善治理論視閾下高校教師績效評價的問題與優(yōu)化策略

鄭 丹

(1.江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116；2.中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221116)

高校教師績效評價是高校人力資源管理的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2020年起國家出臺了新的評價辦法指導(dǎo)意見，決心破除長期以來的唯學(xué)歷、唯職稱、唯“帽子”、唯論文、唯項目的“五唯”評價方式，為高校教師績效評價指明新的方向。高校教師的績效評價向著道德與實踐并重的方向發(fā)展，立德樹人將成為教師評價的首要標準[1]。同時，績效評價關(guān)系到高校教師的收入，對于充分調(diào)動高校教師的工作積極性、提高工作水平具有重要的作用。然而，高校教師的績效評價還存在一些問題，表現(xiàn)在評價政策的認可度還不高、評價工作的透明度還不夠、管理者責(zé)任劃分不到位、評價工作效率有待提高等方面。善治的理念在于實現(xiàn)公共利益最大化，有可能為優(yōu)化高校教師績效評價提供一定的借鑒。

一、善治理論的來源與內(nèi)涵

(一)善治的來源

善治來源于治理理念，是治理的最佳狀態(tài)，即良好的治理。善治與治理二者關(guān)系密切。概括善治的內(nèi)涵，首先要厘清治理的內(nèi)涵。早期西方政府的科層制是一種行政統(tǒng)治的模式。直到“第三部門”(或公民社會)概念的提出，使科層制模式面臨巨大的挑戰(zhàn)。行政與市場的沖突充分暴露了政府單一行政命令式統(tǒng)治的弊端，人們呼喚對傳統(tǒng)的政府管理模式加以改革，尋求能夠體現(xiàn)公共管理要求的新模式，治理理念由此而生。治理即各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[2]。治理補充了國家與市場的特殊關(guān)系，但是治理并不能解決一切問題，即治理可能出現(xiàn)失效。為實現(xiàn)最佳的治理，20世紀90年代中后期，善治開始引起世界各國的關(guān)注。

(二)善治的內(nèi)涵

善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程[2]。中國學(xué)者俞可平最早把善治的概念引入國內(nèi)，提出善治的本質(zhì)在于政府與公民社會對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)[3]。善治需要政府與公民的協(xié)同努力，并且隨著社會發(fā)展和政治進步，公民在公共事務(wù)中的作用將日益突出。善治的基本要素有六個：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效[4]。合法性即社會秩序和權(quán)威得到認可并遵守；透明性即政治信息公開；責(zé)任性即承擔(dān)職責(zé)與義務(wù)；法治即法律地位至高，受到遵守并保護自由、平等；回應(yīng)即負責(zé)及時的反饋；有效即高效率管理機構(gòu)的設(shè)置與運轉(zhuǎn)。善治是治理的最終目標，它超越治理的方面主要表現(xiàn)為：(1)善治是一個在治理活動中不斷發(fā)展和完善的動態(tài)過程；(2)善治的行動主體既包括公共部門，也包括第三部門和公民個體，三者共同參與到治理的過程中；(3)善治的行動主體相對獨立，沒有權(quán)力控制關(guān)系，公共部門不再凌駕于第三部門或公民個體之上，三者之間地位平等，通過協(xié)調(diào)處理關(guān)系，實現(xiàn)公共利益最大化。

善治的意義，體現(xiàn)在為高校教師績效評價提供理論遵循，并且為完善高校教師績效評價繪制了藍本。首先，高校教師績效評價所倡導(dǎo)的善治應(yīng)是指多元主體共同參與的績效評價，是提高教師績效水平的治理活動，也是一個過程。多元主體既包括政府、高校，也包括教師組織和教師個人。其次，高校教師績效評價應(yīng)是效率增益導(dǎo)向，績效的初衷就是效率和效益的更高追求。教師績效的提升離不開績效評價的高效。再次，高校教師績效評價應(yīng)是可持續(xù)的?？冃гu價的目標是促進教師的可持續(xù)發(fā)展；績效評價的各個階段相互關(guān)聯(lián)、遞進，構(gòu)建績效評價的過程大循環(huán)。

