整體系統(tǒng)觀下野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律進(jìn)路

李廣兵，熊婧妍

（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

2021年，來(lái)自云南西雙版納傣族自治州勐養(yǎng)子保護(hù)區(qū)的象群向北遷徙，亞洲象及其棲息地的保護(hù)等相關(guān)話題吸引了大眾的目光。關(guān)于野象出走的原因，學(xué)界眾說(shuō)紛紜。北京師范大學(xué)生態(tài)研究所張立教授認(rèn)為：“棲息地面積減少和破碎化是導(dǎo)致大型瀕危物種擴(kuò)散的主要原因?！奔o(jì)錄片《一路“象”北》中展示了這樣的觀點(diǎn)：“現(xiàn)在象群的棲息地是一個(gè)個(gè)孤島，象群只要離開(kāi)這個(gè)島，就不得不進(jìn)入人類社會(huì)?！?/p>

我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，使城市建設(shè)用地不斷擠壓野生動(dòng)物的生存空間，生態(tài)用地面積不斷減少，出現(xiàn)景觀破碎化和生物孤島現(xiàn)象，給種群的連通和生存繁衍帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)[1]。以西雙版納地區(qū)的保護(hù)區(qū)為例，西雙版納的11 個(gè)片區(qū)之間分布大量群眾的農(nóng)地、耕地和宅基地，使本就相互分離的各個(gè)保護(hù)片區(qū)呈現(xiàn)的“孤島化”現(xiàn)象更加明顯；除此之外，政府部門(mén)為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而修建各種設(shè)施同樣也起到了分隔各保護(hù)片區(qū)的作用，片區(qū)之間缺少廊道連接，呈碎片狀分離[2]。生境的破碎化和喪失已成為生物多樣性喪失的主要原因，“棲息地破碎化通過(guò)減少本地種群可用的棲息地面積并限制其擴(kuò)散、遷移和遺傳交換的機(jī)會(huì)而增加了物種種群的脆弱性”[3]，解決棲息地碎片化問(wèn)題刻不容緩。

針對(duì)如何解決野生動(dòng)物棲息地破碎化問(wèn)題，環(huán)境科學(xué)及生態(tài)學(xué)領(lǐng)域已做出嘗試。相關(guān)研究成果揭示了棲息地應(yīng)具有連通性和整體性。棲息地破碎化即缺乏連通性，包括區(qū)域以及各區(qū)域內(nèi)部區(qū)塊之間的連通性，連通性指向保護(hù)地之間的生態(tài)聯(lián)系、物種遷徙流動(dòng)的難易程度等，高度協(xié)調(diào)性使得區(qū)域內(nèi)部各生態(tài)要素有機(jī)統(tǒng)一，形成整體性的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。然而，相關(guān)法律規(guī)制及制度安排并沒(méi)有廣泛關(guān)注生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，涉及棲息地連通性與整體性的相關(guān)規(guī)范受到忽視。構(gòu)建法制框架是推動(dòng)其由環(huán)境科學(xué)研究向法制保障轉(zhuǎn)變的當(dāng)務(wù)之急，整體系統(tǒng)觀可以為野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)提供指導(dǎo)思想。因此，本研究旨在以整體系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，系統(tǒng)論證棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律進(jìn)路，分析當(dāng)前我國(guó)棲息地保護(hù)立法存在的問(wèn)題，借鑒Natura 2000 生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的做法，提出優(yōu)化我國(guó)野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)法律保障的路徑。

一、基于整體系統(tǒng)觀指導(dǎo)的棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)

整體系統(tǒng)觀主張“山水林田湖草是生命共同體”[4]，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，這正是棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力圖要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，故整體系統(tǒng)觀可為棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)及法治化保障提供方法論指引。

（一）整體系統(tǒng)觀之內(nèi)容

整體系統(tǒng)觀認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境是一個(gè)自然整體，是以整體形式存在的客觀對(duì)象[5]，是對(duì)自我中心環(huán)境觀的超越。在現(xiàn)代環(huán)境治理的過(guò)程中，人們往往傾向于將復(fù)雜的問(wèn)題進(jìn)行分解，將其簡(jiǎn)單化，長(zhǎng)此以往，更容易滋生環(huán)境法的分割化、碎片化問(wèn)題[6]。區(qū)別于傳統(tǒng)的還原主義思想忽視事物之間內(nèi)部聯(lián)系、割裂相關(guān)生態(tài)要素，整體系統(tǒng)觀從“整體”視角出發(fā)，認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)本身具有的整體性及其內(nèi)部各要素相互聯(lián)系、相互影響的特征，要求以系統(tǒng)的方法統(tǒng)合生態(tài)要素，既要立足于整體進(jìn)行系統(tǒng)化的治理，又對(duì)其要素進(jìn)行優(yōu)化組合與優(yōu)化配置，從系統(tǒng)工程和全局角度尋求治理之道。

在全面依法治國(guó)的要求下，保障棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律制度設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)遵循整體系統(tǒng)觀的要求，對(duì)此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。[7]”生態(tài)文明法治作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，理應(yīng)把習(xí)近平法治思想更好貫徹落實(shí)到生態(tài)環(huán)境治理的具體實(shí)踐中[8]，使立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)符合生態(tài)文明基本理念，并達(dá)到內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一[9]。具體到棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)方面，首先，應(yīng)確保棲息地保護(hù)法律規(guī)范的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)法律內(nèi)部關(guān)系，形成和諧統(tǒng)一的生態(tài)法秩序；其次，應(yīng)在整體主義視角下統(tǒng)合生態(tài)要素，遵循生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，以生態(tài)空間為單位治理生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)整體性的要求貫徹到具體制度中，為發(fā)揮法治功能提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；最后，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行與法律實(shí)施的協(xié)同性，完善實(shí)施體系，將整體主義視角下政策精神與法律規(guī)范落實(shí)到位。整體系統(tǒng)觀是指引生態(tài)法治建設(shè)的重要理論依據(jù)和科學(xué)方法論，將其運(yùn)用在野生動(dòng)物棲息地領(lǐng)域是題中應(yīng)有之義。

