鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地退出的法律完善

賈 璐

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

農(nóng)村宅基地退出改革是一項長期性工程，涉及農(nóng)民的基本財產(chǎn)利益。自2015年在試點地區(qū)開始探索農(nóng)村宅基地退出補償機制以來，農(nóng)村大量閑置宅基地得到充分利用，城市用地緊張的局面得到有效緩解。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最重要的就是解決城鄉(xiāng)之間的主要矛盾，使兩者在發(fā)展中實現(xiàn)資源互補。從全國范圍來看，目前我國農(nóng)村宅基地退出改革的推行進度還無法為城市發(fā)展提供充足的土地資源。不僅如此，在農(nóng)村宅基地退出過程中所面臨的種種困境也大大降低了農(nóng)民參與農(nóng)村宅基地退出改革的積極性。因此，在農(nóng)村宅基地退出過程中必須遵循一定的法律原則，同時通過對金寨、平羅、余江等地的改革實踐進行考察，建立一套符合我國農(nóng)村實際的宅基地退出機制，這是當前亟待解決的重要問題。

1 鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地退出的法律原則

1.1 自愿原則

農(nóng)村宅基地制度設(shè)立的最初目的就是保障農(nóng)民的住房需求，這對穩(wěn)定農(nóng)村社會發(fā)展具有重要意義。從法律屬性上來說，農(nóng)村宅基地具有身份性和福利性的雙重屬性。農(nóng)民退出宅基地后能否適應(yīng)城市生活，以及相關(guān)保障體系是否到位等都是進城定居的農(nóng)民所要考慮的因素。在難以適應(yīng)城市生活的情況下農(nóng)民可以依靠現(xiàn)有的宅基地重返農(nóng)村。因此，在農(nóng)村宅基地退出工作中應(yīng)當以農(nóng)民自愿為前提，由農(nóng)民根據(jù)自身條件加以綜合考慮。當?shù)卣膊粦?yīng)以退出現(xiàn)有宅基地作為進城定居的必要條件，從而損害農(nóng)民的合法 利益。

1.2 有償原則

《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一項用益物權(quán)，農(nóng)民具有占有、使用、收益的權(quán)利，對退出宅基地的農(nóng)民進行補償是法律應(yīng)有之義。在農(nóng)村宅基地三權(quán)分置制度改革下，農(nóng)民對于宅基地的資格權(quán)成為重返農(nóng)村生活的重要保障，進城落戶的農(nóng)民退出現(xiàn)有的宅基地將在一定程度上面臨“失宅”的風險。同時，在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，農(nóng)民對于宅基地日后的經(jīng)濟價值也有著較高的期待，從而導致了大部分農(nóng)民寧愿將宅基地閑置也不愿退出的尷尬局面。對退出宅基地的農(nóng)民進行合理的補償是解決這種局面的有效方式之一，讓符合條件的農(nóng)民自愿、大膽地退出，從而盤活農(nóng)村大量閑置的宅基地，緩解城市用地資源緊張局面。

1.3 公平原則

對于農(nóng)村宅基地退出過程中的每一項工作都應(yīng)當體現(xiàn)公平原則。首先，對于自愿退出的農(nóng)民的宅基地面積要進行公平、合理的評估，始終堅持一個標準，避免出現(xiàn)親友連帶關(guān)系。同時對宅基地退出過程中產(chǎn)生的分歧要與農(nóng)民進行公平協(xié)商，從而保證農(nóng)民利益的最大化，此外，對于農(nóng)村宅基地退出過程中的相關(guān)信息要及時向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督，努力保障每一個退出宅基地的農(nóng)民利益。最后，在退出過程中農(nóng)民個體與政府之間發(fā)生糾紛時，雙方都應(yīng)當公平地遵守訴訟原則，排斥主體的特殊性。在公平的環(huán)境下推進農(nóng)村宅基地退出改革實踐，有助于更好地落實鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，推進城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

