生態(tài)環(huán)境管理體制改革背景下基層環(huán)境規(guī)制問題研究

連云港市環(huán)境科技服務中心 徐艷

隨著人類各項活動的不斷增多，不僅破壞了現(xiàn)有的生態(tài)平衡，同時也使得部分地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了嚴重失調(diào)的現(xiàn)象，使得生態(tài)環(huán)境問題愈演愈烈。從當前來看，我國對生態(tài)環(huán)境問題的重視程度不斷提升，并且加大了對生態(tài)環(huán)境管理體制的改革力度，希望可以以此提升基層環(huán)境規(guī)制的規(guī)范化程度，進而實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效治理，這就需要對基層環(huán)境改善方案進行深入研究，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。

一、生態(tài)環(huán)境管理體制改革背景下基層環(huán)境規(guī)劃面臨的問題

（一）法律法規(guī)不完善

從當前我國基層環(huán)境規(guī)制設定情況來看，其完善程度并不高，雖然我國政府已經(jīng)頒布了相應的基層環(huán)境保護法規(guī)，但是在實際落實過程中往往受到環(huán)境因素以及人為因素的影響，使得法規(guī)政策的落實沒有發(fā)揮出理想效果。通常來說，基本法是我國所執(zhí)行的最高法律法規(guī)，其具有權(quán)威性、普遍性，其成立、修改以及下發(fā)都要全國人大會議通過才能執(zhí)行。但是法案在落實過程中容易受到當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、人文環(huán)境等因素的限制，這也使得其在實施過程中沒有體現(xiàn)出較高的權(quán)威性，無法滿足當前我國基層生態(tài)環(huán)境保護工作開展的實際需求，這也使得很多環(huán)境規(guī)制問題無法得到有效解決。同時，當前我國與環(huán)境保護有關的法律法規(guī)針對性不強，尤其在土壤污染治理、核污染治理方面的投入較為有限，這也使得當前的環(huán)境保護法在實際落實過程中存在協(xié)調(diào)性差、可執(zhí)行性不強的現(xiàn)象。

（二）行政管理體系協(xié)調(diào)性較差

從現(xiàn)階段我國在環(huán)境保護方面的行政管理體制執(zhí)行情況來看，其可以有效將生態(tài)環(huán)境行政管理工作與分級分部門監(jiān)督管理工作進行結(jié)合，這也起到了保護生態(tài)環(huán)境的作用，促進了我國社會經(jīng)濟體制的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是依然有部分組織機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境行政管理體制改革的落實較為滯后，這也使得機構(gòu)內(nèi)部責權(quán)劃分不清晰的現(xiàn)象時常出現(xiàn)，勢必會對我國環(huán)境保護工作的開展產(chǎn)生直接影響，使得環(huán)保工作在實際開展過程中經(jīng)常出現(xiàn)爭權(quán)、推責的現(xiàn)象，也正是因為上述情況的存在，使得環(huán)境保護制度的落實執(zhí)行沒有發(fā)揮出理想效果。

（三）生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法能力較弱

目前來看，我國地方政府在對生態(tài)環(huán)境進行治理時，存在執(zhí)法效果不理想的現(xiàn)象，歸根結(jié)底，這與目前我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法資源較為匱乏有直接關系。具體來說，導致生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法能力弱的原因主要體現(xiàn)為以下幾個方面：首先，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)不完善。在我國《行政處罰法》中明確規(guī)定：行政處罰在實施過程中，只能由具備行政處罰執(zhí)法權(quán)的相關行政管理機關負責。也正是因為上述規(guī)定存在，使得基層環(huán)境監(jiān)管工作在實際開展過程中容易出現(xiàn)執(zhí)法力度不強、執(zhí)法效率不高等現(xiàn)象；其次，執(zhí)法經(jīng)費短缺。執(zhí)法經(jīng)費短缺也是當前較為常見的問題之一，隨著最近幾年來我國各地區(qū)的費用征收工作難度不斷加大，所征收的基層環(huán)境監(jiān)管部門業(yè)務資金也在不斷減少，在這樣的形勢之下，很多地方政府都出現(xiàn)了不同程度的財政困難現(xiàn)象，導致部分地區(qū)的環(huán)保機構(gòu)在開展本職工作時，沒能夠滿足當前業(yè)務經(jīng)費的實際數(shù)額要求，致使環(huán)保監(jiān)管以及執(zhí)法工作無法正常開展的情況出現(xiàn)；最后，執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高。想要使生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法力度得到有效保證，必須保證相關執(zhí)法人員有較高的專業(yè)素質(zhì)，可以根據(jù)實際情況確定與之相應的執(zhí)法方案，同時還有具有極強的應急能力。但是當前我國環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法人員存在素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象，并且執(zhí)法人員數(shù)量也較為有限，在實際開展執(zhí)法工作時，很難把握其中的要點環(huán)節(jié)。

