油氣開發(fā)視角下的北極環(huán)境保護(hù)國際法律制度

武漢大學(xué) 王燕霄

一、北極環(huán)境問題的概述

北極是世界上升溫最快的地區(qū)之一，其升溫速度是全球平均水平的兩倍以上。北極檢測與評估計劃（AMAP）發(fā)布的《北極氣候變化2021更新：關(guān)鍵趨勢和影響—決策者摘要》顯示，基于最新一代氣候模式的預(yù)估（CMIP6），相 對 于1985-2015年的平均值，北極地區(qū)的年均表層氣溫將在21世紀(jì)末升高3.3-10℃。2050年之前就可能會首次出現(xiàn)北極九月份無冰的現(xiàn)象。[1]

北極地區(qū)已經(jīng)不可逆地受到了全球氣候變暖的影響，北極地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)歷著快速的、劇烈的改變，如北極海冰融化加劇、永久凍土帶提前解凍和極端天氣的頻繁出現(xiàn)，這使得北極地區(qū)交通運(yùn)輸情況、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和資源開采條件都經(jīng)歷著變革。北極油氣開發(fā)對于北極地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大影響，且北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)彈性較差，對于油污分解能力不足，一旦發(fā)生油污污染事件將很難恢復(fù)。為了保護(hù)世界最后一塊凈土，也為了保護(hù)人類生存的家園，各國越來越注重生態(tài)保護(hù)的重要性，因此紛紛加入或參與到北極生態(tài)環(huán)境治理中來，簽署了一系列北極環(huán)境保護(hù)的國際條約與協(xié)定。

二、北極油氣開發(fā)的國際環(huán)境保護(hù)法律制度

北極油氣開發(fā)的國際環(huán)境保護(hù)法律制度主要是規(guī)制北極海洋底土資源開發(fā)給北極海洋環(huán)境造成的污染，可以具體分為全球?qū)用媾c區(qū)域?qū)用妗?/p>

（一）全球?qū)用?/h3>

在全球?qū)用妫睒O環(huán)境保護(hù)法律體系下的法律眾多，如《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》）以及國際海事組織所制定的許多關(guān)于船舶航行和海洋污染的國際公約及指導(dǎo)性原則，但這些環(huán)境保護(hù)法律并非專門適用于北極地區(qū)。

1.《公約》

《公約》是北極環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的核心法典?！豆s》第十二部分對保護(hù)海洋環(huán)境進(jìn)行了專門規(guī)定，首先指出了各國對于保全海洋環(huán)境的義務(wù)，并列明了各國在面對污染發(fā)生時應(yīng)當(dāng)采取的措施。為了各國能更好地預(yù)防海洋污染和在污染發(fā)生時盡可能減小污染造成的影響，《公約》規(guī)定各國應(yīng)當(dāng)通過國際組織開展合作，還應(yīng)當(dāng)在污染事故發(fā)生時及時通知可能受到污染事故損害的國家。此外，各國還應(yīng)履行對污染進(jìn)行環(huán)境評價和監(jiān)測的義務(wù)，并在一定時間提交給國際組織?！豆s》將污染來源分為來自陸地的污染、國家管轄的海底活動造成的污染、來自“區(qū)域”內(nèi)活動的污染、傾倒污染、船舶污染。各國應(yīng)針對這些污染源防止、減少和控制海洋環(huán)境污染，并制定國際規(guī)則進(jìn)行國內(nèi)立法，國內(nèi)立法標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于全球性的標(biāo)準(zhǔn)，針對同一海洋區(qū)域，各國應(yīng)盡力協(xié)調(diào)使規(guī)則不相沖突。

2.《國際海事組織公約》

國際海事組織是聯(lián)合國下設(shè)機(jī)構(gòu)，是規(guī)范全球航運(yùn)過程和運(yùn)輸行業(yè)的專門管理機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是為航運(yùn)業(yè)及航運(yùn)相關(guān)領(lǐng)域（海事安保、安全、技術(shù)合作、環(huán)境問題和法律事務(wù)）制定一套全面的法律和政策框架并對其進(jìn)行維護(hù)。國際海事組織制定的關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的國際公約包括《國際干預(yù)公海油污事件公約》（下稱《干預(yù)公約》）、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（下稱《倫敦公約》）及1996年的《議定書》《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（下稱《OPRC》）等。以《OPRC》為例，其于1990年在倫敦召開的國際油污防備和反應(yīng)國際合作會議上通過，主要目標(biāo)是促進(jìn)在預(yù)防和應(yīng)對海洋污染事件方面的國際協(xié)作，鼓勵各國發(fā)展并保證足夠強(qiáng)大的應(yīng)急能力，以應(yīng)對處理石油污染的緊急情況。該公約要求各國政府建立起對石油污染事件作出迅速和有效反應(yīng)的應(yīng)急體系，在最低限度上需要建立起國家油污應(yīng)急計劃。此外，如果存在石油污染的風(fēng)險，海港和石油處理設(shè)施必須遵循油污應(yīng)急計劃。船舶必須向沿岸國報告一切可能涉及海上石油排放或?qū)е挛廴镜氖录?。公約締約方必須在發(fā)生污染時提供緊急援助，并為受援助方如何償還作出了規(guī)定?！禣PRC》進(jìn)一步提出了在應(yīng)對污染時應(yīng)以國際合作為主的重要原則，增強(qiáng)了各國應(yīng)對油污事件的信息交流。