2 鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地退出面臨的困境

2.1 農(nóng)村宅基地退出制度規(guī)定不完善

農(nóng)村宅基地退出改革事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展，如果農(nóng)村宅基地退出制度規(guī)定不完善將有很大可能會引發(fā)社會矛盾。自2017年中央文件提出進城落戶的農(nóng)民可自愿退出宅基地并獲得相關(guān)補償?shù)恼咭詠?，各地政府積極開展農(nóng)村宅基地退出試點工作。當前我國農(nóng)村宅基地退出改革仍處于探索階段，在國家層面雖然出臺了相關(guān)退出政策，為農(nóng)村宅基地退出改革確定了方向，但由于缺乏農(nóng)村宅基地退出的專項法律規(guī)定，使得各地只能根據(jù)本地區(qū)的實際情況進行初步探索。根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使及轉(zhuǎn)讓適用《土地管理法》和國家有關(guān)規(guī)定。而我國新修訂通過的《土地管理法》僅規(guī)定了國家允許進城落戶的農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿退出現(xiàn)有的宅基地，這就造成了農(nóng)村宅基地退出過程中法律規(guī)范的缺位。此外，我國關(guān)于農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)規(guī)定大多存在于國家政策之中，將涉及公民基本財產(chǎn)權(quán)益的行為交由國家政策去調(diào)整，這在很大程度上違背了“法律保留”原則[1]，因而只有明確了高位階的法律規(guī)范內(nèi)容才能為全國各地區(qū)農(nóng)村宅基地退出改革實踐提供法律依據(jù)。

2.2 農(nóng)村宅基地退出的補償機制不合理

在農(nóng)村宅基地退出過程中，補償標準高低對農(nóng)民參與的積極性具有重要影響。當前農(nóng)村宅基地退出制度在我國尚處于試點探索階段，在中央層面并未出臺統(tǒng)一的補償標準。首先，地方政府在農(nóng)村宅基地退出過程中缺乏實際調(diào)研，在補償標準的設(shè)置上充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民的實際利益需求，導致農(nóng)村宅基地退出過程中問題頻發(fā)。相同面積的宅基地補償數(shù)額不一，甚至在同一區(qū)劃內(nèi)都出現(xiàn)了較大差距，實際補償數(shù)額與農(nóng)民心理預(yù)期差距過大。同時在宅基地面積實際衡量過程中對于附屬設(shè)施是否作為補償?shù)膶ο螅鞯卣臉藴室膊唤y(tǒng)一。此外，對于“一戶多宅”超出補償范圍的宅基地能否適用統(tǒng)一標準，在具體的退出實踐中也存在很大的爭議。此類問題頻發(fā)的主要原因在于國家層面對于農(nóng)村宅基地退出過程中的共識性問題未制定統(tǒng)一的補償標準。農(nóng)民參與宅基地退出的積極性大大降低，阻礙了農(nóng)村宅基地退出改革工作的整體推進[2]。

2.3 農(nóng)村宅基地退出的保障體系不健全

推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解決進城落戶農(nóng)民的后顧之憂，最重要的就是健全農(nóng)村宅基地退出的保障體系。農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當以滿足進城農(nóng)民的生活保障為前提。目前我國農(nóng)村與城市的保障體系并未完全對接，進城落戶的農(nóng)民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面無法與城市居民享受同等待遇。從農(nóng)民角度而言，宅基地在農(nóng)民傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念中仍占有重要地位，因經(jīng)濟問題導致出賣宅基地的情況極少。此外，進城生活的農(nóng)民不僅面臨著居住場所的變化，生活成本較之從前也會大幅增加，因而進城落戶的農(nóng)民可能會面臨無法適應(yīng)城市生活而重返農(nóng)村的困境。相較于宅基地退出后的風險，農(nóng)民更加愿意零成本地占有閑置的宅基地。因此，在推進農(nóng)村宅基地改革實踐中不僅需要設(shè)立合理的補償機制，更需要健全農(nóng)村宅基地退出后的保障體系來解決退出宅基地農(nóng)民的后顧之憂，讓符合條件的農(nóng)民大膽退出現(xiàn)有宅基地[3]。

