全民所有自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)實現(xiàn)路徑探索

李 政，王孝德，馬澤忠，丁 憶，肖 禾

（1.重慶市地理信息和遙感應(yīng)用中心，重慶 401121； 2.重慶市規(guī)劃和自然資源局，重慶 401121）

自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性、有用性，以及產(chǎn)權(quán)明確的重要自然資源，是經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合體，強(qiáng)調(diào)資源價值屬性[1]。所有權(quán)是通過對自然資源資產(chǎn)的終極支配來實現(xiàn)所有制的一種方式，是物權(quán)法律制度的核心概念，也是民事權(quán)利體系的邏輯起點?！吨腥A人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）、《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》），以及各項自然資源單行法中均強(qiáng)調(diào)全民所有即國家所有。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和市場化進(jìn)程的加快，生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展深入人心，人們開始重視自然資源的多元化價值，特別是自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)及其實現(xiàn)路徑探索備受關(guān)注。當(dāng)前，有關(guān)自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)實現(xiàn)的表述，僅存在于少數(shù)政策文件中，尚未形成統(tǒng)一的方法論[2]。研究文獻(xiàn)也較多關(guān)注自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)等理論，而對實現(xiàn)形式和路徑關(guān)注較少[3-4]。將所有權(quán)人簡單地替換成國家，以此來界定所有權(quán)的實現(xiàn)更是不可行的。因此，國家所有權(quán)問題應(yīng)以“履行所有者職責(zé)，保障所有者權(quán)益”為前提，以如何實現(xiàn)為重點。 這是解決自然資源管理中所有權(quán)人不到位、權(quán)責(zé)不明晰，以及收益流向紊亂等問題的重要舉措[4]。

1 自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的法理依據(jù)和特殊性

自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的性質(zhì)由一個國家的基本經(jīng)濟(jì)制度決定，是國家所代表利益的公共性和全民性的集中體現(xiàn)，有其歷史性和現(xiàn)實性[5-6]。我國是社會主義公有制國家，《憲法》明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，即全民所有”?！稇椃ā分袊宜袡?quán)的主體名為主權(quán)國家，實為全體人民，強(qiáng)調(diào)的是基本經(jīng)濟(jì)制度屬性，而非具體的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。《民法典》和《中華人民共和國土地管理法》等對于自然資源的“國家所有”也均有相關(guān)表述，同時強(qiáng)調(diào)國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)[7]。這不僅促使自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)由憲法到民法的過渡，還在一定程度上分離了所有權(quán)和使用權(quán)。伴隨著制度的不斷完善，全民所有自然資源資產(chǎn)管理中將更加注重資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等單個權(quán)能的實現(xiàn)，并接受國家所有者代表全民利益的監(jiān)督、評價和考核[8]。全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)與國有經(jīng)營性資產(chǎn)所有者的職責(zé)存在較大差別，最大的不同點就是不能像國資委代表國家那樣履行出資人職責(zé)，更多地體現(xiàn)在使用權(quán)的讓渡方面，從而獲取所有者的收益，并對資產(chǎn)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督[9]。

自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)實現(xiàn)與民法中所有權(quán)主體對具體客體實行占有、使用、收益和處分的權(quán)能不同[10]。一方面，國家作為所有權(quán)主體，是一個抽象概念，雖然有政治權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，但要行使所有權(quán)，必須通過一定的機(jī)關(guān)或法人機(jī)構(gòu)代為履行。這使得國家所有權(quán)行使主體具有公法和私法雙重身份、雙重法律關(guān)系，既可以與民事主體發(fā)生平等的私法關(guān)系，又要承擔(dān)一定的公權(quán)力責(zé)任。另一方面，也決定了國家不能同其他個人或者群體一樣僅重視經(jīng)濟(jì)利益 ，應(yīng)該結(jié)合不同自然資源資產(chǎn)的自然特性和所負(fù)有使命的差異，兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益相一致，推動高質(zhì)量發(fā)展。