二、高校教師績效評價存在的問題分析

高校教師的業(yè)績產(chǎn)出從時間上看往往呈現(xiàn)縱向跨度較長的特征。但現(xiàn)實以科研創(chuàng)新服務(wù)為主要方面的績效評價卻采用短期計量的方式，導(dǎo)致教師難以潛心從事教學(xué)科研創(chuàng)新服務(wù)工作，為了完成短期的考核任務(wù)變身成為“打工人”“掙工分”[5]。有學(xué)者調(diào)研了東部地區(qū)的八所高校，發(fā)現(xiàn)教師評價在目標、形式、標準等方面的問題較為突出：評價指標脫離實際、評價目的表述模糊、評價過程缺少反饋、評價結(jié)果使用不當(dāng)[6]。趨同、單一的評價雖然適用企業(yè)的績效管理，而直接移植到高校用于教師績效評價卻表現(xiàn)為水土不服。績效評價的指標無論是數(shù)量、級別、形式都不應(yīng)脫離學(xué)術(shù)活動和教師工作的規(guī)律[7]。國家層面的調(diào)查顯示[8]，高校教師評價存在的問題是：缺少頂層設(shè)計；手段過于單一；體系標準尚不完備，量化指標脫離實際；強利益輕發(fā)展。那么，一系列問題的根源究竟是什么呢？以善治的視角重新審視上述問題，探尋問題的理論本質(zhì)，以期實現(xiàn)高校教師績效評價的優(yōu)化。

(一)強勢的行政權(quán)力影響教師評價的合法性

合法性是善治首要屬性。合法性不是一般意義上的符合法律規(guī)范，它更重視追求最大限度地獲得公眾的接受和認可。高校的組織結(jié)構(gòu)是一種類似政府科層制的體系結(jié)構(gòu)。科層制有著理性和高效的優(yōu)勢，曾被視為最佳組織形態(tài)[9]。普通高校一般分為三級管理結(jié)構(gòu)[10]：學(xué)校、學(xué)院(系)、教研室。高校的行政管理主要由學(xué)校、院(系)兩級實施，教研室在學(xué)院組織管理中產(chǎn)生的影響較小。高校的這種科層制結(jié)構(gòu)在提高管理效率的同時，也導(dǎo)致行政權(quán)力僭越學(xué)術(shù)權(quán)力。高校的績效評價按照上級的行政意圖去實施，缺少對基層教師工作現(xiàn)狀的關(guān)切，缺少與教師的溝通反饋，難以構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價體系。高校的教師溝通機制局限于科層制行政思維，雖以教代會、座談會形式溝通，但學(xué)校管理層是組織者并占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位，教師的意見很難得到落實或?qū)τ绊懳⒑跗湮?；管理層對難度較大或容易引發(fā)風(fēng)險的意見更愿意采取回避的態(tài)度，終究導(dǎo)致形式大于意義，久而久之產(chǎn)生了目標置換效應(yīng)[11]、“彼得原理”陷阱[12]和“寡頭鐵律”結(jié)局[13]。高校教師參與學(xué)校治理的意愿受到消磨，高校教師在績效評價政策的實施過程中更多表現(xiàn)為被動服從而非自愿，對績效評價結(jié)果難以做到完全認同。因此，高校行政權(quán)力的強勢削弱了教職員工對學(xué)?？冃гu價的接受和認可，績效評價善治的合法性缺失。

(二)唯一的評價主體影響教師評價的公平性

多元主體參與是善治的首要原則。高校的績效評價主體應(yīng)當(dāng)包括政府、高校、教職員工及外部社會環(huán)境。高等教育以人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會、推進文化傳承創(chuàng)新為己任。高校教師績效評價指標應(yīng)主要包括師德師風(fēng)、教學(xué)、科研、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等一級指標，每個一級指標包含大量的定性和定量評價的多級指標。然而，高校在進行教師績效評價時，評價的主體往往是唯一的高校管理層。評價主體的唯一性容易產(chǎn)生評價誤差，影響績效評價的公平性。唯一評價主體的教師評價誤差表現(xiàn)為社會心理學(xué)規(guī)律。第一，居中趨勢誤差。即評價者更愿意用中間的評價結(jié)論而不是極好或極壞。最終的評價結(jié)果基本一致甚至完全一致[14]，也就是評價者扮演“老好人”。顯然，這是一種有意誤差，這種誤差無法區(qū)分被評價教師績效水平的高低。第二，暈輪誤差[15]。即評價指標不明確，難以做到客觀全面的評價。也就是說，由于教師雖然在某個方面表現(xiàn)突出，但其他方面并不優(yōu)秀甚至堪憂。高校也未對評價指標做出細致區(qū)分，以偏概全認為教師其他方面都是達到要求的，從而給出有誤差的評價結(jié)果。第三，相似性誤差[16]。即人們在具有相似性的群體中更容易獲得認可。相似性包括人們的性格、愛好、意識和人的各種自然屬性。相似性越高，接納程度越高。在評價中會出現(xiàn)“評價唯親”現(xiàn)象。上述三種評價誤差在高校的績效評價中經(jīng)常出現(xiàn)，嚴重影響教師績效評價結(jié)果的客觀性，不利于高校教師自身的職業(yè)發(fā)展，同時也影響高?？冃ЧべY分配，減弱激勵效果和教師的工作積極性。亞當(dāng)斯的公平理論對高校教師的績效工資分配做出了進一步解釋[17]，教師的個人人力成本付出與獲得報酬成正比時，教師感到滿足，工作效率得到提高；反之，效率和滿意度大大降低。因此，缺少科學(xué)合理全面的績效評價就難以進行公平的薪酬分配，更不利于激勵高校教師進一步提高績效。

