行政法視角下上海市生活垃圾治理

溫州大學 張敩丹

建設政府依法的背景下，政府治理城市生活垃圾時不是簡單的公共管理。法治政府建設需政府進行公共治理時，保證合理性、合法性。監(jiān)督制度需通過法律形式固定，進而使政府運用法律手段治理生活垃圾，實現(xiàn)依法行政。基于行政法視角，對上海市生活垃圾治理進行分析，能夠在開展垃圾治理時更具規(guī)范性與法治性[1]。

一、生活垃圾基本特點

首先，生活垃圾和城鎮(zhèn)化程度之間為正比關系。在城鎮(zhèn)化逐步推進過程中，大量人口涌入城市，城市人口發(fā)生膨脹，造成了生活垃圾量較大。我國由于城鎮(zhèn)化正處于發(fā)展階段，因此生活垃圾上升趨勢明顯[2]。其次，城市垃圾危害性嚴重。生活垃圾進行填埋、焚燒處理時，十分容易形成毒害化學物質，進而對水體、空氣、土壤等產生嚴重不良影響，導致環(huán)境被污染，污染受體為人類，必然會對人體健康產生損害[3]。生活垃圾在大量存放情況下，會占用稀缺土地資源。如果生活垃圾未能進行自然降解，便很有可能會污染環(huán)境，對居民正常生活產生不良影響。最后，生活垃圾具有明顯資源性。在廚余垃圾被合理處理情況下，可以向堆肥資源轉化[4]。多數(shù)生活垃圾屬于工業(yè)生產品，在使用以后雖然失去了原本價值，但是仍然存在價值性工業(yè)原材料，其中包括鉑、銀等，在處理以后能夠再次利用，屬于工業(yè)生產中使用的重要資源。

二、上海市生活垃圾治理情況

2020年，上海市將基本建成生活垃圾全程分類體系。其中，完成6000個居住區(qū)可回收物服務點的質量提升。同時完善了源頭分類投放點建設標準，全面實現(xiàn)源頭分類投放點建設標準化。并且進一步完善了干垃圾、濕垃圾、有害垃圾等分類收運車輛的裝載、車況管理等。生活垃圾分類實效也將全面提升?！缎旅裢韴蟆分兄赋?，2020年全面實現(xiàn)可回收物日均回收量達到6000噸以上，有害垃圾日均分出量達到1噸以上，濕垃圾日均分出量達到9000噸以上，干垃圾日均處置量控制在1.68萬噸以下，垃圾資源回收利用率達到35%以上。

三、上海市進行生活垃圾治理對應的行政法原理

（一）行政權力控制

行政權力如果出現(xiàn)過度集中或者是過度擴張，往往會使行政主體權力獲得尋租機會。市場經濟中，權力一般會和金錢之間掛鉤，權力與腐敗之間共生。行政權力擴張是社會經濟發(fā)展的必然趨勢[5]。這就需要主動干預，法治化是控制行政權力的必然要求，也是社會效益、社會公平得以實現(xiàn)的保障。控制行政權力的必要性主要體現(xiàn)在：首先，控制行政權力體現(xiàn)主權在民原則。公權力來自人民民主，在人民民主得以確立的基礎上，政府方能對自身權力進行自覺限制，成為法治政府。其次，控制行政權力體現(xiàn)了我國市場經濟的科學發(fā)展。當前我國進入到了市場經濟轉型階段，資源配置中市場的重要性越發(fā)明顯。對于市場經濟來講，需市場主體具有自主權利，確保市場要素進行高效且合理的流通。而政府不能對市場運行、秩序進行隨意干預。因此，政府應積極將壟斷地位打破，將市場力量充分發(fā)揮出來[6]。最后，控制行政權力能夠使人民權利保障獲得充分體現(xiàn)。公民享有的基本權利較多，其中包括生命權利、自由權利，非法定程序、法律規(guī)定不能對其進行侵犯，也不能將權利剝奪。通過政府保障公民社會權利，使開展社會管理時有了靈魂。政府在治理生活垃圾時，往往存在資源偏向性以及區(qū)域傾向性，進而對居民具有的合法權益產生侵犯。這就需要利用法律控制行政權力，避免權力出現(xiàn)濫用情況。

（二）行政效率原則

針對生活垃圾分類進行檢查與行政指導時，需將行政效率原則作為依據(jù)，其中主要包括兩個方面：首先，行政行為須具有效益性。其次，行政保障人權。對于行政效率原則來講，對于行政行為產生的效益給予了充分關注，其中包括程序實際消耗時間、行政人員具體參與數(shù)、社會效果、經濟支出等多個方面。一般來講，人員和部門越多，程序越復雜，則產生的經濟支出便會越大，容易出現(xiàn)行政浪費，并且透明性不足。這對于行政行為應體現(xiàn)的社會效益會產生較大不良影響[7]。行政效益原則即運用法律展開嚴格規(guī)范，體現(xiàn)出行政行為的標準性、規(guī)范性。行政效率在重視效益過程中需將基本人權以及公共利益作為基礎與前提，一旦出現(xiàn)侵犯個人人權，或者是違背公共利益的情況，行政行為便視為無效[8]。