2 自然資源國家所有權(quán)實現(xiàn)形式方法論

國家所有權(quán)實現(xiàn)形式是資源資產(chǎn)化的重要一環(huán)[11]。我國由于自然資源資產(chǎn)數(shù)量巨大、種類繁多且分布廣泛，對于國家所有權(quán)實現(xiàn)形式的研究較晚，且主要通過借鑒國有企業(yè)資產(chǎn)改革經(jīng)驗和國外自然資源管理制度來豐富理論體系。

2.1 我國國有企業(yè)資產(chǎn)改革經(jīng)驗

我國主要是通過總結(jié)國有資產(chǎn)改革的經(jīng)驗來豐富所有權(quán)實現(xiàn)的方法論。國有資產(chǎn)運(yùn)行管理體制在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和發(fā)展，又在市場經(jīng)濟(jì)下逐步完善。國有資產(chǎn)改革主要是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，實行政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，不斷賦予企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，具有獨立的法人資格，從而構(gòu)建國有資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管的新機(jī)制[12]。當(dāng)前，我國的國有資產(chǎn)管理體制按照“國家所有，分級管理”的原則確立，實行“雙層出資結(jié)構(gòu)體制模式”，即中央、地方政府分別代理國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，實際上就是一種多層級委托代理關(guān)系[13]。

總結(jié)國有企業(yè)改革經(jīng)驗，實現(xiàn)國有資產(chǎn)國家所有權(quán)需要以一定的條件為前提。一是明確所有權(quán)主體，即誰授權(quán)、授給誰；二是實行清單管理，制定出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項要大幅減少審批或事前備案 ；三是分類開展授權(quán)放權(quán)，進(jìn)行定期評估，實行動態(tài)調(diào)整；四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，切實轉(zhuǎn)變行政化的履職方式，減少審批事項，不斷提高監(jiān)管效能。

2.2 國外自然資源資產(chǎn)管理經(jīng)驗

國外自然資源資產(chǎn)管理思想萌發(fā)較早，理論體系較為成熟。針對自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)實現(xiàn)方式從多產(chǎn)權(quán)角度開展，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的清晰界定和資源的有效配置，實行類似于“委托代理機(jī)制”的做法[1]。具體來看，一方面，大部分國家在憲法中宣布自然資源國有，普遍確立了自然資源所有權(quán)公有制度，中央和地方政府（州）實行分級所有、分級管理，各部門、地方政府或企業(yè)具體行使所有權(quán)，美國和加拿大尤為突出。另一方面，國家所有權(quán)通過權(quán)利分離來具體實現(xiàn)[14]，一是通過確權(quán)登記、編制資產(chǎn)清單等方式實現(xiàn)占有；二是通過資源開發(fā)利用實現(xiàn)使用 ；三是通過權(quán)利金、入股或者設(shè)立國有公司直接經(jīng)營獲得收益；四是采取讓渡使用權(quán)、租約等方式進(jìn)行處分。

綜上所述，自然資源統(tǒng)一管理已成為國際趨勢。不同國家以資產(chǎn)管理法為保障，通過橫向擴(kuò)權(quán)、縱向簡政、委托代理的方式建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，達(dá)到自然資源管理體系與職能的優(yōu)化。

3 自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)實現(xiàn)形式探討

全民所有自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的實現(xiàn)是落實“兩統(tǒng)一”職責(zé)的理論前提。通過借鑒國內(nèi)企業(yè)改革與國外自然資源管理的典型經(jīng)驗，結(jié)合我國的管理實際，參考相關(guān)學(xué)者[15，10，16]的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)：自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的實現(xiàn)依賴于不同主體之間的相互關(guān)系，針對不同主體和資源需要制定不同的方案；具體實現(xiàn)方式主要包括所有者職責(zé)在橫向、縱向上委托代理關(guān)系的實現(xiàn)，以及所有權(quán)與使用權(quán)分離兩個方面。

3.1 所有者職責(zé)在橫向和縱向上委托代理的實現(xiàn)