（二）區(qū)域?qū)用?/h3>

在區(qū)域?qū)用?，北冰洋沿岸國家通過國際組織積極展開合作進(jìn)行北冰洋區(qū)域治理，由于在較廣范圍內(nèi)達(dá)成一致比較困難，因此不乏雙邊協(xié)定和一些不具有強(qiáng)制力的“軟法”。“軟法”層面如北極理事會通過的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》《北極近海油氣開發(fā)指南》，無法保證其落實(shí)。相對而言，在區(qū)域?qū)用嬗绊懥^大的是《國際極地水域營運(yùn)船舶規(guī)則》（下稱《極地規(guī)則》）、《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》以及《北極近海油氣開發(fā)指南》。

1.《極地規(guī)則》

《極地規(guī)則》規(guī)定適用于南極區(qū)域和北極水域，北極水域包含了沿岸國的內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和北極公海。[2]《極地規(guī)則》包含Ⅰ-A、Ⅰ-B和Ⅱ-A、Ⅱ-B兩個部分，其中Ⅰ-A、Ⅱ-A為強(qiáng)制性規(guī)定，Ⅰ-B、Ⅱ-B為建議性條款，而Ⅰ、Ⅱ兩個部分分別為安全措施方面和防止污染方面?！稑O地規(guī)則》各章分別描述了船舶結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性和分艙、防水和防風(fēng)、機(jī)械、操作安全、消防安全和防火、救助和救援設(shè)備、航行安全、通信、航行計劃、船員配備和培訓(xùn)、防止石油污染、防止有害液體物質(zhì)污染、防止船舶污水污染和防止船舶污染的目標(biāo)和功能要求。總體來看，《極地規(guī)則》規(guī)定了大量的技術(shù)類規(guī)范，通過提高技術(shù)類規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)保證航行安全，以控制船舶對海洋造成的污染?！稑O地規(guī)則》專門為極地水域打造，考慮到了極地水域的特殊性，是北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，說明北極海洋環(huán)境保護(hù)有邁向強(qiáng)制性法律規(guī)定發(fā)展的趨勢。

2.《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》與《北極近海油氣開發(fā)指南》

《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》與《北極近海油氣開發(fā)指南》都是在北極理事會框架下通過的北極環(huán)境保護(hù)法律。

《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》是北極八國（美國、加拿大、俄羅斯、挪威、瑞典、丹麥、芬蘭與冰島）于2013年5月締結(jié)的具有強(qiáng)制力的國際條約，旨在加強(qiáng)締約國在北極地區(qū)應(yīng)對油污危機(jī)，加強(qiáng)應(yīng)急處理合作協(xié)調(diào)水平，并以此來保護(hù)北極海洋環(huán)境免遭油氣污染。協(xié)議條款包括建立油污染的準(zhǔn)備和響應(yīng)系統(tǒng)；確立應(yīng)急授權(quán)和聯(lián)系點(diǎn)；建立通知制度；建立監(jiān)測制度；建立應(yīng)急行動中的請求協(xié)助、協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制；跨境搬移污染源問題；協(xié)助行動的成本支付問題；油污染事故響應(yīng)行動的聯(lián)合檢討；信息的合作與交換；聯(lián)合演習(xí)和訓(xùn)練等。[3]《北極近海油氣開發(fā)指南》是北極理事會下設(shè)的北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組制定的“軟法”，并于2009年進(jìn)行了最后一次修訂和更新?！侗睒O近海油氣開發(fā)指南》旨在指導(dǎo)北極國家在規(guī)劃、勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和處理退役平臺方面的海上石油和天然氣活動，因而制定了一系列建議措施，并概述了應(yīng)當(dāng)采取的行動。由于該指南并不具有強(qiáng)制性質(zhì)，因此需要各國自發(fā)制定符合指南標(biāo)準(zhǔn)或更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定。