（二）野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)中的整體觀應(yīng)用

1.棲息地保護(hù)法律法規(guī)應(yīng)具有系統(tǒng)性

發(fā)現(xiàn)個(gè)別法規(guī)范之間的意義脈絡(luò)并以體系的形式將其表現(xiàn)出來(lái)乃是法學(xué)最重要的任務(wù)之一。所謂法律體系，是指單個(gè)法律規(guī)范結(jié)合并呈現(xiàn)出價(jià)值一貫性、邏輯統(tǒng)一性、考量整體性與結(jié)構(gòu)層次性的有機(jī)整體[10]。法律體系各個(gè)部分之間相互支持與證立，這是對(duì)于法律體系的道德要求，也是法治的目標(biāo)之一，包含連貫性、體系融貫性與理念融貫性三個(gè)層次，意味著法律法規(guī)之間最低層次的要求是無(wú)邏輯矛盾，此外，還應(yīng)符合體系要素間的積極關(guān)聯(lián)，不僅是效力上的衍生關(guān)系，也包含著評(píng)價(jià)上的相互支持與證立。融貫性對(duì)法律體系施加了這樣一種外部要求：一個(gè)法律體系內(nèi)各部分間的融貫性程度越高，這個(gè)體系就相應(yīng)地越好[11]。

野生動(dòng)物棲息地保護(hù)涉及不同生態(tài)系統(tǒng)，多個(gè)管理部門(mén)與多方利益相關(guān)者，需要進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性的立法研究，使《野生動(dòng)物保護(hù)法》《土地管理法》《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律規(guī)范以體系化的方式連接在一起，不僅要求法律條文之間邏輯自洽，更要致力于避免理念沖突，在理念上達(dá)到融貫的程度，形成內(nèi)部相互證立、相互支持的整體，構(gòu)建棲息地網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)化保護(hù)的法律體系。

2.棲息地保護(hù)相關(guān)制度應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)整體性

棲息地是一個(gè)整體，一張高度連通、要素統(tǒng)合、覆蓋全局且層次鮮明的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，棲息地涉及多種景觀類型，包括水域、森林、草原、濕地等，這些要素本來(lái)就是龐大的環(huán)境整體，破碎化現(xiàn)狀將會(huì)削弱其整體保護(hù)功能。在網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)之前，人們對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)措施僅限于開(kāi)發(fā)建設(shè)自然保護(hù)區(qū)，在長(zhǎng)期實(shí)踐下，人們逐漸認(rèn)識(shí)到將野生動(dòng)物棲息地片面地保護(hù)起來(lái)難以徹底解決城市發(fā)展對(duì)野生動(dòng)植物所造成的影響，而通過(guò)景觀連接恢復(fù)各個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性相比于在非連接狀況下片面地建造保護(hù)區(qū)措施更加有利于保障生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性[12]。例如，利用線性廊道將區(qū)域內(nèi)破碎的斑塊進(jìn)行有機(jī)連接，所建成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可以更好地維護(hù)棲息地和更廣闊景觀中的生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性，同時(shí)為景觀和自然資源的可持續(xù)利用提供框架[3]。如今，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展的常用手段和策略。

生態(tài)型自然資源的保護(hù)不能僅僅局限于以差別化為主要特征的自然保護(hù)地的空間桎梏，更應(yīng)著眼于立法的體系化與生態(tài)系統(tǒng)的整體性[13]。為落實(shí)生態(tài)整體性的要求，法律制度應(yīng)立足于前述生態(tài)學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從生態(tài)系統(tǒng)及其功能角度綜合考量，強(qiáng)調(diào)制度的剛性，發(fā)揮具體制度對(duì)棲息地網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)與運(yùn)行功能，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效保護(hù)。具體而言，應(yīng)全面評(píng)價(jià)現(xiàn)有的棲息地保護(hù)相關(guān)制度，通過(guò)識(shí)別建立棲息地網(wǎng)絡(luò)，定義與識(shí)別棲息地的空間邊界，框定保護(hù)范圍，統(tǒng)合相關(guān)的生態(tài)要素，將棲息地網(wǎng)絡(luò)這一概念落實(shí)在地理空間中，以檔案與名錄的方式進(jìn)行記錄，為開(kāi)展棲息地保護(hù)奠定基礎(chǔ)；運(yùn)用規(guī)劃功能落實(shí)整體化保護(hù)理念，與國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等不同層級(jí)的規(guī)劃相銜接，形成長(zhǎng)期的、全局的、系統(tǒng)的關(guān)于棲息地保護(hù)的策略，提升棲息地保護(hù)的穩(wěn)定性與有效性；嚴(yán)格執(zhí)行野生動(dòng)物保護(hù)調(diào)查、檢測(cè)與評(píng)估工作，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用，融入生態(tài)整體性與內(nèi)部連通性保護(hù)的評(píng)價(jià)要求，在整體視角下考量棲息地之間的聯(lián)系。

3.棲息地保護(hù)法律實(shí)施與政策執(zhí)行應(yīng)注重協(xié)同性

將棲息地網(wǎng)絡(luò)整體性要求貫徹到相關(guān)法律規(guī)范之中并形成體系是立法層面的要求，在生態(tài)文明法治建設(shè)過(guò)程之中，這一法律體系需要在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與司法過(guò)程中公正地運(yùn)用，從而內(nèi)化為社會(huì)的自覺(jué)認(rèn)同，形成“良法善治”的生態(tài)法治秩序[9]。因此，在野生動(dòng)物棲息地保護(hù)領(lǐng)域，政策的執(zhí)行和法律的實(shí)施應(yīng)遵循整體系統(tǒng)觀，從各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定入手，優(yōu)化運(yùn)行與管理，完善治理與保障體系。注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之間的協(xié)同性，同時(shí)要從生態(tài)系統(tǒng)的管理和維護(hù)等各環(huán)節(jié)體現(xiàn)協(xié)調(diào)性，為野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)維護(hù)提供保障。

綜上，將棲息地整合到統(tǒng)一的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)之中是大勢(shì)所趨，作為以各種生態(tài)要素為紐帶和基礎(chǔ)的自然單元，棲息地網(wǎng)絡(luò)的特性決定了我們要運(yùn)用整體系統(tǒng)觀，統(tǒng)合區(qū)域內(nèi)各類資源要素，在全面實(shí)施以依法治國(guó)、推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的改革背景下，應(yīng)以整體系統(tǒng)觀為視角，運(yùn)用整體主義方法論為棲息地網(wǎng)絡(luò)建立硬性約束，落實(shí)整體系統(tǒng)觀在棲息地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)領(lǐng)域的三個(gè)層次的要求。然而，當(dāng)前法律問(wèn)題是制約棲息地網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的重要因素，對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行梳理有利于針對(duì)性地提出完善意見(jiàn)。

