《政府信息公開(kāi)條例》修訂前后的對(duì)比分析

劉明洲，鄭 宇，段君君，肖宇評(píng)，郭振華

（自然資源部信息中心，北京 100812）

2019年4月15日，《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例2019》）修訂并正式發(fā)布，這是對(duì)2008年實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例2008》）以來(lái)的首次修訂?！稐l例2019》共6章56條，相較《條例2008》修改幅度較大。本文通過(guò)條例修訂前后的對(duì)比，論述政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展變化。

1 《條例2008》的施行效果

1.1 政府信息公開(kāi)工作取得的進(jìn)展

《條例2008》發(fā)布后，原國(guó)土資源部政府信息公開(kāi)工作取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。在主動(dòng)公開(kāi)方面，不斷擴(kuò)大公開(kāi)范圍和內(nèi)容。其中，人民群眾特別關(guān)切的征地批復(fù)的公開(kāi)情況比較具有代表性。2008年以前，征地批復(fù)的公開(kāi)方式均為不公開(kāi)?！稐l例2008》實(shí)施后，公開(kāi)方式調(diào)整為依申請(qǐng)公開(kāi)。隨著信息公開(kāi)工作逐步深入，以及依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量的逐年增加，公開(kāi)方式最終調(diào)整為主動(dòng)公開(kāi)。這是行政機(jī)關(guān)自身公開(kāi)意識(shí)的不斷加強(qiáng)，上級(jí)主管部門的指導(dǎo)督促，以及人民群眾日益增長(zhǎng)的法治需求共同作用的結(jié)果。在依申請(qǐng)公開(kāi)方面，《條例2008》施行的第一年，原國(guó)土資源部政務(wù)大廳全年僅收到信息公開(kāi)申請(qǐng)46件，隨后逐年增加，到2018年達(dá)到了3029件[1]。政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量的激增，給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的工作壓力，以及公開(kāi)后需要承擔(dān)的復(fù)議和訴訟風(fēng)險(xiǎn)，倒逼行政機(jī)關(guān)必須在制度和平臺(tái)建設(shè)上下功夫。經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，自然資源部已經(jīng)建立了政府信息公開(kāi)工作規(guī)范、公開(kāi)目錄、公開(kāi)指南等一整套較為完備的制度體系，搭建了政務(wù)服務(wù)辦事平臺(tái)，為群眾獲取政府信息提供了便利。

1.2 《條例2008》存在的問(wèn)題

《條例2008》作為國(guó)務(wù)院制定的第一部關(guān)于政府信息公開(kāi)的行政法規(guī)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)政府信息公開(kāi)發(fā)揮了積極作用，但在條款制定上難免有疏漏之處。主要表現(xiàn)為：一是主動(dòng)公開(kāi)的范圍不夠全面，對(duì)群眾關(guān)切的信息內(nèi)容涵蓋不夠廣泛。二是對(duì)政府信息的定義表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)，易引起糾紛。三是依申請(qǐng)公開(kāi)的答復(fù)類型歸納不全，行政機(jī)關(guān)在答復(fù)各種疑難、復(fù)雜申請(qǐng)時(shí)，缺少明確的法律依據(jù)。四是依申請(qǐng)公開(kāi)辦理程序的規(guī)定不夠細(xì)化。例如，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)提出申請(qǐng)，從何時(shí)起算時(shí)間等問(wèn)題，《條例2008》規(guī)定得不夠詳細(xì)，這恰恰又是行政機(jī)關(guān)在辦理時(shí)必須面對(duì)的問(wèn)題[2]。

2 修訂《條例2019》的總體思路

本次修訂的核心體現(xiàn)為“公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”，力求在吸收近年來(lái)政府信息公開(kāi)工作的新進(jìn)展、新成果的基礎(chǔ)上，著力解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的突出問(wèn)題，既要在公開(kāi)數(shù)量上有所提升，也要在公開(kāi)質(zhì)量上有所優(yōu)化。主要表現(xiàn)為，一是擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)范圍?！稐l例2019》擴(kuò)大了各地區(qū)、各部門主動(dòng)公開(kāi)的政府信息范圍，明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的15類政府信息（表1），較《條例2008》的規(guī)定增加了4類信息。同時(shí)，市縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府還要根據(jù)本地方實(shí)際情況主動(dòng)公開(kāi)與基層群眾關(guān)系密切的市政建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)救濟(jì)等方面的信息。二是明確不予公開(kāi)信息的情形。包括：涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，以及危及“三安全一穩(wěn)定”的信息。除上述明確屬于不予公開(kāi)范圍的信息，其余政府信息原則上均應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。三是健全信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、公開(kāi)方式轉(zhuǎn)化機(jī)制。旨在確保政府信息應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)，尤其是擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)范圍[3]。