2.4 農(nóng)民參與宅基地退出補償?shù)姆e極性不高

農(nóng)民是農(nóng)村宅基地退出過程中最主要的參與者，具有參與協(xié)商、進行監(jiān)督等正當權(quán)利。農(nóng)村宅基地制度最重要的價值就是滿足農(nóng)民的住房需求，農(nóng)民在退出宅基地后將在一定程度上面臨“失宅”的風險，當無法適應(yīng)城市生活時，農(nóng)村宅基地將成為其最后的生活保障。農(nóng)民在宅基地退出改革中處于弱勢地位，在宅基地退出過程中會全面衡量退出后的利與弊。在當前農(nóng)村宅基地退出過程中主體存在嚴重錯位，進城落戶的農(nóng)民對將來生活存在擔憂的情況下參與農(nóng)村宅基地退出補償?shù)姆e極性明顯不高。

3 我國農(nóng)村宅基地退出的實踐經(jīng)驗總結(jié)

3.1 安徽金寨的“置換式”

金寨縣政府根據(jù)本地實際情況頒布了具體的實施細則，其中明確了農(nóng)村宅基地退出的具體原則、補償標準、退出激勵機制等，為農(nóng)村宅基地退出工作提供了一套標準化的流程?！爸脫Q式”補償是指農(nóng)民以宅基地使用權(quán)及其附著物換取區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)的住房或者一定數(shù)額的金錢。同時規(guī)定，退出農(nóng)戶應(yīng)當自簽訂退出協(xié)議之日起五年內(nèi)騰退完畢，并根據(jù)騰退時間進行補償，在第二、第三、第四、第五年完成騰退的按照規(guī)定標準逐年降低，超過五年未騰退完畢的將被視為違章建筑。對于自愿退出宅基地，進城購買商品房或者在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)自建房屋的農(nóng)民，政府將給予一定數(shù)額的獎勵。此外，金寨縣政府積極推行就業(yè)政策，為進城農(nóng)戶開展就業(yè)政策宣講和技能培訓，幫助進城農(nóng)戶解決工作問題。最后，在農(nóng)村宅基地退出工作的成果檢驗上采取抽查、互查等方式，發(fā)現(xiàn)問題及時追究，并建立明確的獎懲機制，以確保農(nóng)村宅基地退出工作的順利推進。

3.2 寧夏平羅的“分類收儲+以地養(yǎng)老”式

平羅縣政府以征地補償標準為依據(jù)制定了農(nóng)村宅基地收儲指導價，對處于不同區(qū)域的宅基地根據(jù)指導價進行補償。在農(nóng)村宅基地退出條件審核方面規(guī)定了嚴格的辦法，力爭將矛盾化解在農(nóng)村宅基地退出工作的初期，以保證進城農(nóng)戶生活的安定。同時還創(chuàng)新了以“三權(quán)”換取養(yǎng)老服務(wù)的舉措，即農(nóng)民可以通過退出現(xiàn)有宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)，換取養(yǎng)老服務(wù)。退出“三權(quán)”的農(nóng)民在到了一定年齡之后可以入住當?shù)仞B(yǎng)老院，從而解決無人養(yǎng)老的困境。由此將農(nóng)村宅基地退出的選擇權(quán)交由農(nóng)民本身，讓其根據(jù)自身意愿進行選擇，在最大程度上保證農(nóng)村宅基地退出工作的自愿性[4]。寧夏平羅縣農(nóng)村宅基地退出模式在設(shè)計上較為合理，但在前期退出工作中政府需要墊付大量資金，作為欠發(fā)達地區(qū)，政府難以承受如此巨大的財政開支，因而在政策具體施行上也存在不充分的問題。