二、我國(guó)棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)存在的法律問(wèn)題

以整體系統(tǒng)觀為視角觀之，當(dāng)前調(diào)整我國(guó)棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)相關(guān)法律關(guān)系的規(guī)范與制度仍存在碎片化問(wèn)題，具體而言：

（一）涉及棲息地保護(hù)的相關(guān)法律未形成合力

前文已述，保護(hù)棲息地、促進(jìn)棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有系統(tǒng)性。棲息地保護(hù)法律體系涉及到環(huán)境保護(hù)基本法、生態(tài)保護(hù)法、自然保護(hù)地法等多個(gè)領(lǐng)域，涵蓋了《野生動(dòng)物保護(hù)法》以及《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等多部法律法規(guī)。上述規(guī)范應(yīng)形成多層級(jí)立體法律保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，但遺憾的是，涉及棲息地保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律法規(guī)仍未形成一個(gè)融貫的法律體系。

首先，涉及棲息地的宏觀法律規(guī)范缺失，使棲息地保護(hù)法律法規(guī)缺乏一條明確的主線。例如，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法并沒(méi)有涉及棲息地保護(hù)及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的規(guī)范。而《野生動(dòng)物保護(hù)法》盡管有較多條款涉及到棲息地保護(hù)，但該法將野生動(dòng)物保護(hù)列為其一元目的，并未在法律原則條款中涉及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)這一重要內(nèi)容。一部法律的原則指導(dǎo)著整部法律的適用，也是整部法律的核心準(zhǔn)則，野生動(dòng)物棲息地作為珍稀、瀕危野生動(dòng)物生存、繁衍的重要區(qū)域，占據(jù)基礎(chǔ)性地位，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)應(yīng)是《環(huán)境保護(hù)法》或《野生動(dòng)物保護(hù)法》的重要內(nèi)容[14]。

其次，保護(hù)棲息地的具體規(guī)范存在銜接不暢的問(wèn)題。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第12 條第2款規(guī)定，保護(hù)棲息地的主要方式為“劃定相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域”，但無(wú)論是《野生動(dòng)物保護(hù)法》還是自然保護(hù)地法律法規(guī)均未對(duì)“自然保護(hù)區(qū)域”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定。即便是將其等同為各類自然保護(hù)地，但現(xiàn)行有效的《自然保護(hù)區(qū)條例》中并未直接針對(duì)棲息地的管理職能與管理內(nèi)容等作出具體可操作的規(guī)定。只有新的《國(guó)家公園管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）第22 條提及了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)保護(hù)棲息地的職能。即使如此，存在于自然保護(hù)區(qū)和各類自然公園等其他類型保護(hù)地中的棲息地保護(hù)仍缺乏具體的保護(hù)規(guī)范。另外，采用劃定自然保護(hù)區(qū)域來(lái)保護(hù)棲息地的做法還存在其他問(wèn)題，如并沒(méi)有與《野生動(dòng)物保護(hù)法》銜接協(xié)調(diào)。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府及其野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)保護(hù)棲息地的管理職能，《國(guó)家公園管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）中又概括性地提及了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)保護(hù)棲息地的職能，二者之間尚存在關(guān)系不明、事權(quán)劃分不清晰等問(wèn)題。

前述宏觀規(guī)范缺失和具體規(guī)范銜接不暢的問(wèn)題即是法律體系之間融洽性缺失的體現(xiàn)。棲息地保護(hù)法律規(guī)范的疏漏與法律體系之間的邏輯矛盾違背了系統(tǒng)性的要求，使其缺乏融貫性而不能構(gòu)成“具有意義的整體”。

（二）棲息地保護(hù)具體制度缺乏生態(tài)整體性考慮

從棲息地保護(hù)有關(guān)規(guī)范的現(xiàn)實(shí)作用來(lái)看，其制度設(shè)計(jì)仍未完全考慮到棲息地生態(tài)整體性。

首先，從識(shí)別條款來(lái)看，棲息地的識(shí)別是建立棲息地網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，是將保護(hù)政策落實(shí)到空間上的前提條件，而相關(guān)立法還存在缺乏整體性的問(wèn)題?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第5 條對(duì)棲息地做出了界定：“本法規(guī)定的野生動(dòng)物棲息地，是指野生動(dòng)物野外種群生息繁衍的重要區(qū)域?！狈蓪⑸撤秶s限至“重要區(qū)域”，又缺乏重要區(qū)域的界定標(biāo)準(zhǔn)。例如，野生動(dòng)物的生態(tài)走廊、遷徙路線（如停歇地、越冬地）等是否包含于棲息地保護(hù)體系之內(nèi)？作為連接棲息地之間的橋梁，生態(tài)走廊是網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)中必不可少的一環(huán)，而模糊的定義不利于將其納入法律保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行整體保護(hù)。此外，第12 條規(guī)定對(duì)棲息地以劃定相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域的方式進(jìn)行保護(hù)，該法條實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)棲息地的劃定主體、劃定標(biāo)準(zhǔn)、劃定方式等重要內(nèi)容作出統(tǒng)一而明確的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

其次，從規(guī)劃條款來(lái)看，在“規(guī)劃先行”策略的指導(dǎo)下，做好棲息地保護(hù)規(guī)劃是當(dāng)前生態(tài)語(yǔ)境下的重點(diǎn)?！锻恋毓芾矸ā纷鳛榫幹瓶臻g規(guī)劃的依據(jù)，沒(méi)有將棲息地納入調(diào)整范圍，其土地屬性和面積在國(guó)家土地管理相關(guān)法律中并未得到體現(xiàn)，直接影響整體規(guī)劃工作的展開(kāi)。就棲息地相關(guān)規(guī)劃而言，涉及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)的規(guī)劃往往層次較低，且大部分規(guī)劃沒(méi)有立足棲息地自身的空間功能與特點(diǎn)，對(duì)棲息地的連通性等要素未予以考量，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)棲息地網(wǎng)絡(luò)的有效保護(hù)。