三、北極油氣開發(fā)的國際環(huán)境保護(hù)法律制度缺陷

北極環(huán)境保護(hù)法律制度下立法眾多，但其適用存在一定困難。實(shí)際上，部分法律實(shí)際并不具有普適性，部分法律規(guī)定十分模糊。1972年《倫敦公約》及1996年《議定書》并不適用于大陸架礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的傾倒，大陸架海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的傾倒問題目前只能依賴1982年《公約》進(jìn)行規(guī)制。1973年《國際防止船舶造成污染公約》及1978年《議定書》也無法規(guī)制直接來自勘探、開發(fā)、離岸加工海床礦產(chǎn)資源所釋放的有害物質(zhì)，該公約附件六對于直接來自海底礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)和相關(guān)離岸加工的廢氣排放也不適用。[4]同時，具有普適性的《公約》對環(huán)境保護(hù)的規(guī)定又十分簡單，第208條規(guī)定沿海國應(yīng)當(dāng)采取法律或其他措施防止、減少、控制其管轄下的海底活動對海洋環(huán)境造成污染，并沒有特別指出沿海國應(yīng)該制定相關(guān)法律以規(guī)制直接與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動相關(guān)的排放。如果要有效規(guī)制直接來自勘勘探開發(fā)油氣資源所釋放的有害物質(zhì)以及廢氣問題，相關(guān)國際組織和國家還需要制定新的必要的法律措施以健全北極環(huán)境保護(hù)法律制度。

其次，北極環(huán)境保護(hù)法律呈現(xiàn)軟法和硬法并存的特點(diǎn)，且不同國際條約加入的國家不同，北極環(huán)境保護(hù)法律體系缺少對北極環(huán)境治理的切實(shí)約束力。北冰洋沿岸五國（俄羅斯、美國、挪威、加拿大和丹麥）中，美國尚未加入《公約》，盡管《公約》部分條款已經(jīng)具有習(xí)慣國際法效力，但并非全部條款都能夠?qū)ξ醇尤霔l約的國家起到約束作用。再以《倫敦公約》舉例，北冰洋沿岸五國均簽署了該公約，但只有加拿大政府已經(jīng)批準(zhǔn)使得該公約對其產(chǎn)生效力。在大多數(shù)情況下，軟法硬法并存是相互補(bǔ)充，互為支撐的良好法律機(jī)制。但在北極地區(qū)，硬法法律機(jī)制參與度較低，很難期待各國能夠遵守軟法法律機(jī)制的要求。且由于不存在超國家性質(zhì)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，使得北極協(xié)同治理存在極大困難。

最后，由于沒有統(tǒng)一的北極法典，北極環(huán)境保護(hù)法律體系存在沖突。當(dāng)各個制度和規(guī)則并沒有在這些體系內(nèi)部形成一種結(jié)構(gòu)上的有機(jī)聯(lián)系，它們之間彼此矛盾、相互沖突，這種現(xiàn)象被聯(lián)合國國際法委員會稱為“國際法的不成體系”。[5]北極環(huán)境保護(hù)法律體系下產(chǎn)生矛盾就是國際法不成體系的一種結(jié)果。以《極地規(guī)則》和《公約》為例，二者法律規(guī)則在冰封區(qū)域海域有所重疊，由此產(chǎn)生了三個方面的沖突：《公約》和《極地規(guī)則》之間的效力沖突；《極地規(guī)則》生效后，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一般管轄制度第211條和特別管轄制度第234條這兩個條款在使用上的沖突；沿岸國國內(nèi)法和國際法規(guī)則之間的沖突。[6]

四、完善北極油氣開發(fā)的國際環(huán)境保護(hù)法律制度

（一）加強(qiáng)國家間北極環(huán)保領(lǐng)域的合作

北極環(huán)境保護(hù)與各國息息相關(guān)，任何國家都不應(yīng)置身事外。北極環(huán)保領(lǐng)域加強(qiáng)合作的最大障礙就是如何協(xié)調(diào)各方參與到北極環(huán)境保護(hù)中來。北極環(huán)境變化需要各國通力協(xié)作，加大對北極科學(xué)考察的投入，深入開展北極聯(lián)合科考活動，預(yù)測北極氣候變化的動向并發(fā)展環(huán)保技術(shù)與設(shè)施，積極承擔(dān)在節(jié)能減排中的應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)。挪威和俄羅斯兩國已經(jīng)達(dá)成長期的雙邊溢油反應(yīng)合作協(xié)議，每年在巴倫支海域進(jìn)行相關(guān)聯(lián)合演習(xí)，開發(fā)研究有效的溢油處理方式。[7]這種雙邊合作為北極環(huán)境治理帶來了良性的發(fā)展，加強(qiáng)了國家間針對北極油污的應(yīng)急處理能力。

北極環(huán)境治理中的軟法制度更需要北極國家自覺遵守并履行。當(dāng)各國對于北極環(huán)保領(lǐng)域的重視程度不斷加強(qiáng)，通過眾多國家合作進(jìn)行國際法實(shí)踐獲得法律確信后，軟法制度將逐漸上升為具有強(qiáng)制力的國際習(xí)慣法。因此國家間的北極環(huán)保領(lǐng)域合作在完善北極環(huán)保領(lǐng)域的國際法制度方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（二）發(fā)揮國際組織在北極環(huán)境治理中的作用