表1 《條例2008》和《條例2019》政府信息主動(dòng)公開(kāi)范圍對(duì)比

3 《條例2019》條款變動(dòng)的主要內(nèi)容

《條例2019》是在《條例2008》的基礎(chǔ)上作出的一次全面、細(xì)化的修訂，基本解決了《條例2008》中的遺留問(wèn)題，使政府信息公開(kāi)制度得到進(jìn)一步完善。主要修改情況如下。

3.1 體例優(yōu)化

《條例2008》分為“總則”“公開(kāi)的范圍”“公開(kāi)的方式和程序”“監(jiān)督和保障”和“附則”五部分；《條例2019》修改為“總則”“公開(kāi)的主體和范圍”“主動(dòng)公開(kāi)”“依申請(qǐng)公開(kāi)”“監(jiān)督和保障”和“附則”六部分。在體例上，《條例2019》作了兩處修改。一是將第三章“公開(kāi)的范圍”改為“公開(kāi)的主體和范圍”。《條例2008》第十七條規(guī)定信息公開(kāi)的責(zé)任主體為信息的保存機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中，尤其是依申請(qǐng)公開(kāi)方面，申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)關(guān)于公開(kāi)責(zé)任主體的爭(zhēng)議較大，產(chǎn)生了大量因公開(kāi)主體問(wèn)題引發(fā)的行政復(fù)議和行政訴訟案件。一方面有法規(guī)條文在表述上有不明確的地方，另一方面也有行政機(jī)關(guān)互相推諉扯皮的現(xiàn)象。《條例2019》將公開(kāi)的主體和范圍作為第三章的標(biāo)題，旨在突出公開(kāi)主體的重要性。二是將主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩類公開(kāi)方式單獨(dú)成章，條例體例更加清晰。

3.2 完善“政府信息”的含義

《條例2019》明確了政府信息是行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能中產(chǎn)生的信息，將行政機(jī)關(guān)記錄、保存的履行非行政管理職能的信息予以排除，使政府信息的含義表述更加嚴(yán)謹(jǐn)。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在參與社會(huì)公共活動(dòng)中并不只扮演行政管理者的角色，很多時(shí)候也以民事主體身份參與社會(huì)活動(dòng)。比如行政機(jī)關(guān)的安全保衛(wèi)、衛(wèi)生保潔、食堂餐飲等物業(yè)管理事項(xiàng)，通常是采用與物業(yè)公司簽訂勞務(wù)合同的形式；在法律上，雙方均以平等民事主體身份參與其中，遇有糾紛則按照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》辦理。這類履行非行政管理職能的信息不屬于條例中所指的政府信息。

3.3 明確垂直領(lǐng)導(dǎo)部門政府信息公開(kāi)的主管責(zé)任

《條例2019》第三條是關(guān)于政府信息公開(kāi)主管部門的規(guī)定?！稐l例2019》在《條例2008》基礎(chǔ)上，明確了海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的政府信息公開(kāi)工作不再由同級(jí)人民政府承擔(dān)，使政府信息公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任更加清晰。

3.4 進(jìn)一步明確政府信息公開(kāi)的原則

《條例2008》政府信息公開(kāi)原則的表述為“公正、公平、便民”，《條例2019》進(jìn)一步豐富為“公正、公平、合法、便民”。增加“合法”二字，明確提出了依法公開(kāi)的要求，即行政機(jī)關(guān)要做到應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)，并且嚴(yán)格依法依規(guī)依程序進(jìn)行公開(kāi)。

3.5 明確“其他組織”不包括行政機(jī)關(guān)

《條例2008》第十七條規(guī)定了政府信息的責(zé)任主體。該條將信息公開(kāi)的主體分成制作信息的機(jī)關(guān)和獲取信息的機(jī)關(guān)兩種情況，本意是兩種公開(kāi)主體情況并列，不存在交叉關(guān)系。但在實(shí)踐中，依申請(qǐng)公開(kāi)的申請(qǐng)人往往認(rèn)為“其他組織”也包含行政機(jī)關(guān)，即使不是信息的制作機(jī)關(guān)，只要收到申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)在履職中獲取了相應(yīng)信息，也應(yīng)當(dāng)負(fù)有公開(kāi)義務(wù)。這就與“制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)”的規(guī)定相矛盾，條款應(yīng)用時(shí)邏輯混亂?！稐l例2019》解決了這一問(wèn)題，第十條中明確了“其他行政機(jī)關(guān)”不屬于“其他組織”的范疇。