再次，從管理?xiàng)l款看，調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估是野生動(dòng)物棲息地保護(hù)的具體管理工作中最重要的一環(huán)，其結(jié)果往往能夠體現(xiàn)保護(hù)成效，監(jiān)督保護(hù)工作。鑒于野生動(dòng)物生息繁衍往往需要四處遷徙的特性，相關(guān)工作進(jìn)展緩慢，這也是野生動(dòng)物棲息地檔案及名錄尚未成型的原因之一。此外，雖然《野生動(dòng)物保護(hù)法》第11 條規(guī)定應(yīng)對(duì)棲息地狀況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并列舉了其內(nèi)容，但許多重要的監(jiān)測(cè)內(nèi)容，尤其是“連通性指標(biāo)”未被強(qiáng)調(diào)，保護(hù)地的具體管理工作下放至相關(guān)的自然保護(hù)地管理部門(mén)，負(fù)責(zé)行使其管轄范圍內(nèi)的保護(hù)工作，區(qū)域之間的生態(tài)連通性往往被忽視，然而對(duì)于野生動(dòng)物棲息地而言，連通性的重要性已被證實(shí)，“經(jīng)脈”缺失，棲息地網(wǎng)絡(luò)整體也就無(wú)法構(gòu)建。

最后，從預(yù)防條款來(lái)看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在棲息地保護(hù)的過(guò)程中亦發(fā)揮著重要的作用，通過(guò)分析、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施的預(yù)期環(huán)境影響，針對(duì)不良環(huán)境影響制定預(yù)防或者減輕措施，從而避免項(xiàng)目規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃對(duì)棲息地生態(tài)環(huán)境造成過(guò)多影響?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》已經(jīng)對(duì)涉及野生動(dòng)物棲息地相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目做出了規(guī)定，要求盡量避讓棲息地相關(guān)區(qū)域，對(duì)于可能產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)經(jīng)過(guò)審批。然而，在實(shí)際管理工作中，項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理可能會(huì)忽視棲息地連通性與整體性的重要性，缺少對(duì)于棲息地以外的區(qū)域的評(píng)價(jià)，未將生態(tài)系統(tǒng)完整性考慮在內(nèi)，缺乏全面調(diào)查和客觀評(píng)估。

（三）棲息地保護(hù)政策執(zhí)行與法律實(shí)施不具有協(xié)同性

在法律實(shí)施的過(guò)程中，整體性、協(xié)調(diào)性、協(xié)同性仍是明顯短板，凸顯執(zhí)政、執(zhí)法、司法與守法各環(huán)節(jié)之間必要的溝通與銜接較為缺乏，法治實(shí)施資源有效配置不足[8]。具體而言，棲息地保護(hù)領(lǐng)域政策執(zhí)行與法律實(shí)施協(xié)同性的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，從內(nèi)部視角來(lái)看，涉及到野生動(dòng)物棲息地的管理與運(yùn)行；從外部視角來(lái)看，行政機(jī)關(guān)、民間力量與司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用司法權(quán)保護(hù)棲息地方面存在較大的分歧。

以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部視角觀之，在職權(quán)劃分方面，各級(jí)政府以及各保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)之間的職能劃分不明確，野生動(dòng)物棲息地管理涉及到野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)與相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。從《野生動(dòng)物保護(hù)法》來(lái)看，野生動(dòng)物棲息地的劃定、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、確定名錄等分別涉及到省級(jí)以上人民政府、縣級(jí)以上人民政府、縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)及國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)等單位。而從自然保護(hù)地法等相關(guān)法律來(lái)看，野生動(dòng)物棲息地主要通過(guò)設(shè)置各類自然保護(hù)地的方式予以實(shí)現(xiàn)，根據(jù)棲息地涉及生態(tài)區(qū)域的具體情況進(jìn)行管理。在以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系改革的進(jìn)程中，多頭管理、權(quán)限不清等現(xiàn)象已經(jīng)有所解決，不同自然保護(hù)地應(yīng)有單獨(dú)的管理結(jié)構(gòu)。但在《國(guó)家公園管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）第22 條所展現(xiàn)的趨勢(shì)下，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)很可能將被概括性地賦予棲息地保護(hù)及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的職能。這就使棲息地保護(hù)存在職能重疊的現(xiàn)象。在地域方面，棲息地保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)還存在跨區(qū)域政府間協(xié)同保護(hù)機(jī)制缺失，管理協(xié)作性差的問(wèn)題。我國(guó)野生動(dòng)物棲息地幅員遼闊，棲息地劃分依據(jù)生態(tài)區(qū)域或生態(tài)功能而不是行政區(qū)劃，因此，野生動(dòng)物棲息地或其生態(tài)廊道往往會(huì)跨越行政區(qū)界線。而對(duì)于野生動(dòng)物棲息地跨區(qū)域保護(hù)的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)往往出現(xiàn)相互推諉或者信息共享不及時(shí)的情況，相應(yīng)的管理制度就不能得到很好的落實(shí)，從而影響對(duì)棲息地進(jìn)行整體化保護(hù)的效果。

以外部視角觀之，司法銜接方面存在協(xié)同性缺失。首先，野生動(dòng)物棲息地保護(hù)領(lǐng)域環(huán)境公益訴訟已經(jīng)做出了有益嘗試，但野生動(dòng)物棲息地作為環(huán)境公益訴訟保護(hù)客體的地位沒(méi)有得到法律明確規(guī)定，也就無(wú)法起到整體保護(hù)的效果和確保政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性。其次，傳統(tǒng)的環(huán)境公益訴訟制度強(qiáng)調(diào)實(shí)際損害的發(fā)生，欠缺預(yù)防性的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，在法院審判時(shí)，法律與技術(shù)之間往往存在一些難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，例如，在生物多樣性保護(hù)公益訴訟案件“綠孔雀案”庭審過(guò)程中，辯訴雙方始終圍繞“重大風(fēng)險(xiǎn)”的構(gòu)成與否展開(kāi)辯論，對(duì)實(shí)際的重大風(fēng)險(xiǎn)存在與否進(jìn)行舉證和置辯，而沒(méi)有考慮重大風(fēng)險(xiǎn)存在概率的量化論證[15]。法律對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的定義模糊不清，僅靠法官的自由裁量給司法認(rèn)定造成了很大的障礙，若某項(xiàng)目選址于棲息地之外，但其建設(shè)會(huì)對(duì)野生動(dòng)物棲息地連通性造成影響，這是否屬于重大風(fēng)險(xiǎn)？由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行證明？法律與技術(shù)之間的認(rèn)知障礙將會(huì)影響一系列問(wèn)題的解決。