我國的自然資源屬于國家即全民所有，在《民法典》中已經(jīng)明確由國務(wù)院代表國家行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》明確了自然資源部作為國務(wù)院的代表主體，具體履行統(tǒng)一行使所有者職責(zé)，并指出自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)在橫向、縱向上主要采用授權(quán)和委托代理的方式實現(xiàn)，從而解決行使主體單一，行使客體廣泛的難題[17]。委托代理強(qiáng)調(diào)委托“所有權(quán)”，目的就是要“區(qū)分所有權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)”，改變管理機(jī)構(gòu)既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”的角色。由于我國自然資源具有特殊性，委托代理性質(zhì)不能單純定位為行政委托或者民事委托，要以滿足現(xiàn)實需求為前提，打破傳統(tǒng)觀念束縛，將委托代理明確為新型法律關(guān)系，創(chuàng)新委托制度。

全民自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理關(guān)系鏈條中，“全體人民”是資產(chǎn)的所有者，“國務(wù)院”是所有權(quán)的代表者，“自然資源部”是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的具體委托人，通過在橫向和縱向兩個不同的方向上委托給各級政府、單位[17]。在委托代理框架下，具體行使路徑可以概括為：編制資源清單、明確委托人和受托人、明確行使的權(quán)利內(nèi)容、簽訂委托協(xié)議書、界定委托人和受托人的責(zé)權(quán)利邊界等方面。在國家所有權(quán)實現(xiàn)過程中，將在現(xiàn)有行政體制框架下，逐步探索一種具有“民法意義的所有權(quán)”，但有別于監(jiān)管權(quán)的管理方法和模式[16]。

3.2 所有權(quán)與使用權(quán)相分離

國有自然資源權(quán)利配置成為自然資源制度改革中的核心問題，而市場化是我國國有自然資源權(quán)利配置制度改革的基本方向[18]。參考自然資源管理的分類標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)，由于每種自然資源資產(chǎn)自然屬性和負(fù)載使命不同，實現(xiàn)路徑也不同[16，19]。

公益性自然資源資產(chǎn)以為社會公眾服務(wù)為目的，例如自然保護(hù)區(qū)、公園綠地等。經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)指以產(chǎn)品的形式進(jìn)入市場流通并營利的自然資源資產(chǎn)，例如建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源等。雖然二者的用途和目標(biāo)不一致，但其國家所有權(quán)均是通過對自然資源資產(chǎn)的“占有、使用、處分、收益”四項權(quán)能來實現(xiàn)的[15]。

占有：公益性和經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)均通過確權(quán)登記，主張所有的方式對占有確認(rèn)。前者主要通過中央或者省一級政府對資產(chǎn)進(jìn)行清查和確權(quán)，并將所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體詳細(xì)登記造冊；后者是通過法定程序?qū)λ袡?quán)主體和使用權(quán)主體的占有，主要將所有權(quán)類型登記為“全民所有”，所有權(quán)代表行使主體登記為“自然資源部”，使用權(quán)主體通過不動產(chǎn)登記實現(xiàn)權(quán)利確認(rèn)。

使用：占有是使用的前提和基礎(chǔ)，國家占有自然資源資產(chǎn)不是主要目的，目的是保護(hù)、利用和開發(fā)[8]。公益性自然資源資產(chǎn)使用與處分是相互聯(lián)系的，分為一般使用和特殊使用兩種。一般使用要求滿足公眾的日常生活所需，主要針對廣場、公園等資源；特殊使用則是通過法定程序賦予他人相應(yīng)的使用權(quán)利，維護(hù)公共利益。針對不能流通的自然資源資產(chǎn)，通常不以營利為目的，可采用劃撥的方式實現(xiàn)。針對保護(hù)型自然資源資產(chǎn)（國家公園等），其目的是保障生態(tài)價值、維護(hù)生物多樣性，常由政府培育市場，通過許可使用等方式形成特許經(jīng)營權(quán)、用水權(quán)等財產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建市場化交易機(jī)制，有序引導(dǎo)社會資本參與生態(tài)價值供給[16]。經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)在使用時需要依據(jù)法律授權(quán)或委托等方式明確法律主體關(guān)系，并遵循國土空間規(guī)劃、用途管制等要求進(jìn)行統(tǒng)一管理。

