城市渣土消納場全壽命期風險管控與治理路徑研究

重慶科技學院法政與經(jīng)貿(mào)學院 徐曉偉

一、引言

當前，中國正進入城市化進程的快速發(fā)展階段，大量人口涌入城市生活定居。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化率上升至63.89%，相比第六次全國人口普查，城鎮(zhèn)人口上升了14.21個百分點[1]。隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，城市的建設(shè)工程日益增多，隨之而來的是城市渣土的大量產(chǎn)生，已逐漸成為城市管理者急需面對和解決的問題。同時城市渣土的產(chǎn)消矛盾，以及由此帶來的城市渣土消納過程中各環(huán)節(jié)所存在的安全風險，已成為城市快速發(fā)展時期所面臨的突出矛盾，逐漸成為制約城市安全發(fā)展的一大瓶頸。

2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》，提出要加強城市安全源頭治理，健全城市安全防控機制，并將渣土場的風險防控納入城市安全發(fā)展體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一。那么，如何有效地解決城市渣土消納問題，控制好城市渣土消納過程環(huán)節(jié)中的各種安全風險，是貫徹安全與發(fā)展理念的重要價值體現(xiàn)，將直接考驗著當?shù)卣某鞘兄卫砟芰途毣芾硭健娘L險管理的角度來說，風險的控制往往成為避免事故災難危機發(fā)生或惡化的重要手段，而各類安全風險伴隨著城市渣土消納場孕育、建設(shè)、運行、封場等各個階段的全生命周期過程，這類風險的產(chǎn)生是人類社會現(xiàn)代性發(fā)展的后果。在風險社會這一理論根源下，風險的管控為城市治理中的能力與脆弱性，組織及其權(quán)責等問題提供了重要思路。因此，對城市渣土場全壽命期的風險管控將是增強城市安全治理效能的重要方式和手段。對于政府部門來說，其管理者的角色決定了其能否有效地控制風險、降低風險事故發(fā)生概率和所帶來的損失，對于提高城市安全韌性、樹立政府“作為”的形象、提高政府公信力具有重要的意義。

二、城市渣土消納的安全管理現(xiàn)狀及問題分析

（一）資源化利用程度不高

我國城市建設(shè)每年產(chǎn)生的建筑垃圾量為20億噸，其中工程渣土（棄土）和工程泥漿占總量的70%-80%，但整體上我國建筑垃圾資源化利用率還比較低，而渣土資源利用率還不到5%，與發(fā)達國家90%以上的工程渣土利用率相比差距顯著。目前，我國城市渣土主要采用露天堆積或回填的方式進行處置，除一部分渣土可就地用于工程平場、筑路填方之外，大量的渣土需要外運至固定的渣土消納場進行露天堆積或填埋。對渣土的資源化再利用程度不高，渣土的集中消納成為解決城市渣土圍城的主要方式，并由此給城市帶來各種安全風險。從風險的源頭管控上，大量的渣土無法進行合理的資源化利用和統(tǒng)籌綜合利用，將會給城市渣土消納場帶來巨大的存放壓力，進一步將風險延展至渣土運輸、消納堆放等后續(xù)環(huán)節(jié)，延長了風險的鏈條。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃意識欠缺

目前的城市建設(shè)規(guī)劃大多重視經(jīng)濟績效，對需要占用大面積的土地資源的渣土消納場建設(shè)普遍存在一定政績量衡的顧慮和考量，加上渣土消納場屬于典型的鄰避項目，會帶來顯著的鄰避效應，在寸土寸金的城市單獨規(guī)劃渣土消納場顯然不符合土地資源利用和社會利益最大化的預期要求。再加上城市的建設(shè)擴張迅速，一系列配套工程項目的建設(shè)相對滯后，造成很多地方渣土消納場的規(guī)劃建設(shè)落后于城市規(guī)劃建設(shè)的步伐，形成了渣土的產(chǎn)消供需關(guān)系矛盾，由此造成渣土無法得到規(guī)范有序的處置，并出現(xiàn)違法傾倒的現(xiàn)象。同時由于大部分規(guī)劃建設(shè)渣土消納場位置遠離城區(qū)，運輸距離遠也帶來了運輸過程中的安全、環(huán)保問題頻現(xiàn)，加之高額的運輸成本，運輸企業(yè)單位逐利，加劇了隨意傾倒工程渣土的違法行為。2018年10月12日，重慶市軌道交通6號線禮嘉至蔡家區(qū)段因山體滑坡影響運營安全一度導致線路停運，據(jù)事后調(diào)查通報，事故主要由地產(chǎn)項目方在施工過程中擅自向地鐵線路側(cè)邊傾倒渣土，致使隧道上方土體滑移而引起，并最終導致隧道結(jié)構(gòu)受損，軌道停運。產(chǎn)生了極為惡劣的社會影響，同時也給社會和相關(guān)部門敲響了警鐘，引起了政府各部門的高度重視。