三、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)啟示：Natura 2000 保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)

在新時(shí)代全面依法治國(guó)思想的指導(dǎo)下，完善棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)法律制度，加強(qiáng)對(duì)棲息地生態(tài)完整性的保護(hù)，不僅要做到立足于我國(guó)國(guó)情與實(shí)際情況，還可借鑒世界上的優(yōu)秀法治文明成果[16]。

在眾多生態(tài)網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐中，Natura 2000 是全球最大生態(tài)網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐，將整體性與協(xié)調(diào)性貫穿至立法及實(shí)踐中。作為歐盟為保護(hù)歐洲最有價(jià)值并受到威脅的物種和棲息地建立的棲息地網(wǎng)絡(luò)，其主要目標(biāo)是把遍及歐洲的各種不同的區(qū)域聯(lián)系起來(lái)，重視保護(hù)規(guī)劃與景觀連通性，阻止棲息地的割裂，從而控制物種滅絕的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)成果顯著。盡管Natura 2000 是建立于歐盟內(nèi)部國(guó)與國(guó)之間的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，但考慮到全球棲息地生態(tài)問(wèn)題具有同質(zhì)性，無(wú)論是一國(guó)內(nèi)部還是國(guó)家間都會(huì)面臨棲息地碎片化的問(wèn)題。因此，我們?cè)诳紤]借鑒棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)時(shí)，相對(duì)成熟的Natura 2000網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)槲覈?guó)棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)基于國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行的一致性與協(xié)調(diào)性，相關(guān)問(wèn)題往往更容易得到有效解決。

（一）系統(tǒng)性的法律支撐

作為Natura 2000 網(wǎng)絡(luò)的法源，《棲息地指令》《鳥(niǎo)類保護(hù)指令》與其他相關(guān)指令均對(duì)建立和維護(hù)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)做出了明確規(guī)定，將保護(hù)棲息地網(wǎng)絡(luò)的要求融貫入相關(guān)法律之中?！稐⒌刂噶睢沸蜓灾幸笤贜atura 2000 的范疇內(nèi)建立連貫歐洲特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)定現(xiàn)在或者將來(lái)會(huì)被列為特別保護(hù)區(qū)的區(qū)域，將必須被納入連貫的歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。除此之外，歐盟還通過(guò)一系列專項(xiàng)環(huán)境指令整合了棲息地網(wǎng)絡(luò)的要求，Natura 2000將其保護(hù)目標(biāo)拆解而融入不同的專項(xiàng)規(guī)劃中，例如，洪水指令要求編制洪水風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃，通過(guò)強(qiáng)調(diào)維持和修復(fù)洪泛平原產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)，保障Natura 2000 保護(hù)地之間的連通性[17]。

基于“軟法”的效力有限性，Natura 2000 并不能成為剛性約束而得到實(shí)施，但相關(guān)法律規(guī)定之間所具有融貫性，及其搭建起的棲息地網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)仍值得我國(guó)借鑒。

（二）識(shí)別、規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)體現(xiàn)生態(tài)整體性考量

《棲息地指令》與《鳥(niǎo)類保護(hù)指令》為野生動(dòng)物及棲息地范圍進(jìn)行規(guī)定。在保護(hù)區(qū)的選定過(guò)程中特別關(guān)注跨界區(qū)域以及成員國(guó)內(nèi)瀕臨滅絕的、脆弱的或者稀少的的棲息地類型或物種，除此之外，成員國(guó)也有義務(wù)統(tǒng)一按照共同的方法、準(zhǔn)則和生態(tài)特點(diǎn)來(lái)選擇保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)的選定工作完成后，成員國(guó)必須宣布保護(hù)地的分布并采取保護(hù)措施，制定相應(yīng)的管理計(jì)劃及納入其他發(fā)展規(guī)劃中。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）是歐盟Natura 2000 進(jìn)行管理的重要工具，以保障Natura 2000 的生態(tài)效益在開(kāi)發(fā)活動(dòng)中被充分考慮，應(yīng)用到特定專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目及與特定專項(xiàng)投資相關(guān)的空間規(guī)劃過(guò)程中，要求規(guī)劃和項(xiàng)目對(duì)生物多樣性及Natura 2000保護(hù)地的潛在影響作出評(píng)估?！稐⒌刂噶睢吩诳倓t中提出，對(duì)于任何可能對(duì)已經(jīng)指定或?qū)?lái)指定的保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生重大影響的計(jì)劃或方案，必須進(jìn)行適當(dāng)評(píng)價(jià)。《棲息地指令》第6 條指出，應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生影響的計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，若基于公共利益等必要原因，且沒(méi)有任何替代方案而必須執(zhí)行該否定性評(píng)價(jià)的項(xiàng)目時(shí)，需要采取一切補(bǔ)償措施，以保證網(wǎng)絡(luò)整體性得到保護(hù)。除此之外，Natura 2000 還通過(guò)報(bào)告和對(duì)影響的具體評(píng)估，解決超出保護(hù)地范圍的人類活動(dòng)問(wèn)題，推動(dòng)連通性的增加，促進(jìn)自然保護(hù)與發(fā)展[3]。

（三）法律實(shí)施具有協(xié)同性

Natura 2000 在管理工作中對(duì)保護(hù)區(qū)之間的協(xié)調(diào)和配合作出了規(guī)定：首先，各國(guó)之間要進(jìn)行配合。歐盟各成員國(guó)法制、行政、文化等國(guó)情差異較大，各國(guó)之間的協(xié)調(diào)配合是有效推進(jìn)棲息地保護(hù)工作的基礎(chǔ)，在跨地域保護(hù)地之間確保兩國(guó)對(duì)保護(hù)地的管理是一致或者兼容的，通常需要兩國(guó)建立管理委員會(huì)或其他形式的管理合作；其次，保護(hù)地之間要協(xié)調(diào)配合，獨(dú)立保護(hù)區(qū)需要確保兩塊保護(hù)地之間能夠允許物種在兩地之間遷徙，并確保本區(qū)域內(nèi)相關(guān)開(kāi)發(fā)管理活動(dòng)不影響保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的整體性。在如何推進(jìn)各區(qū)域協(xié)調(diào)配合的問(wèn)題上，Natura 2000 為所有成員國(guó)制定了統(tǒng)一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，并同成員國(guó)、利益相關(guān)方一起編制管理指導(dǎo)手冊(cè)，選址、數(shù)據(jù)與模式都已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化，有利于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各部分的聯(lián)絡(luò)。

