組織結構變革：提升基礎教育學校治理能力的動力機制*

趙連杰 楊朝暉|首都師范大學教師教育學院

近年來，國家相繼出臺了一系列有關基礎教育改革與發(fā)展的重要政策和文件。2018 年12月8日，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，明確要求“提高學校自主管理能力，完善學校治理結構，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2020 年9 月15 日，《教育部等八部門關于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）頒布，提出健全辦學管理機制（完善宏觀管理、完善內(nèi)部治理）等意見。北京師范大學中國教育政策研究院執(zhí)行院長張志勇教授認為，《意見》的頒布是推進教育治理現(xiàn)代化的重大舉措，為推進基礎教育學校教育治理現(xiàn)代化提供了行動指南。

作為教育系統(tǒng)中相對獨立的自運轉主體，學校的組織結構直接關系著其治理能力和治理體系的建設，是其治理評價的重要組成部分[1]。在政策的引領下，當前越來越多的基礎教育學校認識到，必須從理念和行動層面實現(xiàn)從學校管理到學校治理的轉型，進而實現(xiàn)重構學校教育生態(tài)、建構符合現(xiàn)代學校制度的治理體系的目的。然而，這一轉型從何處切入成為困擾基礎教育學校的“痛”點。鑒于此，本文以學校組織結構為視角，在剖析傳統(tǒng)學校組織結構存在的諸多管理弊端的基礎上，指出組織結構變革是實現(xiàn)基礎教育學校治理能力提升的動力機制，并闡述基于治理理念的學校組織結構構建策略，以助力學校實現(xiàn)從管理到治理的跨越。

一、傳統(tǒng)學校組織結構的管理弊端分析

長期以來，很多學校的校長們往往有一種誤解。他們認為，學校的組織結構是歷史形成的，是教育行政部門確定的，是不能作出調(diào)整和變革的。實際上，我國傳統(tǒng)的學校組織結構源于蘇聯(lián)的學校管理體制，是比較典型的按照學校權力大小進行分工和分層、確定上下級關系的科層制結構[2]。詳言之，我們絕大多數(shù)基礎教育學校的組織結構基本都是“金字塔”狀的層級管理體制，從校長、副校長、中層干部、年級主任、班主任，到達師生這一“神經(jīng)末梢”，一般都有5～6個管理層級。我們可以將這種學校組織結構稱為“學校組織管理結構”?？陀^地講，這種科層制的學校組織結構有其特定的管理優(yōu)勢，如職責明確、層級分明、結構穩(wěn)定、易于執(zhí)行等，但這樣的組織結構帶來的管理弊端也顯而易見。

首先，管理導向唯上是從。按照科層制來劃分學校職能部門，校長們多從教學、德育、行政、后勤等對學校管理工作進行切分。這樣的職能劃分看似科學合理，但究其實質功能來說，是為了更好地服務上一級的管理。確切地說，是為了校長更好地掌控全校工作。可以想象，在這樣的組織結構中，組織的制度制訂、機制運行、資源流通等很難看到處于學校管理“最底層”的師生。這也是為什么很多學校會感到來自教育教學一線的問題總停留在問題發(fā)生的地方的深層次原因。

其次，管理決策單向輸送。科層制下的學校組織結構猶如管理層級上的“金字塔”，有關學校管理的決策往往是自塔尖到塔底的單向流通。這一決策輸送路徑固然有諸多優(yōu)點，但也蘊藏著很大的風險。比如，學校大量的問題存在于教育教學一線，如果解決這些問題的決策只依賴自上而下的單一路徑，難免會讓學校領導層捉襟見肘，影響決策的科學性和合理性。正所謂“讓聽見炮火的人去指揮戰(zhàn)斗”，不給予基層在應對復雜多變的日常工作時決策的權力，是無法激發(fā)與釋放辦學活力的。

最后，管理文化本位主義?？茖又葡碌膶W校組織結構強調(diào)分工的明確性，學校每個部門都有其固定的職責和權限。分工如此明確雖然有利于各部門各司其職，但同時也助推了管理文化本位主義的形成。具體而言，科層制管理從縱向上明確了領導與被領導的關系，但對橫向上各部門之間的配合與協(xié)同的限制較為乏力。面對需要協(xié)同解決的重要學校事務，學校各部門很有可能形成“踢皮球”的作風，嚴重影響組織內(nèi)部成員的凝聚力和組織效率的發(fā)揮。