（四）基層環(huán)境規(guī)制受到地方干預的情況普遍存在

對于當前的基層環(huán)境規(guī)制來說，在實際落實應用的過程中很可能會受到其他因素影響，如人為因素、環(huán)境因素以及地方體制因素等等，進而使得規(guī)制的實際落實效果并不理想。在我國出臺的《環(huán)境保護法》中，明確規(guī)定了縣級以上政府有監(jiān)督本區(qū)域環(huán)境保護功能落實情況的職責，但是實際執(zhí)行的過程中經(jīng)常會受到一些地方行政上的干預，從而使得基層環(huán)境法律規(guī)制沒有發(fā)揮出預想的執(zhí)行效果。很多地方政府想要提升政績，基本上還是依靠GDP的提升，而各地區(qū)的建筑工程行業(yè)、重工業(yè)一直都是納稅大戶，這也使得很多地區(qū)在落實基層環(huán)境規(guī)制的過程中對這些納稅大戶的生態(tài)管控并不嚴格，很多時候當?shù)卣x擇睜一只眼閉一只眼。同時，我國的環(huán)境法律規(guī)制在各地方區(qū)域落實的時候，存在缺乏有效監(jiān)督的現(xiàn)象，這都嚴重阻礙了基層環(huán)境規(guī)制的實際落實效果。以2018年山西省臨汾市環(huán)保局環(huán)保數(shù)據(jù)造假事件為例，其暴露出當前我國一部分地方政府在基層環(huán)境法律規(guī)制方面存在的嚴重問題。即使在目前國家環(huán)保工作高壓的態(tài)勢之下，依然有部分地方部門存在弄虛作假、以身試法的現(xiàn)象，今后應該加大對環(huán)境規(guī)制落實區(qū)域的凈化力度，避免權(quán)力被濫用的情況出現(xiàn)。