除此之外，Natura 2000 的要求已經(jīng)在司法實(shí)踐中得到體現(xiàn)。在判例法國(guó)家，某判決中的法律規(guī)則可以作為一種先例而適用于此后的裁判活動(dòng)。2011年，歐盟委員會(huì)訴稱西班牙在兩塊Natura 2000 的棕熊棲息地之間建設(shè)了采礦項(xiàng)目，兩塊棲息地之間有10 公里的穿越通道，采礦活動(dòng)產(chǎn)生的噪音和震動(dòng)使得棕熊不敢穿越該通道，這相當(dāng)于在棲息地之間設(shè)置了屏障。法院審理后認(rèn)為，采礦項(xiàng)目違背了《棲息地指令》第6 條第2 項(xiàng)的要求，阻礙了棕熊種群之間的交流與繁衍，法院通過(guò)擴(kuò)大解釋使《棲息地指令》第6 條第2款成為保護(hù)棲息地連通性的依據(jù)。

綜上，Natura 2000 的有益經(jīng)驗(yàn)將為我國(guó)野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)的法律制度完善提供重要參考。當(dāng)然，就借鑒Natura 2000 的經(jīng)驗(yàn)而言，我國(guó)與歐盟從所屬法系到國(guó)家結(jié)構(gòu)、立法制度，再到自然資源權(quán)屬等都存在諸多差異，因此，我們需要借鑒的是其科學(xué)基礎(chǔ)、指導(dǎo)理念和基本原則，而不是具體制度和規(guī)則的移植，舉凡管理體制、財(cái)政工具、允許和禁止行為、執(zhí)法機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)與制度等都需要基于我國(guó)國(guó)情而設(shè)計(jì)[3]，與我國(guó)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相結(jié)合，注重因地制宜，強(qiáng)化法律的科學(xué)性與體系性。

四、野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)法律制度的完善路徑

在整體系統(tǒng)觀的要求下，保障我國(guó)野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律制度應(yīng)當(dāng)著重解決當(dāng)前法律體系不成系統(tǒng)、棲息地生態(tài)不體現(xiàn)整體和法律實(shí)施不夠協(xié)同的問(wèn)題。在借鑒Natura 2000 的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的法律進(jìn)路應(yīng)在如下三方面展開(kāi)：

（一）在系統(tǒng)化立法中嵌入棲息地網(wǎng)絡(luò)化的理念

野生動(dòng)物棲息地涵蓋多種生態(tài)類型，其保護(hù)涉及到自然保護(hù)地建設(shè)、土地管理、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域的多部法律，將棲息地網(wǎng)絡(luò)化的要求納入相關(guān)法律中、健全野生動(dòng)物棲息地保護(hù)法律框架是貫徹落實(shí)整體系統(tǒng)觀、遵循整體主義法治理念規(guī)制棲息地網(wǎng)絡(luò)的第一步。

第一，在并無(wú)必要對(duì)野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行單獨(dú)立法的前提下，應(yīng)對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行修改。首先，針對(duì)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)宏觀法律規(guī)范缺失的問(wèn)題，立法者應(yīng)在該法的立法目的及法律原則條款中增加野生動(dòng)物棲息地保護(hù)及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容，使該法在宏觀上具有野生動(dòng)物保護(hù)和棲息地保護(hù)“二元”目的。其次，立法者應(yīng)在結(jié)構(gòu)上對(duì)野生動(dòng)物棲息地以專章形式予以規(guī)制，并增加具體的棲息地網(wǎng)絡(luò)化規(guī)范，其具體內(nèi)容應(yīng)包括將現(xiàn)在及未來(lái)劃定的棲息地納入網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)范疇，以各種保護(hù)手段和形式加強(qiáng)棲息地網(wǎng)絡(luò)連通性、維護(hù)棲息地網(wǎng)絡(luò)整體性等。通過(guò)增加總則和專章，棲息地保護(hù)法律將可形成從宏觀到微觀的多層級(jí)法律規(guī)范體系。

第二，建立綜合性法律保護(hù)框架，理順相關(guān)法律法規(guī)的適用順序?qū)⑹且吧鷦?dòng)物棲息地法律規(guī)定的發(fā)展方向。立法者應(yīng)從生態(tài)優(yōu)先角度出發(fā)，修訂與野生動(dòng)物重要棲息地相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行細(xì)化與空白填補(bǔ)。鑒于棲息地的資源屬性各異，還需要在《土地管理法》《濕地保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》及其他自然保護(hù)地立法等相關(guān)法律法規(guī)中確認(rèn)棲息地的法律地位，明晰各法對(duì)棲息地識(shí)別、規(guī)劃、保護(hù)、管理的功能及界分，并與《野生動(dòng)物保護(hù)法》保持一致，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)地、持續(xù)地保護(hù)野生動(dòng)物群落及其生境，保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展有效的生態(tài)互動(dòng)關(guān)系，將生態(tài)連通與整體建構(gòu)作為相關(guān)法律體系系統(tǒng)化建設(shè)的主要目標(biāo)。

（二）在棲息地相關(guān)法律制度的完善與創(chuàng)新中增加生態(tài)整體性考量

1.重新評(píng)價(jià)并完善現(xiàn)有制度

1）明確識(shí)別與科學(xué)劃定。正確識(shí)別、科學(xué)劃定野生動(dòng)物棲息地離不開(kāi)一個(gè)準(zhǔn)確的定義。關(guān)于野生動(dòng)物棲息地的定義，1979年《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》第1條將“棲息地”表述為：“在遷徙物種遷徙范圍內(nèi)能夠?yàn)樵撐锓N提供適宜生存的任何區(qū)域。[18]”在該定義下，棲息地的外延十分廣闊，這也符合棲息地固有的生態(tài)整體性特征。鑒于此，棲息地保護(hù)范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展為野生動(dòng)物的生存區(qū)域，包括遷徙、停留的路徑?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》首先應(yīng)當(dāng)將吸納上述定義的核心內(nèi)容，擴(kuò)大野生動(dòng)物棲息地外延；其次應(yīng)在第二章加入野生動(dòng)物重要棲息地劃定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定按照統(tǒng)一的科學(xué)且標(biāo)準(zhǔn)化的方法、準(zhǔn)則選定和劃定棲息地，并規(guī)定納入檔案與名錄，以便整體規(guī)劃與管理的展開(kāi)。