總之，“傳統(tǒng)科層制管理模式所帶來的學校管理的僵化與民主性的缺失，以及逐漸顯現(xiàn)的學校教育與科層制內(nèi)涵存在本質區(qū)別等問題，都束縛了學校的進一步發(fā)展”[3]。因此，為了解決學?？茖又平M織架構下被動、集權、內(nèi)耗、低效等諸多弊端，瞄準現(xiàn)代學校治理體系建設，重構學校組織結構與制度，建立學校治理科學的運行機制和動力機制就變得極為緊迫。

二、基于治理理念的學校組織結構的構建策略

“要實現(xiàn)學校的戰(zhàn)略目標，就要構建與之相匹配的組織結構，這是學校系統(tǒng)變革的第一?？圩印盵4]。借鑒組織行為學和管理學的理論，以組織結構變革為抓手，促進學校實現(xiàn)由管理向治理的轉變，既需要理念層面的探討，又需要實踐操作層面的經(jīng)驗積累。我們可以將基于治理理念的學校組織結構稱為“學校組織治理結構”，其構建可采用如下策略。

（一）構建扁平化的矩陣治理結構

扁平化管理，是企業(yè)為解決層級結構的組織形式在現(xiàn)代環(huán)境下面臨的難題而實施的一種管理模式。通過減少管理層級，增加管理跨度，原來科層制下金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式。矩陣式管理是指通過橫向聯(lián)系和縱向聯(lián)系的管理方式，平衡組織內(nèi)部的分權化與集權化問題，使各個管理部門之間相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督，更加高效地實現(xiàn)組織的工作目標。

近年來，國內(nèi)基礎教育領域的一些學校將扁平化管理和矩陣式管理引入學校治理體系的建設之中。其中，最具代表性的是作為“北京市綜合改革實驗學?！焙蛧壹壗逃w制改革試點項目“深化基礎教育學校辦學體制改革試驗項目學?！钡谋本┦惺粚W校及其十余所盟校。這些學校盡可能壓縮學校組織的結構層級，使各層級的管理跨度處于一個合理的范圍；同時，構建學部、年級負責制與中層處室的矩陣結構，實行分責分權的管理機制，推動每一位學校員工對自己的事業(yè)負責。

（二）重構學校組織的核心要件

李希貴校長在《學校如何運轉》一書中談到，要厘清學校的組織結構和運行機制，首先要做到的是把一所學校的教學人員、管理人員和服務人員等清晰地放置在組織結構不同的部分中，然后進一步界定組織成員在組織中各自的職能，進而通過制度將他們連接起來，以發(fā)揮組織效力[5]。那么，學校組織結構的核心要件到底是什么？

全球管理界享有盛譽的管理學大師亨利·明茨伯格在其代表作《卓有成效的組織》中提出了組織結構的五個組成部分，即戰(zhàn)略決策層、操作核心層、中間層、技術分析層以及支持層[6]。北京市十一學校及其盟?；诤嗬っ鞔牟竦睦碚?，根據(jù)學校實際情況，創(chuàng)新性地從功能角度把學校組織結構拆分為戰(zhàn)略高層、中層管理者、教育教學一線、支持人員和研發(fā)平臺。當然，核心要件確立后，后續(xù)還需要配套設計相應的制度和機制[7]，使五個核心要件自身和整體結構之間形成系統(tǒng)，并良性地運轉。

（三）樹立師生第一的價值取向

學校組織內(nèi)任何一個系統(tǒng)的自運轉與系統(tǒng)運轉，都應遵循學校辦學的價值觀。對于任何一所學校而言，以學生成長為中心是其基本的價值遵循和行動指南。教育教學一線是學校最終產(chǎn)生教育效益的地方。因此，學校應該把人力、物力、財力等調(diào)配到組織產(chǎn)生效益的關鍵環(huán)節(jié)，讓資源和服務響應師生和教育教學需求，流向一線最需要的地方[8]。

現(xiàn)代學校組織結構治理要樹立“師生第一”的價值導向。隨著教育系統(tǒng)內(nèi)部變得越來越復雜，學校組織結構也趨于復雜化。需要理性對待的是，無論組織結構如何調(diào)整與變革，服務好師生，助力師生發(fā)展，快速響應師生的需求，在教育教學一線的“緊要處”巧妙布局與重點發(fā)力，應是矢志不移的價值追求。