二、基層環(huán)境規(guī)制問題產(chǎn)生的原因淺析

從當前我國環(huán)境規(guī)制執(zhí)行情況來看，生態(tài)環(huán)境規(guī)制問題已經(jīng)愈演愈烈，這與我國可持續(xù)發(fā)展理念的落實產(chǎn)生了巨大反差，今后應該提升對環(huán)境問題的重視程度，在整個社會系統(tǒng)中尋求解決方案。在世界范圍內(nèi)，從20世紀70年代中期開始，環(huán)境規(guī)制開始在各個國家流行，其落實應用范圍越來越廣，這也使得生態(tài)環(huán)境問題逐漸成為各國所關注的重點問題，在美國，環(huán)境規(guī)制已經(jīng)成為環(huán)境法的代名詞，其在此方面的制度體系已經(jīng)非常完善，這也使得環(huán)境規(guī)制在實際落實應用的過程中發(fā)揮出了較為理想的效果。而對于一些歐洲國家來說，則是以環(huán)境規(guī)制作為理論，以此來不斷完善環(huán)境法?？梢钥闯?，基層環(huán)境規(guī)制在世界范圍內(nèi)的影響越來越廣。而我國之所以在基層環(huán)境規(guī)制方面尚且存在一定問題，其主要原因表現(xiàn)為以下兩個方面：首先，環(huán)境規(guī)劃體制設置科學性不強。由于我國的基層環(huán)境規(guī)制部門在實際開展本職工作時，具有地方性以及政府性的雙重特點，因此需要各級政府部門對所管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量變化情況進行管控，并且對基層環(huán)境規(guī)制部門的職能履行情況進行監(jiān)督，但是在政治責任以及經(jīng)濟職責方面的劃分尚且不夠清晰，這也使得一些時候在追究法律責任時，找不到具體的規(guī)定依據(jù)。此外，在當前雙重環(huán)保體制的約束之下，很多地方政府的價值取向已經(jīng)發(fā)生了一定變化，開始以經(jīng)濟利益為第一取向，這也使得環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的獨立性受到了一定影響，其經(jīng)費來源主要依靠地方政府資金下?lián)?，導致其處境尷尬，在實際執(zhí)行規(guī)制時，經(jīng)常會面臨進退兩難的窘境；其次，各部門之間缺乏聯(lián)動。環(huán)境治理問題是一個大問題，其具有綜合性、交叉性以及復雜性的特點，在對這一問題進行治理時，需要環(huán)境規(guī)制各部門確定互相聯(lián)動的體制。從當前基層環(huán)境法律規(guī)制落實情況來看，生態(tài)環(huán)境部門是最主要的職能部門，但是在實踐過程中并未被賦予相應的統(tǒng)籌職權(quán)，還是需要其與水利部門、土地部門、林業(yè)部門、發(fā)改部門等相關政府職能部門積極配合。但是在目前市場經(jīng)濟體制之下，各部門都將維護自身利益作為頭等大事，這也使得部門之間的協(xié)調(diào)效果并不理想。

三、生態(tài)環(huán)境管理體制改革背景下基層環(huán)境規(guī)制路徑

（一）適當弱化政府部門在環(huán)境規(guī)制中的主導地位

政府部門在當前我國基層環(huán)境規(guī)制中發(fā)揮了重要的指導作用，但也正是因為這種情況的廣泛存在，使得環(huán)境規(guī)制在落實過程中受到了強制干預，無論是法律干預還是政府體制的干預，往往都會致使環(huán)境規(guī)制的最終效果受到影響。對于當?shù)卣?，今后應該注意適當轉(zhuǎn)變環(huán)境規(guī)制理念，具體從以下幾個方面入手：首先，確定以市場為主導的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行方案。在當前社會背景之下，市場經(jīng)濟已經(jīng)成為我國最主要的經(jīng)濟模式，今后要加大環(huán)境規(guī)制在市場體制中的作用，貫徹市場子系統(tǒng)和政治子系統(tǒng)機制；其次，發(fā)揮環(huán)境規(guī)制的多元化主體作用。在對環(huán)境規(guī)制主體進行確定時，應該秉持多主體的原則，發(fā)揮出多元化主體優(yōu)勢，面對當前環(huán)境保護專業(yè)知識體系復雜程度不斷提升的大趨勢，國家方面應該對環(huán)境問題的處理機制進行一定轉(zhuǎn)變，要提升環(huán)境規(guī)制規(guī)范程度，無論是企業(yè)還是其他社會組織，都可能在特定的條件下成為規(guī)制主體。因此，要摒棄以往法律體系以及社會系統(tǒng)中對政府在環(huán)境規(guī)制中絕對主導地位的規(guī)定，要從政府中心制轉(zhuǎn)化為多主體制度，使得政府在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行過程中可以發(fā)揮出輔助作用而非強制指導作用。

（二）加大對當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的改革力度

在開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革工作時，應該對當前我國生態(tài)環(huán)境部門運轉(zhuǎn)情況進行深入分析，其是我國環(huán)境管理體制改革中的核心環(huán)節(jié)。最近幾年來，我國各地的環(huán)境保護部門已經(jīng)與當?shù)剞r(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、水利以及土地等部門形成了良好的合作關系，打造了區(qū)域內(nèi)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新趨勢。但是在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作實際落實過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)過于強調(diào)分工而不重視協(xié)調(diào)管理的現(xiàn)象，在這種情況下，相關部門想要實現(xiàn)對上述問題的有效解決，則需要結(jié)合實際情況構(gòu)建起一個完善的監(jiān)管體制，保證其在實際落實過程中可以發(fā)揮出預想效果。同時，政府部門應該充分意識到自身的重要職責，在中央與地方建立起協(xié)同管理機制，對各管理部門的職責以及職能分工情況進行確定，通過這種方式來促進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。此外，當?shù)丨h(huán)境監(jiān)管部門還應該在發(fā)展區(qū)域關系過程中對原本的行政區(qū)劃模式進行一定轉(zhuǎn)變，實行以環(huán)境管理為主體的監(jiān)管模式，從而促進各部門以及各區(qū)域之間的互相協(xié)作。