(三)獎懲功利化影響教師評價的效率和可持續(xù)性

效率和可持續(xù)性是善治的重要原則?？冃гu價的效率反映評價過程的科學(xué)合理程度；可持續(xù)性代表績效評價的正確導(dǎo)向。事業(yè)單位績效工資改革以來，績效工資對激勵高校教師發(fā)揮了重要作用?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》也明確提出，事業(yè)單位考核應(yīng)全面。考核內(nèi)容為工作人員的表現(xiàn)，重點考核工作績效；工資的分配體現(xiàn)崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻等因素?？冃ЧべY是對基本工資保障功能外的補充，體現(xiàn)多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬的薪酬?？冃ЧべY中的獎勵性績效工資按照“總量核定+自主分配”的方式，給予高校自主分配權(quán)?？冃ЧべY分配靈活，高校為獲得績效工資分配的度量依據(jù)，往往將過去的教師評價方式繼續(xù)用作績效工資分配的依據(jù)，或是新制定一套僅僅為了績效工資分配為目的的教師績效評價體系，兩種評價方式均缺少對效率和可持續(xù)性的關(guān)注?？冃гu價結(jié)果與教師的績效工資直接掛鉤，績效工資的分配周期一般為一年。有的高校為了配合績效分配周期開展同步的績效評價，這種做法顛倒了績效評價決定績效分配的初衷?？冃гu價最顯著效果就是增加或減少績效工資收入，關(guān)系到教師的切身利益。對于高校教師這類高人力成本的知識群體，短期考核直接關(guān)聯(lián)當(dāng)期薪酬的做法，不利于教師從事較長周期工作的投入，極易產(chǎn)生功利化取向[18]。

三、基于善治理論的高校教師績效評價優(yōu)化策略

上述的行政權(quán)力、評價主體和功利化的問題嚴重影響了高校教師績效評價。按照善治原則和基本要素的概括，高校強勢的行政權(quán)力掩蓋了績效評價善治的合法性，唯一的績效評價主體取代了善治多元主體的公平性，功利化的獎懲機制影響了績效評價善治的效率和可持續(xù)性。從善治的角度重新審視高校教師績效評價的優(yōu)化策略，應(yīng)從以下三個方面展開探索。

(一)獲得教師的體認和認可，達到績效評價的善治合法性

合法性為善治第一要素。本文的合法指的是評價機制獲得教師和評價主體最大限度的認同。換句話說，符合法律不等同于完全合法。合法性正向影響善治，公民的認可程度越高，合法性程度越高。因此，要盡可能提高公民的共識，以期最大限度達到善治[19]。

要實現(xiàn)高校教師績效評價的合法性，首先，要取得評價對象高校教師的最大限度認同。評價的出發(fā)點和歸宿，都是教師的實際工作內(nèi)容?？冃гu價方案要能體現(xiàn)對教師工作的尊重。評價標準要“一把尺子量到底”，不可因人而異。其次，要得到評價主體的認同。要做到這些，績效評價應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)教師工作的特殊性和高校組織結(jié)構(gòu)的特殊性。評價主體的高校對于教師職業(yè)的特殊性充分尊重，教師對于高校管理者的績效評價體系認可，最終實現(xiàn)評價主體和評價對象雙方達成共識。對高校教師從事服務(wù)公益、傳播文化、科技創(chuàng)新、國際交流的評價主體是政府、公民社會或公民，這些評價主體也應(yīng)參與高校教師績效評價的全過程。因此，高校、教師、社會等多方達成共識，最大限度減少認知沖突，才有利于績效評價取得最大化的成效，促進高校教師隊伍向著高水平發(fā)展。