3.6 派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是政府信息公開(kāi)的責(zé)任主體

《條例2019》明確了行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同樣負(fù)有政府信息公開(kāi)責(zé)任。不能以非獨(dú)立法人為由拒絕履行信息公開(kāi)義務(wù)。以自然資源部為例，主要包括國(guó)家海洋局各海區(qū)局，以及國(guó)家自然資源督察駐地方局等有行政監(jiān)督權(quán)的單位。

3.7 明確內(nèi)部事務(wù)信息、過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息可以不公開(kāi)

《條例2019》第十六條規(guī)定內(nèi)部事務(wù)信息、過(guò)程性信息及行政執(zhí)法案卷信息原則上可以不公開(kāi)?！稐l例2008》未將這三類信息排除，在《條例2008》發(fā)布后，國(guó)務(wù)院于2010年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，明確了內(nèi)部管理信息和過(guò)程性信息一般不屬于政府信息的范疇。但該文件畢竟不是法律法規(guī)，不具有法律效力?！稐l例2019》修訂后，除上述兩類信息外，又增加了行政執(zhí)法案卷信息，明確此三類信息因其特殊性不宜作為政府信息 公開(kāi)[4]。

3.8 明確了受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)

《條例2019》第二十九條規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)指定的政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。在實(shí)踐中，申請(qǐng)人郵寄信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)將收件人寫成行政首長(zhǎng)或者其他工作部門（比如信訪部門、信息中心等）的情形，往往造成辦理期限的延誤?！稐l例2019》第十二條規(guī)定了政府信息公開(kāi)指南的編制要求，其中包括政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)相關(guān)信息。因此，申請(qǐng)人需要向政府信息公開(kāi)指南中指定的工作機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。

3.9 優(yōu)化政府信息公開(kāi)申請(qǐng)條件

《條例2019》第二十九條對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)條件進(jìn)行了細(xì)化，明確要求申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)須提供身份證明，旨在確保申請(qǐng)人真實(shí)存在，申請(qǐng)行為是本人真實(shí)意愿的表達(dá)，保障了信息公開(kāi)工作的嚴(yán)肅性。同時(shí)，刪除《條例2008》第十三條規(guī)定的“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，杜絕行政機(jī)關(guān)以此為由拒絕向申請(qǐng)人公開(kāi)信息，保護(hù)了申請(qǐng)人的申請(qǐng)權(quán)。

3.1 0 明確了信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)間的確定方法

《條例2019》第三十一條分別就當(dāng)面、郵寄、互聯(lián)網(wǎng)、傳真等提交方式的申請(qǐng)時(shí)間作出了規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)依法履行政府信息公開(kāi)職責(zé)的期限起算更加明確。對(duì)于沒(méi)有第三方明確記載收到時(shí)間的，《條例2019》創(chuàng)新性地建立了申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)雙方確認(rèn)制度。

3.1 1 濫用申請(qǐng)權(quán)可不予受理

《條例2019》第三十五條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)信息的數(shù)量和頻次明顯超過(guò)合理范圍，行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請(qǐng)人說(shuō)明理由。申請(qǐng)人無(wú)法作出合理說(shuō)明的，行政機(jī)關(guān)可以不予受理信息公開(kāi)申請(qǐng)?！稐l例2008》強(qiáng)調(diào)保護(hù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)權(quán)，但未考慮到如果申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)，會(huì)造成行政資源浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生?！稐l例2019》明確提出在充分保障申請(qǐng)人申請(qǐng)權(quán)的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也有權(quán)判定申請(qǐng)人是否為濫用申請(qǐng)權(quán)，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種保護(hù)[5]。遺憾的是，《條例2019》未就判定標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，在實(shí)踐中容易引起糾紛。

