城投公司融資管理現(xiàn)狀及改善建議

楊 媚

（長沙臨空產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司，湖南 長沙 410100）

城投公司是地方政府投融資平臺(tái)，主要是由地方政府及相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，承擔(dān)政府投融資功能，并具備獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。城投公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著主體作用，是政府建設(shè)投資籌集資金的重要平臺(tái)。受到國家政策調(diào)控以及企業(yè)自身發(fā)展因素影響，城投公司在發(fā)展過程中面臨著越來越顯著的融資管理問題，公司融資能力下降，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不利影響。因此，改善城投公司融資管理，提高公司融資能力十分迫切。

一、城投公司融資渠道分析

城投公司融資渠道主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，財(cái)政資金支持。財(cái)政資金是城投公司發(fā)展的主要資金來源，這主要是由于城投公司發(fā)展背景，其是作為地方投融資平臺(tái)存在的。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金大多來源于政府財(cái)政資金支持。因此，財(cái)政資金支持是城投公司融資的關(guān)鍵渠道。

第二，銀行貸款。該渠道是城投公司資金來源的重要補(bǔ)充，也是公司主要融資渠道之一。城投公司可以借助政府信用背書，向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行申請貸款，一般情況下都能夠獲得較為可觀的貸款額度。銀行貸款融資流程清晰、簡單，具有較強(qiáng)的可操作性。但目前，國家針對城投公司和地方政府債務(wù)管控的力度不斷加大，本身具有較重債務(wù)負(fù)擔(dān)的城投公司在獲取銀行貸款方面的難度大大增加。

第三，債權(quán)融資。隨著我國資本市場的不斷發(fā)展完善，債權(quán)融資成為城投公司融資的一種重要渠道。債權(quán)融資渠道具有較強(qiáng)的靈活性和主動(dòng)性，能夠募集的資金量較大，使用周期較長且約束性較少，但是進(jìn)行債權(quán)融資要求城投公司履行復(fù)雜的審批手續(xù)和審批流程。此外，城投公司發(fā)行債權(quán)雖然在一定程度上能夠緩解地方政府的資金壓力，但同時(shí)也會(huì)增加其所承擔(dān)的債務(wù)。因此，我國對城投公司債券融資的限制要求較為嚴(yán)格。

第四，土地開發(fā)融資。這種融資方式主要是以土地為信用抵押，獲取資金實(shí)現(xiàn)公司持續(xù)經(jīng)營的融資模式。地方政府將土地作為注入資產(chǎn)，建立城投公司作為投融資平臺(tái)，獲取建設(shè)資金，維持公司經(jīng)營。土地開發(fā)融資方式主要依賴于土地資源，這種方式在短期內(nèi)能夠獲得較大規(guī)模的資金，一般用于城投公司建設(shè)初期的啟動(dòng)資金融資當(dāng)中。

第五，其他融資方式。除去上述融資渠道，城投公司融資還可以通過股權(quán)融資、PPP融資、信托融資、BOT等渠道進(jìn)行融資。通過多種融資渠道，也能夠?yàn)槌峭豆咎峁┲匾Y金來源。但相較于常見的融資渠道，這些融資方式籌集資金的數(shù)相對較小，運(yùn)用次數(shù)較少。

二、城投公司融資環(huán)境分析

（一）城投公司融資政策發(fā)展歷史沿革

城投平臺(tái)是伴隨2009年“四萬億”刺激計(jì)劃應(yīng)運(yùn)而生的，是地方政府融資的主要平臺(tái)，到如今已經(jīng)經(jīng)歷過三輪的松緊周期輪回：2009年第92號文支持有條件地方政府組建投融資平臺(tái)；2010-2013年小幅收緊，要求制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為；2014年大幅收緊，控制城投規(guī)模的快速擴(kuò)張；2015-2016年上半年，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，城投相關(guān)政策有所放松；2016年下半年到2017年上半年小幅收緊，在國家“去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)”主旋律下，財(cái)政部發(fā)文要求堵住城投平臺(tái)利用土地儲(chǔ)備和政府購買服務(wù)融資的“后門”；2017年下半年到2018年上半年，發(fā)改委及財(cái)政部發(fā)文規(guī)范地方政府及國有企業(yè)投融資行為；2018年下半年到2020年末，經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，中美貿(mào)易摩擦升級下，基建穩(wěn)增長作用初步顯現(xiàn)城投平臺(tái)融資進(jìn)入寬松政策環(huán)境，國辦允許在不新增隱性債務(wù)情況下，允許金融機(jī)構(gòu)對隱性債務(wù)進(jìn)行借新還舊發(fā)展期。2021年以來，城投平臺(tái)融資又進(jìn)入了新一輪的收緊輪回，2021年4月，國發(fā)5好文件明確清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能；與此同時(shí)，交易所以及銀行間率先推出了紅黃綠發(fā)債政策；2021年7月，保監(jiān)會(huì)15號發(fā)文進(jìn)一步規(guī)范了城投融資。