三、構建學校組織治理結構的實踐案例

作為全國教育較為發(fā)達的區(qū)域，北京市的基礎教育學校一直很重視治理結構的設計與治理能力的建設。近些年來，相繼涌現(xiàn)出一批組織治理結構特色顯著、組織治理水平高、教育教學效益好的優(yōu)質學校。本文選取其中的優(yōu)秀代表，簡述其在組織治理結構上的創(chuàng)新性探索與實踐。

（一）北京市育英學校：組織結構變革與對教育本真的追求相對接

北京市育英學校是北京市海淀區(qū)一所具有紅色傳統(tǒng)的優(yōu)質學校，一所從西柏坡走來的十二年一貫制學校。學校秉持“在最美校園，做最有價值的教育”的辦學理念，其“扁平化—矩陣式”組織結構除了有助于提高治理效能外，還體現(xiàn)了對教育本真的追求。學校成立了“四中心”“一院”，即教育服務中心、教學服務中心、行政后勤服務中心、人力資源服務中心及課程研究院。

四大服務中心調(diào)動了學校全體教職員工的工作積極性，極大地激活了學校的人力資源潛能，最大程度實現(xiàn)了組織效能的最大化。學校組建的超越矩陣橫縱邊界的“課程研究院”，明確了以課程建設為中心的學校治理重心，有效解決了學校課程治理體系所面臨的諸多難題，為學校課程建設注入了組織結構和制度文化的動力[9]?？傊?，學校的組織結構體現(xiàn)了對學生需求的尊重，體現(xiàn)了對學校教育教學核心規(guī)律的尊重。

（二）首都師范大學附屬育新學校：橫向與縱向治理并行的扁平化治理結構

首都師范大學附屬育新學校，是位于北京市海淀區(qū)的一所集中小學為一體的十二年制優(yōu)質公辦學校。學校秉持“每個人都是主角，每一步都是結果”“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的管理思路和“人各有才，才各有異，揚長避短，人人成才”的育人理念，對組織結構進行了深度變革，構建了縱向治理與橫向治理并行的扁平化學校治理結構：在橫向治理結構設計上，設置12個年級部（1～12年級）以及學生發(fā)展中心、教師發(fā)展中心、教學管理中心、教學服務中心、體育健康中心、藝術審美中心、科技創(chuàng)新中心和行政后勤中心等8個中心；在縱向治理結構設計上，由學校黨政聯(lián)席會統(tǒng)籌校務委員會、黨總支、工會，形成議事決策機構，直接面向12 個年級部和8 個中心。學校組織結構變革的頂層設計帶來了學校治理主體的多元化以及治理方式的多樣化，治理體系得以逐步完善，治理能力得到顯著增強。

（三）北京亦莊實驗中學：學校戰(zhàn)略管理體系下的組織結構再造

北京亦莊實驗中學是北京市十一學校與北京市大興區(qū)政府共同創(chuàng)辦的一所完全中學，是北京市教育委員會批準的“綜合教育改革實驗學校”。該校傳承北京市十一學校的教育理念和課程體系，建立了以學生為中心、符合學校發(fā)展需求的現(xiàn)代化治理體系。

為了讓該體系有序高效運行，學校開展了戰(zhàn)略管理體系構建研究。該戰(zhàn)略管理體系的構建參照了企業(yè)戰(zhàn)略管理體系的構建過程，即戰(zhàn)略洞察、戰(zhàn)略制訂、戰(zhàn)略解碼、戰(zhàn)略執(zhí)行、戰(zhàn)略評估，五個階段循環(huán)形成閉環(huán)[10]。此外，為獲得科學、規(guī)范而高效的學校治理效果，學校從治理體系的標準化構建入手，將治理體系標準化設計為三級：第一級為校級，第二級為年級和主管部門，第三級為學科和分布式管理崗位[11]。這一學校內(nèi)部治理體系標準化的架構，極大地推動了學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設。

“學校治理體系變革是教育內(nèi)部發(fā)展的邏輯必然和現(xiàn)實需要?！盵12]近年來，國家基礎教育課程改革向縱深推進，客觀上要求學校變革組織結構，以落實新時代立德樹人的根本任務。正所謂“擁有什么樣的組織結構，存在什么樣的制度文化，決定了一個組織以什么樣的機制進行日常運行”[13]，把組織結構變革作為基礎教育學校提升治理能力的動力機制，推動學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分釋放中小學辦學活力，是一個較為可行的解決方案。