（三）政府權責統(tǒng)一

政府職能部門治理生活垃圾時，出現(xiàn)行政亂作為與不作為的問題和政府權責未能實現(xiàn)統(tǒng)一相關。對于政府職責來講，不僅包括政府行政權力，也包括政府行使職權過程中需承擔的責任?；谵q證角度進行分析，權責為整體當中的正反兩個方面，二者具有統(tǒng)一性?；诠褚暯沁M行分析，人民為權利來源，公民將社會管理權力交由政府的主要目的在于使自身利益獲得充分保證，這在一定程度上表明政府不僅具有權利，也具有義務?；谡黧w視角進行分析，在行政行為發(fā)生作用時，對象為國家主人。這就需要政府要求其服從具體行政行為過程中，也能做到對其負責。但是權責一般會處于應然狀態(tài)，政府產生行政行為時常常會受到多種因素影響，使個人利益、社會利益受到侵犯。在法律不作出規(guī)定的情況下，則政府難以充分承擔自身責任。

四、行政法視角下上海市生活垃圾治理的有效實施對策

（一）完善生活垃圾治理行業(yè)標準

在治理生活垃圾過程中，法律規(guī)范為重要基礎。當前上海市已經結合行政法規(guī)與法律法規(guī)出臺多部治理生活垃圾的具體規(guī)定。但是生活垃圾治理行業(yè)標準與嚴格的法律規(guī)范有所不同，從形式上來講，不具備法律層面的形式要件，但是具有法實質要件，約束力明顯，和法律作用類似[9]。在此情況下，對治理生活垃圾行業(yè)標準進行規(guī)范十分必要，彌補原本法律法規(guī)中存在的缺陷，保證治理生活垃圾時的可操作性性。從生活垃圾源頭來講，應將不同材料對應的回收成本、回收利用率作為主要參考數(shù)據(jù)，針對垃圾分類制定詳細分類標準。

具體實施時，可以將上海市當前垃圾處理水平作為依據(jù)，促進生活垃圾治理時行業(yè)標準的完善性[10]。地方性法規(guī)運用附錄方式將生活垃圾對應的行業(yè)標準發(fā)布出來，體現(xiàn)出垃圾分類時的穩(wěn)定性以及科學性。同時生活垃圾進行填埋處理、無害處理以及焚燒處理時，應嚴格遵循國家與國際提出的環(huán)保技術標準，進而使開展生活垃圾治理活動具有明確標準。

（二）細化各項權力

政府與職能部門利用行政行為治理生活垃圾的基礎與前提是法規(guī)、法律充分賦予對應行政權力，其中主要包括監(jiān)管權、檢查權、處罰權。地方立法中，上海市對生活垃圾相關監(jiān)管權、檢查權、處罰權進行了規(guī)定，不同部門被賦予了不同權力，但是權力設置具有一定問題。

設置檢查權時，僅僅針對收運單位、管理責任人、處理單位等，未能將投放主體考慮其中。生活垃圾進行分類投放，是治理生活垃圾的重要環(huán)節(jié)，也是減少生活垃圾數(shù)量比較重要的手段，需政府積極進行檢查，提升投放主體在垃圾方面的分類率。進行投放時，如果未能通過檢查權介入，則處罰權在行使時便會失去事實依據(jù)，不能使投放主體進行自覺分類。因此針對投放主體應設置檢查權，促使生活垃圾分類工作進度的不斷推進。

設置監(jiān)管權時，應給予相關職能部門一定壓力。就行政監(jiān)管來講，和行政處罰、行政檢查之間存在明顯不同，屬于不間斷、全覆蓋管理工作。監(jiān)管主體主要為收運單位、投放主體、處理單位，僅僅通過個別部門中的資源不能將工作完成。就浦東新區(qū)來講，地域面積由于比較大，市容管理與綠化部門難以監(jiān)管各街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此可以設置監(jiān)管層級，構建金字塔監(jiān)管體系，使社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也能具有監(jiān)管權力。職能部門主要針對被授權組織展開垂直監(jiān)管，進而將職能部門應承受的工作壓力減輕，使基層監(jiān)管工作能夠更好實施，進一步促進監(jiān)管效率的提高。同時監(jiān)管權對應的主體配置，對于治理生活垃圾的高效運作也會產生較大影響，其中包括商務部門針對可回收物展開的回收工作，環(huán)保部門針對有害垃圾進行的處理工作。生活垃圾在處理時一般會通過綠化市容部門招標來確定，應由其進行監(jiān)管。因此頂層監(jiān)管權可以交給市容管理與綠化部門，并且設置治理生活垃圾委員會，做好對處理生活垃圾過程的監(jiān)管。