（二）城投公司融資環(huán)境分析

當(dāng)前，我國地方政府隱性債務(wù)問題愈發(fā)嚴(yán)重，城投債違約風(fēng)險(xiǎn)越來越高，新一輪政策進(jìn)入收緊趨勢。相關(guān)政策的提出，明確打消了城投融資財(cái)政兜底的幻覺，防范城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為相關(guān)部門監(jiān)管的重要方向，要求從監(jiān)管層面有序排除隱患，逐步化解城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，保監(jiān)會(huì)15號文件中，重點(diǎn)重申了不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。這使其在實(shí)際運(yùn)行中，城投公司“F+EPC”“ABO”等融資模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提升，要求城投融資在沒有新的政策變化之前，需要保證絕對的審慎。同時(shí)，為防止新增隱性債務(wù)，文件還要求不得向承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶提供新的流動(dòng)資金貸款或相關(guān)性質(zhì)的融資，不得為其參與專項(xiàng)債權(quán)項(xiàng)目提供配套融資。相關(guān)政策表明，城投債的流動(dòng)性將會(huì)大幅縮水，城投平臺(tái)分化進(jìn)一步加劇，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為必然趨勢。在此背景下，城投公司融資難度將進(jìn)一步增加，改善城投公司融資管理機(jī)制，提高公司融資能力成為城投公司發(fā)展的必然要求。

三、城投公司融資管理現(xiàn)狀

（一）融資能力下降

現(xiàn)階段，城投公司主要承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推動(dòng)城市發(fā)展的公益性項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任，其所表現(xiàn)出的政府背景較強(qiáng)，屬于國有資產(chǎn)。因此，一些城投公司的管理是由政府職能部門分管，并未建立發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)，當(dāng)前很多公共基礎(chǔ)設(shè)施是面向社會(huì)公眾免費(fèi)的，還有部分收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格也比較低。城投公司內(nèi)部管理不足及外部發(fā)展情況，導(dǎo)致其經(jīng)營業(yè)績水平下降，經(jīng)營利潤下跌，一些中小型城投公司開始出現(xiàn)虧損情況。這導(dǎo)致城投公司的融資能力有所下降。此外，城投公司具有政府背景，其在產(chǎn)權(quán)界限上較為模糊，并且市場化運(yùn)作水平不高。隨著我國國企改革發(fā)展，部分城投公司國有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，影響其對企業(yè)資源的充分利用，資產(chǎn)與債務(wù)不平衡，嚴(yán)重降低其融資能力。

（二）融資成本上升

現(xiàn)階段，銀行貸款在城投公司融資中仍舊占據(jù)重要地位，多數(shù)城投公司都有長短期各類銀行貸款，舊債未還又重新舉債的情況非常多見。這主要是由于城投公司作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目建設(shè)的主體，公司項(xiàng)目建設(shè)具有周期長、投資大、資金回籠緩慢等特點(diǎn)，資金壓力明顯。銀行貸款相較于其他融資渠道來說，具有流程清晰、簡單，并且借助政府信用背書能夠獲得的融資額度較大等優(yōu)勢。因此，銀行貸款在城投公司中占比越來越高，逐漸形成了公司融資渠道單一的局面。而隨著國家加大對城投公司的監(jiān)管力度，銀行貸款成本大大提高，導(dǎo)致公司融資成本上升。

（三）融資效益性不足，有效資產(chǎn)匱乏

隨著我國對城投公司的監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，以地方政府為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保文件來獲取融資資金的方式已經(jīng)不具有可行性，而是需要第三方提供連帶責(zé)任擔(dān)保。這種情況下，城投公司融資難度進(jìn)一步增加。同時(shí)，從目前來看城投公司缺乏有效資產(chǎn)，在融資項(xiàng)目開展過程中，常常出現(xiàn)無資產(chǎn)抵押的情況，導(dǎo)致進(jìn)入到融資困境中，甚至部分在建項(xiàng)目無法繼續(xù)開展，嚴(yán)重影響了公司整體的融資效益性。此外，隨著相關(guān)政策文件的下發(fā)，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)對于企業(yè)融資的要求不斷收緊，對于融資項(xiàng)目的收益性提出了更高的要求，要求融資項(xiàng)目具有確定的收入來源，并能夠覆蓋項(xiàng)目貸款本息。然而，從目前城投公司實(shí)際來看，很多公司并沒有較充足的收益性融資項(xiàng)目儲(chǔ)備，難以充分保證融資的效益性。從而導(dǎo)致城投公司難以通過銀行貸款等渠道獲得資金。