(二)多元評價主體協(xié)同參與、責(zé)任共擔(dān)，維護績效評價的善治透明性

善治透明性具體是指績效評價信息的公開性。每一個評價主體都有權(quán)獲得績效評價的相關(guān)信息。高校教師評價的多元主體包括政府、高校、教師和外部社會環(huán)境。其中，教師既是評價的主體，又是評價的對象。教育治理是一種共同治理，即多元主體共同參與的民主治理，民主兼具目標和手段[20]。多元主體既要充分發(fā)揚民主精神，更要責(zé)任共擔(dān)。高校教師績效評價的善治需要評價主體的有效協(xié)作、平等參與、利益權(quán)力、責(zé)任共擔(dān)[21]。落腳在責(zé)任共擔(dān)機制的建立。績效評價主體責(zé)任共擔(dān)機制包括共同制定績效評價體系(方案)、協(xié)同實施績效評價活動、監(jiān)督績效評價的過程、吸收績效評價的反饋。責(zé)任共擔(dān)各方為了履行好評價職責(zé)來免除評價失效帶來的問責(zé)，從自身角度出發(fā)，積極同其他方取得共識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在實施績效評價時，多元主體之間必須充分溝通，把績效評價體系的制定過程、背景、標準和目標等信息進行分享。高校教師作為評價主體時參與績效評價體系的制定，并提出合理意見；作為評價對象時，努力為取得較好的績效評價結(jié)果，配合評價主體完成評價，并不斷改進自己的工作績效。一旦出現(xiàn)評價失效，必然能夠使問責(zé)機制啟動后的責(zé)任追究有章可循、客觀公正[22]，令績效評價對象信服。

績效評價的整個過程貫穿著績效信息?？冃畔u價主體信息和評價對象信息兩個方面，具體包括政府導(dǎo)向、高校目標、績效評價指標、計分規(guī)則、教師個人業(yè)績等。完整的績效信息是全面績效評價的基礎(chǔ)。績效信息來源于多元評價主體的測評整理，這些信息支流匯聚成績效信息海洋。多元評價主體的信息只有實現(xiàn)共享透明，才能為評價主體全面掌握，用以指導(dǎo)績效評價的順利開展。因此，完善績效評價信息透明關(guān)鍵在于信息共享機制的建立。績效評價主體應(yīng)主動公開評價信息的來源，最大限度使用信息，保證評價的全面客觀合規(guī)。探索建立績效評價信息整合機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)一評價各方信息，降低評價信息的專業(yè)化程度，實現(xiàn)評價各方對績效評價信息的準確理解和易于使用。此外，信息共享應(yīng)注意四個方面：一是績效信息共享的安全性，二是績效信息共享的實效性，三是績效信息共享的可靠性，四是績效信息共享的保真度。評價主體在利用新技術(shù)手段時，應(yīng)創(chuàng)新績效信息統(tǒng)計方式，建立完善績效統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量保證體系，規(guī)范信息提供者的行為。通過非正式制度，促使績效信息提供者樹立誠信、敬業(yè)等價值觀；利用正式制度，對績效信息失真進行問責(zé)。

(三)建立全視角評價反饋機制，保證績效評價的善治可持續(xù)性和效率

績效評價的作用不僅限于績效工資獎懲的利益方面，更重要的是幫助評價對象即高校教師逐步提高工作績效水平。善治的可持續(xù)性和效率是績效評價良好開展并持續(xù)實施的重要保證。反饋對提高績效評價的可持續(xù)性和效率起到?jīng)Q定作用。因為沒有反饋，績效評價的過程就不完整，評價結(jié)果也不能充分發(fā)揮出改進教師績效的作用?？冃Х答伵c善治的回應(yīng)要素的內(nèi)涵也是一致的。善治的回應(yīng)要素意指良好溝通、及時負責(zé)任的回復(fù)[23]?；貞?yīng)的程度越高，績效評價的效果越好。為達到績效評價的善治回應(yīng)，就要創(chuàng)新構(gòu)建反饋機制。從反饋的理念創(chuàng)新、方式完善和效果提升三個方面著手。在諸多績效評價反饋方式中，全視角評價反饋是績效評價中較為科學(xué)的一種反饋機制。全視角反饋源自商業(yè)管理，在企業(yè)績效評價管理中發(fā)揮了重要作用。全視角包括與評價對象密切聯(lián)系的各類主體(如上下級、同事、社會等)。全視角評價時，從全視角對象那里調(diào)查采集第一手數(shù)據(jù)并進行統(tǒng)計、分析處理，得到較為全面的評價結(jié)果。根據(jù)評價結(jié)果開展反饋，向評價對象說明評價結(jié)論、分析原因、充分溝通、給出建議，引導(dǎo)評價對象彌補短板，改善績效水平，促進發(fā)展[24]。全視角反饋的目的在于借助全面的評價結(jié)果，使評價對象獲得有利于自身發(fā)展的建設(shè)性意見和改進舉措[25]。

高校教師績效評價要實現(xiàn)良好效果，在全視角評價反饋機制下應(yīng)切實做好績效評價反饋。高校應(yīng)及時向教師反饋全視角的績效評價結(jié)果，分析績效評價結(jié)論高低的原因，經(jīng)評價雙方深度溝通，使教師明白哪些方面做得比較好，還存在哪些需要提升的方面。高校教師的全視角評價反饋機制目標不僅將評價結(jié)論作為晉升或支付薪酬的依據(jù)，而且為教師提供全面充實的績效評價結(jié)果、更深入的分析和更有效的建議。