設置行政處罰時，職能部門在職權上存在錯位與交叉的情況。相關規(guī)定中指出，市容管理部門與綠化部門主要負責治理生活垃圾，對處理單位、收運單位具有處罰權。但就投放主體對應的處罰權而言，負責部門為城管執(zhí)法部門。運用這種處罰分工方式難以體現(xiàn)出處罰權在分配時的科學性和合理性，部門之間容易發(fā)生權力爭奪問題。因此，處罰權在行使主體上應盡量做到統(tǒng)一，和檢查權之間保證相同主體，即由市容管理部門以及綠化部門負責，進而保證處罰權在行使時的整體效率。同時應建立詳細處罰標準，保證處罰權在行使時充分發(fā)揮作用與價值。

（三）對行政權力作出必要限制

政府在開展工作時，重要內涵為權責統(tǒng)一。這不僅體現(xiàn)了政府的本質屬性，也限制了政府對行政權力的掌控。對于權力來講，能夠使社會公眾獲得服務，在社會發(fā)展進步中發(fā)揮推動作用。也可能會作為權力占有者獲取私利的工具，對社會發(fā)展產生阻礙。政府由管制型逐漸向服務型進行轉變時，將權力關進了制度的籠子，因此應當通過立法對權力進行限制。

首先，行政權力在行使主體上應保證明確性，避免出現(xiàn)權力濫用與權力交叉情況，行政管理部門針對權力行使統(tǒng)一規(guī)定。結合當前上海市立法具體情況，可以由市容管理部門與綠化部門掌握行政管理權，也可設置治理生活垃圾委員會，有效行使治理生活垃圾行政權力。治理生活垃圾設置統(tǒng)一主體和治理工作重要地位相關，是上海市開展的重要市政工程。治理生活垃圾具有系統(tǒng)性特點，從頂層設計一直到底層，應展開科學協(xié)調運作以及統(tǒng)籌規(guī)劃。對于治理生活垃圾來講，是全民性工程。在政府部門參與其中的同時，社會各界也應積極參與，不能單純通過簡單行政行為將其完成。應以行政主體采取行政行為對社會積極性進行調動，促進資源合理配置的實現(xiàn)。同時，治理生活垃圾具有戰(zhàn)略性特點，可以使上海市民獲得良好生活環(huán)境，也能探索資源結構，貫徹循環(huán)經濟思想戰(zhàn)略。

其次，制定權力行使具體程序。制定行政程序能夠避免行政機關出現(xiàn)胡亂使用自由裁量權的情況，對權力尋租進行遏制。要想體現(xiàn)行政程序的合理性，就需將公平、公開、公正作為基本原則，使行政權力在行使時保持透明狀態(tài)。通過有效控制行政權力，使公民權利、公民自由獲得比較充分的保證。

最后，增加工作人員和職能部門的違法成本，保證依法行政的實現(xiàn)?；趯Ξ斍胺煞ㄒ?guī)的分析，工作人員在出現(xiàn)違法行為時，主要承擔刑事責任和行政處分，而在職能部門中卻缺乏針對違法責任的具體規(guī)定。工作人員對應的違法規(guī)定中，涉及導致法人、公民、其他組織以及公共利益被嚴重損害的限定。表明工作人員即使出現(xiàn)行政違反方面的行為，如果未對法人、公民、其他組織以及公共利益產生嚴重損害，則不承擔違法職責。這一限定中，標準難以明確，可能會成為寬容工作人員的保護傘。并且違法行政行為對應違法屬性，不將導致他人利益發(fā)生損失作為要件，承擔違法責任主要由于其行為與法律規(guī)定內容有所違背，承擔時并不完全為經濟賠償，和國家賠償當中提出的要求、結果要件之間有所不同。因此，應盡量明確違法事項與事項責任人，將結果要件去除。工作人員如果違反法律規(guī)定則需承擔責任。處于職權范圍中的行為，與國家賠償法相關規(guī)定之間相適應，針對職權以外個人行為需承擔民事方面的賠償責任，職能部門也需規(guī)定違法責任。對于職能部門來講，行政行為與行政決定是集體討論基礎上實施，難以歸責于個人。因此，需職能部門承擔產生的違法責任，這種類型的責任可以實施負責人責任制，負責人需承擔違法責任。

上海市治理生活垃圾的目標，是生活垃圾實現(xiàn)資源化以及減量化。在此過程中，欲保證治理效果，即需保證治理的法治性和規(guī)范性。完善治理規(guī)范，使治理工作在開展時獲得有效依據(jù)。并且明確懲罰措施，將法律法規(guī)具有的權威性、強制性充分體現(xiàn)出來，是上海市治理生活垃圾的關鍵。基于行政法角度，對上海市治理生活垃圾進行分析，能夠進一步提升治理效率與質量，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。