（三）管理制度體系不完善

2005年6月1日，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》開始實施，其中明確由城市市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責轄區(qū)內(nèi)建筑垃圾的管理工作。由于在部門機構(gòu)設(shè)置上，城市市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門作為政府下屬二級單位，不同地方會存在管理部門不一的現(xiàn)象，有些地方設(shè)在住建局，有些地方設(shè)在城管局。在監(jiān)管主體上，各地地方政府會根據(jù)實際管理職能安排劃分到不同的主管部門，但職能職責部分存在交叉，容易造成監(jiān)管的缺位和多頭監(jiān)管現(xiàn)象。另外在政策的制定和落實上，目前針對渣土消納場的各項管理制度還不夠完善，大多是基于各地城市建筑垃圾管理辦法或城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例規(guī)定來統(tǒng)一制定的管理制度，多是對渣土清運等過程中的環(huán)境衛(wèi)生制定的管理要求，對渣土消納場單獨的安全管理缺乏具體要求和詳細規(guī)定。同時，目前對于渣土消納場缺少相應的標準和規(guī)范，不利于渣土消納場的建設(shè)運營管理?？偟膩碚f，目前結(jié)合城市渣土消納場特點來系統(tǒng)開展整體法律規(guī)范體系優(yōu)化工作已迫在眉睫，對其的管理機制法治還需要進一步的完善細化。

（四）無序發(fā)展和監(jiān)管缺位

由于渣土消納過程涉及工程施工方、運輸方、渣土消納場經(jīng)營等多方利益主體，渣土消納場在渣土運輸、堆置等環(huán)節(jié)中涉及城管、住建、環(huán)保、應急等多部門監(jiān)管。而渣土消納過程具有動態(tài)性、粗放型及分散性特點，所以增加了監(jiān)管的難度。近年來的渣土消納中所暴露出的各種安全、環(huán)保等問題也不斷引起社會的廣泛關(guān)注和各部門的高度重視。2015年12月20日，位于深圳市光明新區(qū)的紅坳渣土受納場發(fā)生滑坡事故，造成73人死亡、4人下落不明、17人受傷，直接經(jīng)濟損失8.81億元。該事故一方面是由于渣土消納場違法違規(guī)堆置造成重大安全隱患，進而引起事故的發(fā)生；另一方面是監(jiān)管部門的監(jiān)管缺位，違法違規(guī)推動渣土受納場的建設(shè)，造成對存在安全隱患的渣土受納場失察失管。從而暴露出類似的城市渣土消納場存在的無序發(fā)展和監(jiān)管問題。

（五）過程協(xié)同治理能效低

城市渣土消納的管理是一個涉及多個管理部門、多個治理主體的一個動態(tài)復雜組成結(jié)構(gòu)單元，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理單元的各個部門主體，還缺少統(tǒng)籌的頂層設(shè)計方案。目前部分城市地區(qū)在國家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建要求下制定了渣土消納場的安全管理辦法，但由于上層制度框架不明晰，如何統(tǒng)籌各部門監(jiān)管，打破條塊分割和府際效應，形成跨部門、跨層級、跨單元的治理合力，其實踐操作性還缺乏強有力的制度支撐。另外，城市渣土消納場從渣土的產(chǎn)生運輸，到進入渣土場堆存，直至最終渣土消納場封場的全生命周期，各階段之間的管理仍然存在分段管理、接力銜接乏力的現(xiàn)象，對全過程的統(tǒng)籌管理不足是目前面臨的主要難題。同時，由于部門監(jiān)管權(quán)責界線不清晰，普遍存在運動式執(zhí)法和碎片化執(zhí)法的現(xiàn)象。并且對社會力量的依托不足，多元協(xié)同治理的成效差，共同造成針對渣土消納場的治理缺乏持續(xù)性，安全事故風險問題屢禁不止。

