非環(huán)境權(quán)的形式入憲可以給真正以環(huán)境權(quán)入憲一個(gè)緩沖期，在這段時(shí)間，學(xué)術(shù)界、立法界、司法界、行政界都可以積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善相關(guān)學(xué)說，從中發(fā)現(xiàn)對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行保障的合理方式及需要注意的問題，為之后以環(huán)境權(quán)的方式入憲奠定基礎(chǔ)。[7]在我國的憲法中，是有明確規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)的，“環(huán)境權(quán)利”在我國也已連續(xù)十二年收錄在《人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》中，“環(huán)境權(quán)利”的保護(hù)是中國人權(quán)保護(hù)的一個(gè)重要特點(diǎn)，因此，以基本人權(quán)的形式在《憲法》中予以保障是符合法理，也是符合時(shí)代潮流的。

（二）出臺(tái)相關(guān)司法解釋，明確侵害環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要件及救濟(jì)方式等

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國對公民環(huán)境權(quán)的保障，不論是在實(shí)體方面、程序方面，還是在預(yù)防性、救濟(jì)性的環(huán)境權(quán)利方面，都取得了長足的進(jìn)展。實(shí)體方面，有新環(huán)保法的修訂，以及近年來《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法的修改》和《土壤污染防治法》的修訂等；程序方面，公民環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)也日漸凸顯；預(yù)防性的環(huán)境權(quán)利方面，有項(xiàng)目規(guī)劃環(huán)評、公眾參與聽證的設(shè)計(jì)；救濟(jì)性的環(huán)境權(quán)利方面，有磋商、訴訟等程序規(guī)則的制定，但與此同時(shí)，法律條文的規(guī)定仍較為宏觀，需要可操作性強(qiáng)、具體微觀的司法解釋輔以實(shí)施，例如量化公民環(huán)境權(quán)受損的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與賠償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善自然資源管理體制

今年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容便是明確自然資源所有權(quán)的行使模式，由國務(wù)院授權(quán)自然資源部代表全民行使所有權(quán)，并且其可以將權(quán)力下放，將部分職責(zé)委托省、市地方政府行使。這就為我國完善自然資源管理體制提供了范例，即由中央及省市政府行使自然資源所有權(quán)，由黨、人民、社會(huì)團(tuán)體等主體行使包括用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政監(jiān)管權(quán)，同時(shí)政府內(nèi)部也有自我監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，從而在權(quán)利主體上區(qū)分了“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”。接下來，我們理應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)、反思不足之處的基礎(chǔ)之上，結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐不斷探索完善到底通過何種管理體制、管理方式，才能實(shí)現(xiàn)管理效果最優(yōu)化，確保所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)相互獨(dú)立且都能履行好，從而切實(shí)保障好公民環(huán)境權(quán)中至關(guān)重要的自然資源所有權(quán)，助力于我國的生態(tài)文明建設(shè)。

四、結(jié)語

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治”，隨著全球氣候變暖、土地短缺、等全球性的環(huán)保問題日發(fā)嚴(yán)峻，全世界人民都更加重視他們所居住的自然環(huán)境，把環(huán)境權(quán)利作為一種基本權(quán)利加以保障已成為當(dāng)今的必然之勢。我國在二零一八年《中華人民共和國憲法修正案》中已經(jīng)把“生態(tài)文明建設(shè)”概念寫入了序言與正文，但并未具體地規(guī)范公眾的環(huán)保義務(wù)，究其原因?yàn)橥ㄕf待立，容易導(dǎo)致實(shí)踐上的混亂。而為了實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的全面保障，可以采用以基本人權(quán)的形式在《憲法》中予以保障、出臺(tái)相關(guān)司法解釋，明確侵害環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要件及救濟(jì)方式，將先進(jìn)的保障公民環(huán)境權(quán)的經(jīng)驗(yàn)成功本土化，并且在賦予國民環(huán)保權(quán)利的同時(shí)規(guī)范國民義務(wù)，用權(quán)利約束權(quán)力，才能讓國民的環(huán)保權(quán)利得到更加全面的實(shí)現(xiàn)。