處分：經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)的處分通常分為兩種，一是物理消耗（自身損耗），二是權(quán)利的轉(zhuǎn)讓與分離。消耗性自然資源使用的過程就是處分的過程，例如，使用、燃燒煤炭的過程就是處分過程。非消耗性自然資源資產(chǎn)，常通過所有權(quán)、使用權(quán)的分離來實現(xiàn)，這解決了國家所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓處分的現(xiàn)實困境。在“兩統(tǒng)一”的背景下，常采用優(yōu)化自然資源用益物權(quán)來達(dá)到使用權(quán)的差別化配置[16]。常見的用益物權(quán)有建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等。

收益：公益性自然資源資產(chǎn)由于自身的特殊性，收益主要包含生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金，以及通過特許經(jīng)營的方式（國家公園等以旅游為目的對外開放）獲得的收入。經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)收益由直接收益和間接收益兩部分構(gòu)成。其中，直接收益主要包括出讓價款、租金、資源稅、費(fèi)等，間接收益為自然資源作價入股所取得的稅后利潤[1，11]。隨著財稅制度不斷完善，利潤額度和流向越來越清晰，大多數(shù)國家建立了自然資源資產(chǎn)收益“一本賬”制度。

4 自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)實現(xiàn)的制度保障

4.1 完善法律制度

自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的實現(xiàn)是現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的新命題，法律關(guān)系的更新與理論體系的完善能夠為其長效實行提供制度化保障。首先，吸收國企和國外自然資源主管部門的管理經(jīng)驗，結(jié)合法理實際和需求，整合制定專門的自然資源資產(chǎn)管理法，明確自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)委托代理關(guān)系鏈條中橫向、縱向的責(zé)權(quán)利邊界，做到不重疊、不交叉。其次，以整體論為指導(dǎo)，加強(qiáng)自然資源綜合立法。一方面，目前各類自然資源基本都有相關(guān)法律的約束，例如，水法、森林法、草原法等，但是未從自然生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，在一定程度上忽視了各種自然資源之間的緊密聯(lián)系和相互依賴，導(dǎo)致自然資源管理立法的部門化現(xiàn)象嚴(yán)重[20]。另一方面，已有立法主要目標(biāo)是確保自然資源的可持續(xù)利用，忽視了生態(tài)價值，應(yīng)堅持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會價值的統(tǒng)一。最后，創(chuàng)新現(xiàn)有物權(quán)理論，構(gòu)建符合中國實際、具有特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制 度[16]。在一定程度上克服物權(quán)理論的局限性，破解因國家所有權(quán)的公私法雙重屬性而導(dǎo)致的挑戰(zhàn)增多的難題[15]。

4.2 重構(gòu)收益分配制度

自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的實現(xiàn)，不僅解決了“所有權(quán)”與“行政監(jiān)管權(quán)”的分離，也實現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)的效益最大化，更是我國實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。目前，我國的自然資源收益主要包括所有權(quán)收益（商品價值、服務(wù)價值等）、用益物權(quán)收益（占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)收益等）、規(guī)制權(quán)收益（稅收、行政規(guī)費(fèi)等），各個收益分配鏈條中均出現(xiàn)比例失衡等現(xiàn)實問題[21]。因此，需要從初次分配和再分配的角度出發(fā)，兼顧效率和公平，重構(gòu)收益分配制度。第一，完善自然資源資產(chǎn)定價機(jī)制，搭建公共產(chǎn)權(quán)交易平臺，促使其進(jìn)入市場，確保全民所有自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)。 第二，優(yōu)化收益分配結(jié)構(gòu)，兼顧中央、地方與社會的收入，平衡利益杠桿，充分調(diào)動各界的積極性。第三，優(yōu)化補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)時間長度和空間范圍的資源互補(bǔ)與共享機(jī)制，縮小“貧富差距”，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益的再次分配和全民共享的目的。