（四）政企不分，融資自主性較低

城投公司作為政府投融資平臺(tái)，其經(jīng)營發(fā)展與地方政府有著十分密切的聯(lián)系，一些城投公司主要由政府職能部門分管負(fù)責(zé)。這使城投公司同一般企業(yè)有著根本性的差異。然而，這種政企不分的模式嚴(yán)重阻礙了城投公司市場化改革，導(dǎo)致公司經(jīng)營發(fā)展的自主性和獨(dú)立性不足，在公司運(yùn)營中需要根據(jù)地方政府的建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行資金使用安排。這也導(dǎo)致了城投公司融資自主性不足。當(dāng)前，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷增加，城投公司自主化、市場化運(yùn)營成為其實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重要改革路徑，并且在國家監(jiān)管越來越嚴(yán)格，市場機(jī)制作用越來越強(qiáng)的環(huán)境下，單純依靠政府信用背書已經(jīng)難以獲得融資資金，嚴(yán)重制約了公司經(jīng)營發(fā)展。

（五）項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量不高，難以滿足融資需求

對于城投公司來說，發(fā)行城投債是公司進(jìn)行融資的一個(gè)重要渠道，對于降低公司融資成本，擴(kuò)大融資規(guī)模具有顯著優(yōu)勢。但是，當(dāng)前政府項(xiàng)目管理部門機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，尤其是基層部門設(shè)置較為混亂，管理層疊的問題較為突出，并且缺乏長遠(yuǎn)的項(xiàng)目規(guī)劃，同類型項(xiàng)目多且分散，單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模不大等。這些因素都會(huì)造成城投公司項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量難以提升，進(jìn)而難以滿足公司發(fā)行城投債募投項(xiàng)目的要求，影響了公司融資成效。

四、城投公司融資管理改善建議

（一）優(yōu)化企業(yè)融資管理，提升融資能力

一個(gè)運(yùn)營狀況良好，發(fā)展前景廣闊的企業(yè)，自然而然具備較強(qiáng)的融資能力。因此，城投公司解決自身融資困難問題，提高融資能力，根本在于提高企業(yè)自身實(shí)力，優(yōu)化企業(yè)融資管理。城投公司應(yīng)當(dāng)立足自身實(shí)際，明確企業(yè)發(fā)展定位，積極推進(jìn)市場化改革，找準(zhǔn)自身核心競爭力要素，不斷提高企業(yè)業(yè)績水平，增強(qiáng)自身實(shí)力。同時(shí)，在城投公司市場化轉(zhuǎn)型過程中，還需要重視強(qiáng)化自身信用，提高企業(yè)主體信用級別，推動(dòng)資產(chǎn)業(yè)務(wù)的整合重組，做大做強(qiáng)資產(chǎn)，提高企業(yè)盈利能力和市場競爭力。在城投公司融資管理中，還要加強(qiáng)對先進(jìn)融資工具的應(yīng)用，通過資產(chǎn)匹配、風(fēng)險(xiǎn)控制等，優(yōu)化融資管理。例如，針對公益性建設(shè)項(xiàng)目，則在融資中更多地考慮財(cái)政資金支持；具有經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，則考慮同政府進(jìn)行市場化契約。在融資工具中，公司還可以運(yùn)用城投債、資產(chǎn)證券、ABS等多種融資工具，降低市場風(fēng)險(xiǎn)，有效分散融資利率風(fēng)險(xiǎn)。此外，在城投公司融資管理過程中，風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)作為重要組成部分，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)類型及規(guī)模，建立不同層級的風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，避免出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）拓寬企業(yè)融資渠道，降低融資成本

從目前實(shí)際來看，銀行貸款在城投公司融資中占據(jù)絕對比例，事實(shí)上造成了公司融資渠道單一的困境，導(dǎo)致融資成本增加。因此，城投公司應(yīng)當(dāng)重視拓寬融資渠道，創(chuàng)新多元化融資方式。首先，公司可以利用特許經(jīng)營權(quán)，吸引民間資本進(jìn)入，運(yùn)用BOT模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足資金。這種模式已經(jīng)成為當(dāng)前運(yùn)用較多的一種資本運(yùn)作方式，其既可以擴(kuò)大民間資本的參與范圍，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也有利于降低政府負(fù)債，加強(qiáng)市場配置作用的發(fā)揮。其次是利用產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行融資。產(chǎn)業(yè)投資基金也可以稱作是風(fēng)險(xiǎn)投資基金，對于未上市的城投公司，就能夠利用產(chǎn)業(yè)投資基金融資方式達(dá)到融資目的。同時(shí)需要注意的是，運(yùn)用這種方式進(jìn)行融資需要公司加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，根據(jù)融資類別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范體系的設(shè)計(jì)和防范措施的制定，通過分段投資，制定完善的托管制度，盡可能規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。再次，城投公司還可以充分利用證券市場，通過推動(dòng)公司完成上市，發(fā)揮股權(quán)融資的優(yōu)勢，為城投公司發(fā)展提供充足的資金。基于此，各級地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對城投公司的政策引導(dǎo)，為其營造良好的上市環(huán)境，鼓勵(lì)其積極進(jìn)行上市融資。