3.3 江西余江的“貨幣補償”式

余江區(qū)“貨幣補償”模式是指通過給予退出宅基地的農(nóng)民一定數(shù)額的貨幣來提高農(nóng)民參與農(nóng)村宅基地退出工作的熱情。在“貨幣補償”模式的基礎(chǔ)上根據(jù)退出宅基地農(nóng)民具體情況的不同，對集體組織成員和非集體組織成員給予不同的標準，并且在實際施行過程中村集體可以根據(jù)本村的實際情況對補償標準加以調(diào)整[5]。余江區(qū)在宅基地退出中已經(jīng)初步構(gòu)建了區(qū)、鄉(xiāng)、村三級制度體系，讓村民積極參與到農(nóng)村宅基地退出工作中，村里人、村中事，大家商量著辦。村民通過建言獻策、加強監(jiān)督等方式以確保宅基地退出工作的公開、透明。同時，余江區(qū)在退出的宅基地面積衡量過程中始終堅持一個標準，最大程度上避免親友連帶、權(quán)錢交易等行為，促使村民自覺退出宅基地多占部分。自愿退出農(nóng)村宅基地的進城農(nóng)戶可享受職業(yè)技能培訓、貸款優(yōu)惠補貼等惠民措施。最后，各村委會對于農(nóng)村宅基地退出過程中的各項工作一律采取公開、公示原則，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行監(jiān)督，切實做到在陽光下推進農(nóng)村宅基地退出改革，讓廣大人民群眾感受到公正、合理。

4 鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地退出的完善建議

4.1 完善農(nóng)村宅基地退出規(guī)定

完善的法律規(guī)定對我國農(nóng)村宅基地退出改革工作具有重要的指引作用，農(nóng)村宅基地退出改革涉及農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)當由全國人大及其常委會通過立法進行總體規(guī)制，同時輔以相關(guān)行政法規(guī)和具體政策。近年來，中央要求盤活農(nóng)村大量閑置的宅基地，緩解城市用地緊張的局面，但當前我國對農(nóng)村宅基地退出仍然缺乏完善的法律規(guī)定。從試點地區(qū)的退出實踐來看，各地區(qū)對農(nóng)村宅基地退出改革都作出了明確的制度規(guī)定，并對補償標準、保障體系、退出程序等內(nèi)容進行了細化，這使得農(nóng)村宅基地退出改革有了具體的制度內(nèi)容，而不是停留在國家政策層面上。因此，首先應(yīng)當制定出與我國農(nóng)村宅基地退出政策相適應(yīng)的全國性制度規(guī)定，為各地區(qū)探索農(nóng)村宅基地退出改革實踐提供法律前提。其次，應(yīng)當鼓勵各地在符合上位法限定的范圍內(nèi)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定具體細則。我國地域遼闊，農(nóng)村各地區(qū)風俗習慣存在較大差異，因而農(nóng)村宅基地退出規(guī)定也要做到因地制宜，結(jié)合本地區(qū)的風俗習慣、財政狀況等因素制定不同的退出規(guī)定[6]。在上位法中對農(nóng)村宅基地退出改革進行總體規(guī)制，讓各地區(qū)在上位法的限制范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。一方面符合《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定，使得相關(guān)行政法規(guī)、政策的施行符合憲法性法律規(guī)定；另一方面，可以使得法律規(guī)范兼顧靈活性，從而更好地符合我國農(nóng)村地區(qū)的實際情況，有利于穩(wěn)步地推進農(nóng)村宅基地退出改革工作。