2）完善棲息地相關(guān)規(guī)劃制度。規(guī)劃的協(xié)調(diào)功能與發(fā)展功能對(duì)于棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)具有非常重要的促進(jìn)作用[17]，野生動(dòng)物棲息地作為重要的生態(tài)空間，應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃的范疇內(nèi)，其規(guī)劃體系應(yīng)包括總體規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃、管理計(jì)劃等內(nèi)容。首先，將《土地管理法》予以修改，將棲息地納入生態(tài)用地的范疇；同時(shí)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)完成棲息地的確權(quán)登記，使其權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確，便于展開(kāi)規(guī)劃工作。其次，借鑒歐盟Natura 2000計(jì)劃通過(guò)土地使用規(guī)劃和發(fā)展政策來(lái)提高網(wǎng)絡(luò)一致性的方法，棲息地屬于“生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺”的重要自然生態(tài)空間，應(yīng)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，并據(jù)此確定發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域等。故應(yīng)在總體規(guī)劃中指出，棲息地網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)功能連貫的生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)作為優(yōu)先的自然區(qū)域得到保護(hù)、維持和發(fā)展。最后，在專項(xiàng)規(guī)劃方面，棲息地規(guī)劃應(yīng)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、能源等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：棲息地規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)建立在解析各棲息地在保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對(duì)象和所面臨的威脅等方面特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，并形成具體的行為規(guī)范，并以此作為棲息地差異性管理的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一地一規(guī)劃”[19]。其他各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮到棲息地生態(tài)整體性的內(nèi)容，盡可能減少對(duì)棲息地整體的破壞。

3）優(yōu)化調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度。野生動(dòng)物及其棲息地調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估是保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)工作的重要內(nèi)容，也是對(duì)棲息地生態(tài)進(jìn)行修復(fù)的基礎(chǔ)。首先，應(yīng)在《野生動(dòng)物保護(hù)法》第11 條規(guī)定的監(jiān)測(cè)評(píng)估內(nèi)容中加入棲息地連通性指標(biāo)。棲息地連通性指標(biāo)包括連通性概率以及等效連通面積兩個(gè)指標(biāo)，由此衡量景觀或區(qū)域內(nèi)可到達(dá)的生境資源，既包括生境斑塊內(nèi)可以到達(dá)的資源（斑塊連通性），也包括與其他生境斑塊連接后可到達(dá)的資源（斑塊間連通性）。其次，針對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)估困難的問(wèn)題，建議引入第三方評(píng)估制度，提高專業(yè)性，應(yīng)設(shè)立以野生的動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)為主導(dǎo)，科研機(jī)構(gòu)為主力，志愿團(tuán)體為輔助的專業(yè)監(jiān)測(cè)評(píng)估隊(duì)伍[20]。

4）強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境不利后果進(jìn)行源頭控制的一種手段。環(huán)境影響評(píng)價(jià)可為環(huán)境管理部門(mén)提供可靠的環(huán)境管理依據(jù)，也可以為建設(shè)項(xiàng)目管理制定可行的環(huán)境保護(hù)對(duì)策、按行業(yè)科學(xué)管理提供依據(jù)。應(yīng)明確指出，開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)不得對(duì)物種及棲息地的保護(hù)產(chǎn)生不良影響，不得影響保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的整體性與連通性，若基于公共利益等原因，該項(xiàng)目不得不進(jìn)行，則需要預(yù)先提出補(bǔ)救措施以維持棲息地網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定。

2.生態(tài)走廊制度的構(gòu)建

生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于制度創(chuàng)新，應(yīng)將搭建生態(tài)走廊確立為一項(xiàng)環(huán)境法律制度，并運(yùn)用于棲息地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、自然保護(hù)地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等領(lǐng)域。目前有關(guān)生態(tài)走廊的法律規(guī)定散見(jiàn)于一些相關(guān)法條中，但對(duì)于搭建生態(tài)走廊的主體、形式等方面缺乏具體的可操作性的規(guī)定，因此，有必要將生態(tài)走廊融入環(huán)境法律制度，將其法定化，通過(guò)制度設(shè)計(jì)為棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)提供可靠的剛性約束。

首先，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)在野生動(dòng)物棲息地保護(hù)專章中確立生態(tài)走廊制度，并在《自然保護(hù)區(qū)條例》同樣予以明文規(guī)定。明確建立生態(tài)走廊的目的是將若干個(gè)棲息地連接起來(lái)，使分散的生境組成一個(gè)完整的系統(tǒng)，確保遷徙動(dòng)物的自由流通和生息繁衍，減少不利的“生態(tài)孤島”效應(yīng)。其次，應(yīng)明確履行搭建生態(tài)走廊的主體及其職責(zé)內(nèi)容，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)總體負(fù)責(zé)生態(tài)走廊方案設(shè)計(jì)，各類型生境主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體建設(shè)、管理與維護(hù)，生態(tài)走廊的構(gòu)建應(yīng)建立在最佳的科學(xué)和商業(yè)數(shù)據(jù)之上，同時(shí)考慮到該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，運(yùn)用監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)估結(jié)果制定生態(tài)走廊搭建方案，采用科學(xué)的方法對(duì)提出的生態(tài)走廊方案進(jìn)行綜合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以該結(jié)論作為決策的依據(jù)，從而將可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。最后，針對(duì)未來(lái)可能會(huì)被劃定為保護(hù)區(qū)的區(qū)域，其生態(tài)走廊應(yīng)與保護(hù)區(qū)同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)管理；針對(duì)難以搭建生態(tài)走廊的區(qū)域，應(yīng)采取替代性方案，比如盡量擴(kuò)大保護(hù)區(qū)范圍或進(jìn)行遷徙物種的就地保護(hù)，采取人工繁育、基因保存等方法減少“孤島效應(yīng)”帶來(lái)的不良影響。