三、基于全壽命期渣土消納過程管理的治理策略

（一）加強渣土源頭減量控制

城市渣土是放錯地方的資源，對渣土的利用需要契合生態(tài)環(huán)境，循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)目標，將渣土資源進行再利用，就地變廢為寶。使渣土源頭化減量，改變渣土處置方式單一、資源化利用率低的弊端。積極探尋制定符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)，打造無廢城市。減小城市渣土產(chǎn)消矛盾，將城市渣土消納場的風險源頭控制在孕育成形之前。

一方面，政府應適宜地制定資源化利用扶持政策，鼓勵社會單位接納和消耗城市建筑渣土，將渣土的資源化利用作為城市經(jīng)濟建設(shè)循環(huán)的重要組成部分。如深圳將渣土管理的工作重心前移，改變以往僅僅強調(diào)安全運輸及末端消納，向重視源頭排放及處置資源化利用轉(zhuǎn)移，推動垃圾綜合利用行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。一些城市嘗試通過以建筑渣土為原料制作輕質(zhì)磚、多孔混凝土磚等渣土磚[2]，已得到切實可行的驗證。以建筑廢石為原料來加工建筑骨料，均可循環(huán)利用到城市的建設(shè)當中去，減少了渣土的產(chǎn)生量。

另一方面，統(tǒng)籌渣土綜合利用的途徑，建立政府統(tǒng)籌，市場化運營渣土排放與利用數(shù)字化信息平臺。打破區(qū)域信息不對稱的弊端，避免一方開挖渣土無處消納，另一方需要渣土而無合理的來源，通過信息化以快速匹配市場供需。同時強化渣土排放量的管理，制定基于碳排放模式的渣票制度，通過市場化模式將渣土就近合理的利用，如修建山體公園、工程填方平場、礦場回填等各類城市化建設(shè)利用，既能合理消納渣土，減少需外運至渣土場消納的渣土量，又能促進城市建設(shè)，改造人居環(huán)境。

（二）統(tǒng)籌渣土消納整體規(guī)劃

為了減少渣土消納過程中的產(chǎn)銷矛盾，那么就需要將末端的風險處置上升為前端的科學統(tǒng)籌，制定渣土消納全壽命期的總體規(guī)劃，促進城市建設(shè)與渣土消納的動態(tài)平衡。一是要結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃制定渣土消納場的專項規(guī)劃，預留渣土消納場的位置。并從渣土的產(chǎn)生源頭入手，摸清城市建設(shè)發(fā)展區(qū)域內(nèi)需要進行消納處置的渣土總量，因地制宜地規(guī)劃建設(shè)渣土消納場。并結(jié)合年度城市建設(shè)情況，合理地安排渣土的消納進度，避免渣土消納場超負荷運行帶來各種安全隱患和事故風險。二是渣土消納場的規(guī)劃建設(shè)可結(jié)合城市整體生態(tài)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃來進行科學統(tǒng)籌，使渣土消納場在封場后，能夠重新發(fā)揮利用價值，以滿足城市長遠可持續(xù)性發(fā)展的生態(tài)建設(shè)需求，使城市發(fā)展和生態(tài)效益實現(xiàn)共贏。

（三）建立長效管理制度體系

為了避免城市渣土消納場管理過程中的運動式治理現(xiàn)象，保持可持續(xù)發(fā)展的長效治理效能。需進一步理清完善城市渣土消納管理的法律規(guī)范體系、組織權(quán)責體系和政策措施保障體系。