4.2 構(gòu)建合理的宅基地退出補償機制

農(nóng)村宅基地退出補償應(yīng)當充分考慮本地區(qū)的財政情況，結(jié)合農(nóng)民的實際需求作出合理的安排。當前我國各地區(qū)在宅基地退出補償?shù)姆秶?、標準、方案類型等方面并沒有統(tǒng)一的標準，構(gòu)建合理的退出補償機制有助于更好地保護農(nóng)民的財產(chǎn)利益，使其更加積極地配合宅基地退出工作。首先，在補償范圍上不能一概而論，應(yīng)當對補償范圍進行分類。一是對宅基地本身的補償，宅基地是農(nóng)民生活的重要保障，農(nóng)民退出宅基地后將面臨一定的養(yǎng)老風險，因此，對宅基地本身的補償應(yīng)當作為退出補償工作的重中之重。二是對房屋及其附屬設(shè)施的補償，房屋是公民的私有財產(chǎn)，我國憲法明確規(guī)定公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，因此對房屋的補償是理所應(yīng)當?shù)?。此外，廚房、廁所等附屬設(shè)施是房屋合理的延伸部分，同時也是農(nóng)民日常生活所必不可少的設(shè)施，因此也應(yīng)當納入退出補償?shù)姆秶鶾7]。其次，在補償標準上應(yīng)當充分考慮本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，在補償標準的制定上可以借鑒寧夏平羅的模式，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同制定合理的補償標準。最后，應(yīng)當結(jié)合農(nóng)民的實際需求構(gòu)建多元化的補償方案，除了可以借鑒江西余江的“貨幣補償”模式外，還可以充分借鑒安徽金寨的“置換式”，鼓勵農(nóng)民以宅基地使用權(quán)及其附著物換取區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)的住房，將補償方案的選擇權(quán)充分交給農(nóng)民自己。

4.3 健全農(nóng)村宅基地退出保障體系

在我國，農(nóng)村地區(qū)住房養(yǎng)老的觀念長期存在，農(nóng)民退出宅基地后將可能面臨無人養(yǎng)老的困境，這對于大部分農(nóng)民都是無法接受的。對于進城尋求發(fā)展甚至定居的農(nóng)民在自愿退出農(nóng)村宅基地后首先應(yīng)當解決其就業(yè)問題，失去宅基地的大部分農(nóng)民在城市缺乏必要的就業(yè)技能。首先，政府應(yīng)實施積極的就業(yè)政策，加強對進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓，為有需求的企業(yè)提供合格的勞動力，同時也可以增加進城農(nóng)戶的家庭收入。其次，可以加大對進城農(nóng)戶的資金獎勵，充分保障其在就業(yè)初期的基本生活。農(nóng)村和城市的保障體系無法有效銜接使得大部分農(nóng)民不敢輕易退出現(xiàn)有宅基地。為此，政府可以建立統(tǒng)一的社會保障體系，做好農(nóng)村與城市保障體系的銜接工作，讓進城農(nóng)戶在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面與城市居民享受同等待遇。最后，應(yīng)當充分考慮宅基地的保障功能，對于退出現(xiàn)有宅基地后仍愿意留在農(nóng)村生活的農(nóng)民，當?shù)卣梢越梃b寧夏平羅“以地養(yǎng)老”的經(jīng)驗，讓農(nóng)民可以通過退出宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)換取養(yǎng)老服務(wù)，從而解決無人養(yǎng)老的后顧之憂。

4.4 提高農(nóng)民參與宅基地退出補償?shù)姆e極性

在農(nóng)村宅基地退出實踐中農(nóng)民參與的積極性不高，其主要原因在于農(nóng)民主體地位得不到保障，同時對進城后的生活存在擔憂。因此，政府應(yīng)當建立合理的參與機制和利益表達機制，讓農(nóng)民自己掌握話語權(quán)，可以充分為自己的利益發(fā)聲。對農(nóng)民的合理訴求應(yīng)當及時處理，為此可以借鑒江西余江構(gòu)建的區(qū)、鄉(xiāng)、村三級制度體系，讓村民積極參與到村級宅基地退出工作中，村里人、村中事，大家商量著辦。同時要建立完善的工作監(jiān)督機制，對農(nóng)村宅基地退出的材料審核、面積評估等相關(guān)信息要及時向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督[8]。在此可以借鑒江西余江在農(nóng)村宅基地退出工作中的經(jīng)驗，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)對各村的宅基地退出工作進行監(jiān)督并負責。此外，對于退出宅基地后進城生活的農(nóng)民的需求也要及時處理，可通過建立教育、醫(yī)療等多部門聯(lián)動機制，及時了解進城落戶農(nóng)民的生活需求，最大程度地解決進城落戶農(nóng)民的生活顧慮，從而提高農(nóng)民參與宅基地退出補償?shù)姆e極性，為農(nóng)村宅基地退出改革在全國范圍內(nèi)的開展提供有益經(jīng)驗。