在北極治理的發(fā)展歷程中，北極國家牢牢掌握著北極事務(wù)的話語權(quán)，排斥域外國家的參與。北冰洋沿岸五國還通過了《伊盧利薩特宣言》，明確表示，五國認(rèn)為沒有必要建立一個新的廣泛性的國際法律制度來治理北極。因此，想要建立統(tǒng)一的北極治理體系存在著極大的困難。但北極環(huán)境保護(hù)屬于低政治敏銳性的領(lǐng)域，目前通過北極理事會、國際海事組織等國際組織，已經(jīng)在北極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了具有突破性的硬法性質(zhì)的立法。北極理事會具有廣泛的參與主體，包括有代表性的北極國家、部分域外國家和北極原住民組織，其建立的宗旨和目標(biāo)也包括北極的環(huán)境保護(hù)。在未來的北極環(huán)境治理中，若各國能夠積極通過北極理事會進(jìn)行密切溝通，并對建立北極環(huán)境法律治理體系進(jìn)行充分的可行性研究，便有可能實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境治理法律體系的統(tǒng)一化，解決北極環(huán)境保護(hù)法律體系沖突的問題。

相關(guān)鏈接

油氣開發(fā)是指對已探明的油氣田實(shí)施產(chǎn)能建設(shè)和油氣生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動。

產(chǎn)能建設(shè)是指完成開發(fā)井網(wǎng)鉆井和相應(yīng)的地面設(shè)施的工程，它不但要在規(guī)模投產(chǎn)前集中進(jìn)行，還要在生產(chǎn)過程中不斷補(bǔ)充實(shí)施，以彌補(bǔ)油井產(chǎn)量的自然遞減或提高產(chǎn)能。

在油氣生產(chǎn)時不但要投入相應(yīng)人力、材料和動力，而且還要對生產(chǎn)井進(jìn)行維修和必要的井下作業(yè)。在投資和作業(yè)人員上，產(chǎn)能建設(shè)和油氣生產(chǎn)間有相對的獨(dú)立性，但它們都必須建立在對油氣田地質(zhì)及其變化的深入認(rèn)識基礎(chǔ)上。

首先，要看生油層中有機(jī)質(zhì)數(shù)量的多少，通常稱為"有機(jī)質(zhì)豐度"。主要測定其中殘留的有機(jī)碳含量，以確定一個地區(qū)有無生油層、有多少生油層，并把它們按一定的標(biāo)準(zhǔn)分成好的、中等的和差的生油層，進(jìn)行分類評價。

第二，要看生油層中有機(jī)質(zhì)質(zhì)量的優(yōu)劣，通常稱為"有機(jī)質(zhì)類型"。根據(jù)生物來源，把生油母質(zhì)的干酪根分成三大類。第一類為腐泥型有機(jī)質(zhì)，生物來源主要是水中的浮游動植物，為I型干酪根，屬質(zhì)量最好的有機(jī)質(zhì)。第二類為腐植型有機(jī)質(zhì)，生物來源主要是高等植物，為III型干酪根，屬質(zhì)量較差的有機(jī)質(zhì)。第三類是介于二者之間的混合型有機(jī)質(zhì)，為II型干酪根，是質(zhì)量較好的有機(jī)質(zhì)。實(shí)驗(yàn)室通過對樣品的分析結(jié)果，按一定的標(biāo)準(zhǔn)確定一個地區(qū)的有機(jī)質(zhì)類型，對有機(jī)質(zhì)的質(zhì)量作出評價。

第三，要看有機(jī)質(zhì)是否已經(jīng)生成了油和氣，通常稱為"有機(jī)質(zhì)的成熟度"，當(dāng)具備一定數(shù)量和質(zhì)量的有機(jī)質(zhì)在一定的條件下轉(zhuǎn)化成油以后，好比"生米煮成了熟飯"。換句話說，如果不具備生成石油的"火候"，有機(jī)質(zhì)最多、最好也是沒有什么實(shí)際價值的。所以研究有機(jī)質(zhì)的成熟度是很重要的一環(huán)。分析數(shù)據(jù)所提供的信息，可以間接反映有機(jī)質(zhì)在地下經(jīng)歷的溫度過程。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，把成熟度分為不成熟、生油高峰、濕氣、干氣(干氣是指其成因與石油有關(guān)，而含乙烷以上的重?zé)N很少，甲烷含量95%以上的可燃天然氣。至于生物氣和煤型氣的成份與此相近，但成因不同，另當(dāng)別論。)等四個階段。評價有機(jī)質(zhì)處在什么成熟階段，可以告訴人們在某個地區(qū)是有利于找油還是找氣。