體系的建立需要完善制度的頂層設(shè)計，制度的頂層設(shè)計是管理的靈魂，是組織框架的肌肉，是保障治理效能的內(nèi)在力量。因此，完善渣土消納場相關(guān)的制度頂層設(shè)計，強化政策制度保障措施，對于強化渣土消納場全壽命期的安全風險管控具有重要意義。首先，在城市公共安全法制治理體系的框架下，立足城市管理特點，加快出臺針對渣土消納場相應的政策指導性文件和管理辦法，細化各行政監(jiān)管要求和落實措施，推動城市渣土消納沿指導性、方向性、創(chuàng)新性的方向前進，提升依法治理的效能。其次，城市渣土消納管理涉及的關(guān)聯(lián)部門較多，需要進一步明確總牽頭部門和各責任部門的職責。因此，為了完善城市渣土消納場管理頂層設(shè)計，需要制定一個全面的、明晰的組織框架和權(quán)責體系，以及系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性強的城市渣土消納管理指導方案。再次，需要建立激勵政策和保障措施，完善考核淘汰和信用懲戒名單制度。將激勵和警示納入常態(tài)化的管理過程，接受社會監(jiān)督，倒逼企業(yè)規(guī)范渣土消納過程管理和約束行業(yè)自律行為，同時對渣土減量化、資源化和無害化處理起到一定的推動作用。

（四）推廣過程信息化監(jiān)管

加強信息化監(jiān)管執(zhí)法的技術(shù)推廣應用，將信息化納入監(jiān)管執(zhí)法的各個過程和渣土消納生命期的各個階段。首先要整合各監(jiān)管部門之間、各層級之間和各地區(qū)之間的數(shù)據(jù)信息互通渠道，打通數(shù)據(jù)和信息“孤島”，增強府際協(xié)同治理的合力，便于信息互通，統(tǒng)一決策，共同治理，提高城市渣土消納治理的效能。同時建立信息化的服務(wù)管理系統(tǒng)，將渣土的治理和服務(wù)兩個方面進行融合，推動線上監(jiān)管的閉環(huán)，打造全過程的渣土消納管理可視化場景，實現(xiàn)智慧化的監(jiān)管和服務(wù)，提高城市治理的質(zhì)效。其次，以大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代通信等技術(shù)為媒介，建立渣土消納全生命期的過程信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將信息系統(tǒng)與政府相關(guān)職能部門的信息系統(tǒng)進行連接聯(lián)通。若渣土消納過程中存在偏離既定數(shù)值或軌跡時，系統(tǒng)將會第一時間預警并上報給主管部門。如渣土運輸車輛安裝GPS定位系統(tǒng)，渣土消納場邊坡埋設(shè)的邊坡穩(wěn)定性在線監(jiān)測系統(tǒng)等。對于實施快速有效的監(jiān)管，保持持久的動態(tài)約束機制具有重要的促進作用。

（五）強化社會多元協(xié)同治理

城市渣土消納場的風險管控一方面需要政府各部門之間的協(xié)同監(jiān)管合作，還需要社會多元化的通力協(xié)同配合，以打破政府“單中心”主導下的治理模式無法適應城市快速發(fā)展需求的弊端。因此，將市場主體、社會主體等利益相關(guān)者納入社會治理單元具有重要的意義。首先，城市政府管理者應基于領(lǐng)導者、組織者的角色身份，搭建溝通的橋梁和渠道，將各治理單元主體的意見和建議作為集體智慧的結(jié)晶，聚合社會力量來完善渣土消納全管理。其次，鼓勵行業(yè)協(xié)會或市場自律機構(gòu)等社會組織開展對渣土運輸、消納等過程的協(xié)作監(jiān)管，完善第三方考評機制，充分發(fā)揮社會組織在基層治理中的模范作用。最后，做好渣土消納安全風險相關(guān)的宣傳教育工作，培育社會風險意識，形成人人齊抓共管社會參與的良好局面，便于及時控制和消除渣土消納過程中可能出現(xiàn)的各類社會風險，建立共建、共治、共享的城市管理模式，改變以往單純依賴政府行政管理系統(tǒng)的單一治理局面。

四、結(jié)語

習近平總書記提出：“城市管理要像繡花一樣精細”，渣土消納的管理是體現(xiàn)一個城市精細化管理水平的重要表現(xiàn)之一，反映出城市管理者的謀略能力和管理智慧。對渣土消納場全壽命期的風險進行科學管控，統(tǒng)籌謀劃各個階段過程的治理策略，并從整體視角上完善風險管控過程中的管理體制和運行機制，對于提高城市治理能力水平具有一定的研究參考價值，同時對于實現(xiàn)城市安全可持續(xù)性發(fā)展具有重要的現(xiàn)實推動作用。