（三）在法律與政策的執(zhí)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各方力量的協(xié)同

1.優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行

1）明確劃分各部門(mén)管理權(quán)限和職責(zé)。野生動(dòng)物棲息地管理應(yīng)采取野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和組織，由各類型生態(tài)環(huán)境所屬部門(mén)負(fù)責(zé)具體管理的形式，實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理結(jié)合的模式。由野生動(dòng)物主管部門(mén)總體負(fù)責(zé)野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作有利于推行“生物生境一體化”管理理念，同時(shí)由不同類型的生境主管部門(mén)具體采取不同的保護(hù)和管理措施，因地制宜實(shí)施有效保護(hù)，對(duì)我國(guó)相關(guān)自然保護(hù)地管理制度進(jìn)行重構(gòu)和優(yōu)化，以協(xié)調(diào)與野生動(dòng)物棲息地之間的關(guān)系，是當(dāng)前立法的重點(diǎn)[21]。同時(shí)，尚未劃定相關(guān)自然保護(hù)地的區(qū)域，應(yīng)由野生動(dòng)物棲息地主管部門(mén)統(tǒng)一管理，并制定相應(yīng)的管理方法、計(jì)劃等。

2）加強(qiáng)區(qū)域間政府協(xié)作。鑒于棲息地破碎化的威脅往往具有跨界的特點(diǎn)，應(yīng)跨越行政區(qū)劃的藩籬，強(qiáng)調(diào)政府間合作，強(qiáng)化棲息地網(wǎng)絡(luò)的整體架構(gòu)和互聯(lián)互通，有利于高效靈活地處理生態(tài)難題，實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物棲息地的多層次、全方位保護(hù)。首先，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化手段實(shí)現(xiàn)建設(shè)與管理的規(guī)范化、統(tǒng)一化，制定、發(fā)布、實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等文件，建立信息共享平臺(tái)，彌補(bǔ)信息鴻溝。信息共享是彼此間合作的基礎(chǔ)，在區(qū)域協(xié)作的過(guò)程中，注重橫向政府間的信息流動(dòng)。運(yùn)用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與格式及時(shí)公開(kāi)對(duì)野生動(dòng)物棲息地的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，披露野生動(dòng)物棲息地遭到污染或破壞等信息，通報(bào)人為破壞或者自然災(zāi)害等情況，以便合力開(kāi)啟應(yīng)急預(yù)案。其次，注重管理合作，有效提高管理效率。比如以建立聯(lián)合委員會(huì)或者工作組的形式對(duì)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，解決棲息地跨區(qū)域保護(hù)的問(wèn)題。最后，在區(qū)域協(xié)作間建立生態(tài)合作的保障機(jī)制。生態(tài)保護(hù)的受益方應(yīng)當(dāng)向生態(tài)保護(hù)者支付一定的費(fèi)用來(lái)支撐生態(tài)治理模式的延續(xù)。橫向生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的工程，需要明確界定生態(tài)補(bǔ)償制度的標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及期限[22]。

2.能動(dòng)發(fā)揮司法的作用

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，司法是最后一道防線，而司法機(jī)關(guān)也能夠?yàn)楦鞣搅α拷槿霔⒌乇Ｗo(hù)搭建合作平臺(tái)[23]。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)能動(dòng)發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，尤其是其預(yù)防性功能，將會(huì)提高野生動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)效率，保障法律實(shí)施的協(xié)調(diào)性。一方面，明確將野生動(dòng)物重要棲息地納入環(huán)境公益訴訟的受案范圍，規(guī)定對(duì)于破壞野生動(dòng)物棲息地的行為，相關(guān)部門(mén)以及符合法律規(guī)定的組織有權(quán)向人民法院提起訴訟。另一方面，推行預(yù)防性司法，關(guān)注對(duì)棲息地連通性與整體性造成影響的“隱性風(fēng)險(xiǎn)”。關(guān)于野生動(dòng)物棲息地案件往往涉及到法律審查與技術(shù)審查之間的難題，應(yīng)加強(qiáng)判斷主體的專業(yè)化能力，將“重大風(fēng)險(xiǎn)”“高度蓋然性”的認(rèn)定，比如對(duì)棲息地外生態(tài)走廊造成破壞的可能性認(rèn)定交給環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域相關(guān)學(xué)科的專家，出具實(shí)地考察說(shuō)明和相關(guān)專業(yè)意見(jiàn)[15]，綜合判斷開(kāi)發(fā)利用行為是否超過(guò)了生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，注重禁止令的運(yùn)用，發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

野生動(dòng)物棲息地既是野生動(dòng)物的生存空間，也是自然資源的蘊(yùn)藏地，同時(shí)承載著調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、維護(hù)人類社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重任。野生動(dòng)物棲息地破碎化現(xiàn)狀對(duì)保護(hù)野生動(dòng)物、維持良好生態(tài)造成了極大的困擾，面對(duì)現(xiàn)狀，棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)對(duì)連通性與整體性進(jìn)行考量，整體系統(tǒng)觀為其建設(shè)提供了方法論指導(dǎo)，順應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。探尋我國(guó)棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的實(shí)踐，融入國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)家公園與自然保護(hù)地體系建設(shè)，維護(hù)生物多樣性與公共衛(wèi)生安全，實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展全局。

野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建并不是一蹴而就的，需要相關(guān)法律予以調(diào)整并經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的實(shí)踐過(guò)程。環(huán)境法典正在編纂中，在“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”整體自然觀的關(guān)照下，更應(yīng)注重將各生態(tài)要素予以綜合考量、統(tǒng)籌兼顧，建議在環(huán)境法典編中規(guī)定野生動(dòng)物棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，但關(guān)于應(yīng)以何種形式或者哪些具體內(nèi)容呈現(xiàn)野生動(dòng)物棲息地的規(guī)定，以及作為彰顯形式理性的環(huán)境法典如何回應(yīng)棲息地網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)與自然保護(hù)地之間的競(jìng)合與沖突尚未得出結(jié)論。基于此，應(yīng)在本研究的基礎(chǔ)上，對(duì)棲息地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入環(huán)境法典做更深層次的研究，更好地實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物棲息地的有效保護(hù)。