（三）優(yōu)化資金配置，盤活存量資產(chǎn)

不斷增強(qiáng)城投公司綜合資質(zhì)能力，加強(qiáng)對金融資金的優(yōu)化配置，從而提高城投公司建設(shè)項(xiàng)目的收益性能力，提高其融資能力。城投公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對融資政策及各渠道融資功能進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化部署，從而可以加強(qiáng)對國家及各個(gè)地方政府投融資相關(guān)政策的了解與利用，結(jié)合具體政策內(nèi)容加強(qiáng)與各類金融機(jī)構(gòu)的有效互動(dòng)，從而深入挖掘適合城投公司的融資方式以及融資產(chǎn)品，拓寬融資渠道。同時(shí)，城投公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，解決融資效益性不足的問題，積極盤活自身的存量資產(chǎn)，確保融資資金能夠得到有效運(yùn)用，提高融資項(xiàng)目的收益性。城投公司還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對不良資產(chǎn)的整合分析，從而保證公司采取指標(biāo)達(dá)到預(yù)期。此外，隨著2021年6月我國首批試點(diǎn)項(xiàng)目順利上市，我國公募REITs市場建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的階段。而基建項(xiàng)目開始進(jìn)入到運(yùn)營階段，城投公司可以通過提前謀劃布局，推動(dòng)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施REITs，有效盤活存量資產(chǎn)，構(gòu)建存量資產(chǎn)和新增投資良性循環(huán)的良好局面。

（四）健全公司治理機(jī)制，強(qiáng)化自主經(jīng)營

隨著我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，城投公司實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)管理成為其發(fā)展的必然。因此，城投公司應(yīng)當(dāng)重視建立完善的企業(yè)管理制度，如股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職工大會(huì)等各項(xiàng)制度，加強(qiáng)地方政府合規(guī)舉債意識，逐步增強(qiáng)城投公司的自主經(jīng)營權(quán)，提升公司對政府隱性債務(wù)的化解能力。通過協(xié)調(diào)省級專項(xiàng)債權(quán)等，提前歸還相關(guān)債務(wù)，并在資金允許的情況下，制定計(jì)劃清理歷史債務(wù)，減輕城投公司債務(wù)負(fù)擔(dān)，逐步剝離城投公司的政府融資功能，成為獨(dú)立自主經(jīng)營的企業(yè)。

（五）建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，提前做好投融資規(guī)劃

城投公司在進(jìn)行項(xiàng)目儲(chǔ)備時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確本地區(qū)政府的“十四五”規(guī)劃方向，同時(shí)立足公司整體發(fā)展戰(zhàn)略，以總體戰(zhàn)略框架為基礎(chǔ)，提取公司主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)板塊優(yōu)勢，集中公司資源能力，提前進(jìn)行項(xiàng)目的籌劃與分析，并列出項(xiàng)目清單，建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。在項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中，嚴(yán)格按照先急后緩、先重后輕、擇優(yōu)選取的原則進(jìn)行排序。對項(xiàng)目庫進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，形成建設(shè)完成一批、充實(shí)一批、淘汰一批的動(dòng)態(tài)良性循環(huán)。例如，在具體項(xiàng)目選擇中，結(jié)合現(xiàn)實(shí)，側(cè)重于智慧物流、智慧旅游等新基建項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、縣級城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目等的儲(chǔ)備。此外，在項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中，對各項(xiàng)項(xiàng)目的融資方式、規(guī)模、時(shí)間進(jìn)度、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)與銀行、券商等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，提前進(jìn)行項(xiàng)目對接，明確項(xiàng)目融資可行性。對于重大項(xiàng)目，需要提前進(jìn)行融資方案設(shè)計(jì)，深入研究探討項(xiàng)目融資關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行項(xiàng)目盈利模式設(shè)計(jì)，挖掘其潛在收益，進(jìn)行投資測算等詳細(xì)工作，為后續(xù)融資工作做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。

五、結(jié)束語

綜上所述，城投公司在推進(jìn)我國城市化建設(shè)過程中承擔(dān)著重要使命，對于提升我國城市建設(shè)水平，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。因此，城投公司應(yīng)當(dāng)重視加強(qiáng)自身融資管理，增強(qiáng)融資能力，為公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。