4 《條例2019》發(fā)布后帶來(lái)的變化

從上述條款變動(dòng)情況來(lái)看，主要修改變動(dòng)來(lái)自政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)方面。從近年來(lái)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)據(jù)上也能反映出明顯變化。自然資源部2018年辦理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)3029件，達(dá)到歷年的峰值。《條例2019》實(shí)施以來(lái)，2019年、2020年和2021年政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量分別為2751件[6]、1934件[7]和1846件，呈逐年下降趨勢(shì)。主要原因包括以下方面。一是《條例2019》對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為進(jìn)行了必要的規(guī)范和限制，比如對(duì)申請(qǐng)人身份核驗(yàn)，以及對(duì)申請(qǐng)數(shù)量、頻次的限制。二是明確了行政機(jī)關(guān)可不作為信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)幚淼纳暾?qǐng)事項(xiàng)，如不能將政府信息公開(kāi)申請(qǐng)與信訪、投訴、舉報(bào)等活動(dòng)混淆。三是將行政機(jī)關(guān)辦理依申請(qǐng)公開(kāi)的答復(fù)期限延長(zhǎng)為20個(gè)工作日[8]。

在主動(dòng)公開(kāi)方面，自然資源部門戶網(wǎng)站依據(jù)《條例2019》有關(guān)規(guī)定，按照國(guó)辦公開(kāi)辦統(tǒng)一規(guī)范要求，于2020年建立了自然資源部政府信息公開(kāi)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)公開(kāi)文件集中發(fā)布。通過(guò)數(shù)據(jù)集成、頁(yè)面開(kāi)發(fā)等工作，優(yōu)化信息檢索、查閱、下載等功能，大幅提升了主動(dòng)公開(kāi)實(shí)效?！稐l例2019》發(fā)布后，自然資源部加快優(yōu)化全國(guó)征地信息共享平臺(tái)，集成國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地信息和31個(gè)?。▍^(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的征地信息,內(nèi)容覆蓋征地批前、批中、批后全流程；整合的征地信息包括了征地告知書(shū)、“一書(shū)四方案”、建設(shè)用地批復(fù)文件及轉(zhuǎn)發(fā)文件、征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告等。群眾可以通過(guò)“項(xiàng)目名稱”“批準(zhǔn)文號(hào)”“行政區(qū)劃”“項(xiàng)目位置”“批準(zhǔn)時(shí)間”等多個(gè)字段查詢所需信息，從而大幅減少了群眾申請(qǐng)公開(kāi)征地信息的數(shù)量。隨著歷史征地信息補(bǔ)錄工作的加快，全國(guó)征地信息共享平臺(tái)將更加完善。

5 《條例2019》發(fā)布后需要完善的配套制度

5.1 對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人身份的核驗(yàn)

《條例2019》規(guī)定申請(qǐng)人需提交身份證明，旨在提高信息公開(kāi)工作的嚴(yán)肅性。但僅提供紙質(zhì)證明材料仍然無(wú)法保證申請(qǐng)人身份真實(shí)有效，政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)工作人員辨別難度很大。應(yīng)盡快通過(guò)與民政、工商等部門信息共享，利用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行身份自動(dòng)核驗(yàn)，不再要求申請(qǐng)人提供身份證明材料。

5.2 推進(jìn)政府信息公開(kāi)網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上告知

為申請(qǐng)人提供多渠道的申請(qǐng)方式，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，打造服務(wù)型政府的必要要求。只有線上線下融合發(fā)展，才能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的辦事需求。政府信息公開(kāi)作為政務(wù)服務(wù)的重要組成部分，“一網(wǎng)通辦”的理念在信息公開(kāi)領(lǐng)域同樣適用，應(yīng)當(dāng)盡快與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)體系相對(duì)接，真正做到便民利民[9]。

5.3 制定自然資源政府信息公開(kāi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

目前，各級(jí)自然資源主管部門按照《條例2019》的規(guī)定自行開(kāi)展工作。在執(zhí)行中，無(wú)論是主動(dòng)公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)都存在各地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。作為行業(yè)主管部門，自然資源部應(yīng)當(dāng)抓緊制定適合自然資源系統(tǒng)的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，必要時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的部門規(guī)章，加強(qiáng)對(duì)地方信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)[10]。

5.4 落實(shí)監(jiān)督考核責(zé)任

建立考核指標(biāo)體系，委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)定期對(duì)政府信息公開(kāi)工作成效進(jìn)行全面系統(tǒng)的檢查。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)工作表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人予以表彰；對(duì)工作中出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤，以及對(duì)工作不重視、不積極的，給予督促整改或通報(bào)批評(píng)。提高政府信息公開(kāi)工作在人事考核中的分值權(quán)重，提升公職人員的公開(kāi)意識(shí)和落實(shí)工作的責(zé)任感、使命感。