（三）強化執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法能力

想要使基層環(huán)境規(guī)制問題得以有效解決，今后應該注意加大執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法力度，在實際開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作時，應該對執(zhí)法流程進行嚴格規(guī)劃，根據(jù)該地區(qū)的實際情況確定可操作性強的規(guī)章制度，尤其在進行執(zhí)法責任劃分的過程中，應該注意實行基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法責任追究制度，一旦出現(xiàn)問題應該及時追責，從而保證基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的權(quán)威性以及震懾性。同時，各地方政府部門還應該充分意識到自身肩上的重要職能，引導并且指揮環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)以及相關執(zhí)法人員積極投入到執(zhí)法工作中。并且，各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境行政機構(gòu)應該加大對執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)費的支持力度，保證執(zhí)法機構(gòu)在運轉(zhuǎn)過程中執(zhí)法人員能夠以積極的態(tài)度面對崗位工作。

（四）完善資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護制度

從當前我國自然資源用途管制制度的建設以及落實情況來看，制度體系的完善程度并不高，在實際開展工作時，需要相關部門對森林、土地以及水資源等資源進行統(tǒng)一規(guī)劃，對生態(tài)空間的使用情況進行確權(quán)登記，從而保證其使用規(guī)范化程度。我國的《環(huán)境保護法》規(guī)定，無論自然資源的所有者屬于哪一個部門，都應該根據(jù)其資源的實際用途來制定相應的管制制度，以此來實現(xiàn)對資源的規(guī)范性開發(fā)。此外，我國各地區(qū)的政府職能部門應該規(guī)范行使自身權(quán)力，對自然資源的環(huán)境市場制度進行改善，并且對市場經(jīng)濟環(huán)境進行積極引導，無論是自然資源的權(quán)力形態(tài)屬性還是交易規(guī)則都應該有明確的規(guī)范作為依據(jù)，從而實現(xiàn)對當前自然資源的產(chǎn)權(quán)市場以及交易平臺的構(gòu)建，對資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護制度的有效優(yōu)化。

四、結(jié)束語

總而言之，現(xiàn)階段我國生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴重，這也成為制約我國社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素之一，隨著生態(tài)環(huán)境管理體制的不斷改革，我國對于生態(tài)環(huán)境管理工作的重視程度也在不斷提升。想要有效解決當前的基層環(huán)境規(guī)制問題，應該注意對問題方向以及所產(chǎn)生的原因進行深入分析，尤其對當?shù)卣块T來說，應該加強對生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重視，在這樣的背景之下，加大對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管力度，找到監(jiān)管工作中的重點環(huán)節(jié)，尤其要加大執(zhí)法力度，保證執(zhí)法過程規(guī)范、嚴謹，這樣才能使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的綜合效果得到保證。今后還應該完善資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護制度，對基層環(huán)境規(guī)制問題進行深入分析，整體來看，改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為當前小康社會發(fā)展的重點，要大力推進生態(tài)文明建設，完善當前基層環(huán)境規(guī)制體系，以此作為提升執(zhí)法效能的基礎。隨著我國科技水平的提升，今后還應該構(gòu)建起高效的環(huán)境信息化支撐系統(tǒng)，對當前環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度完善情況進行監(jiān)督，確定精細化管理模式，從而促進我國基層環(huán)境規(guī)制逐漸完善，實現(xiàn)管理模式由分散到統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，這樣才能推動我國生態(tài)環(huán)境保護工作的規(guī)范化、長效化開展。