“兩為主”政策實踐：從“有學上”到“上好學”的轉(zhuǎn)變

楊智慧

（河南工業(yè)大學 漯河工學院，河南 漯河 462000）

一、問題的提出

（一）“兩為主”政策實踐的歷程

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，大批農(nóng)民工“舉家遷移”涌入城市，隨之出現(xiàn)的農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務教育的問題也備受社會關(guān)注。為了保障農(nóng)民工隨遷子女在流入地的受教育權(quán)，國家制定了一系列措施，為農(nóng)民工隨遷子女順利接受義務教育保駕護航。

2001年，國家首次明確規(guī)定了“兩為主”政策，國務院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》強調(diào)“重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主?！?003年，由教育部、中央編辦等部門再次強調(diào)堅持“兩為主”政策，并要求建立教育經(jīng)費保障機制，對民辦農(nóng)民工子弟學校給予扶持和管理，同時要求流出地政府積極配合流入地政府做好流入地農(nóng)民工隨遷子女的義務教育工作。2006年，《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》在強調(diào)“兩為主”政策的基礎(chǔ)上，提出“保障農(nóng)民工子女平等接受義務教育，將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算。輸入地政府對委托承擔農(nóng)民工子女義務教育的民辦學校，要在辦學經(jīng)費、師資培訓等方面給予支持和指導?！保?］2010年，由中共中央、國務院頒行的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》又一次重申了“兩為主”政策，并將農(nóng)民工隨遷子女的教育問題納入國家發(fā)展戰(zhàn)略而給予高度重視。這表明將農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務教育問題提升到國家教育改革的層面，成為一項重要政策。

隨著一系列“兩為主”政策的出臺，各級流入地政府積極響應，結(jié)合本地實際，制定切實可行的措施，努力做好農(nóng)民工隨遷子女的義務教育工作。在落實“兩為主”政策精神方面做得比較好的城市有武漢、北京、上海、廣州、南京等地，其中武漢按照“以區(qū)為主、保持穩(wěn)定、優(yōu)化程序、均衡資源、分散熱點”的總體思路［2］，從招生源頭抓起，明確招生基本政策和要求、加強和規(guī)范招生管理，推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展等方面做起；北京市將農(nóng)民工隨遷子女的義務教育納入公共財政體系，并將其法制化；上海通過加大對農(nóng)民工隨遷子女義務教育專項經(jīng)費投入，提高教師待遇，加強對主要招收農(nóng)民工隨遷子女的民辦中小學扶持和管理；廣州通過加大地方教育財政投入、挖潛擴容公辦學校、大力發(fā)展民辦學校和積分入學等措施來實踐“兩為主”政策；南京市也不甘示弱，通過建立“助學券”制度、制定“3個100%”計劃、開展“六個三”活動，保障農(nóng)民工隨遷子女入學機會的平等。

國家通過對“兩為主”政策的不斷豐富與完善，流入地政府采取積極有效的措施使“兩為主”政策基本得到落實，從而基本解決了農(nóng)民工隨遷子女在流入地“有學上”的問題。

（二）“兩為主”政策實踐的效應——“有學上”

流入地政府結(jié)合本地實際，不斷推出落實“兩為主”政策的實施細則與支持措施，讓越來越多的農(nóng)民工隨遷子女得以順利進入公辦學校就讀。據(jù)2007年武漢實地調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，武漢市農(nóng)民工隨遷子女約16萬人，其中89%在公辦學校就讀，其余在80余所打工子弟學校就讀［3］。中央教科所課題組的調(diào)查也表明：截至2007年底，在所調(diào)查的北京、上海、廣州等12個城市中，除廣州、義烏外，其他10個城市公辦學校接收農(nóng)民工隨遷子女的比例均超過50%，其中鄭州、無錫市的比例達80%以上，沈陽和石家莊市的比例達到100%［4］。截至2008年，南京市農(nóng)民工隨遷子女約6.37萬人，其中公辦學校接收比例達到85%［5］。據(jù)統(tǒng)計，2012年，北京市義務教育階段的農(nóng)民工隨遷子女有41.9萬人，其中74.7%的農(nóng)民工隨遷子女就讀于公辦學校［6］。據(jù)教育部統(tǒng)計，截止到2013年底，全國義務教育階段的農(nóng)民工隨遷子女達1277萬人，進入公辦學校就學的隨遷子女比例達80.4%，比2012年略有提升。這表明，農(nóng)民工隨遷子女不論是在流入地公辦學校就讀還是在民辦學校、打工子弟學校就讀，“有學上”的問題基本得到解決。

（三）“兩為主”政策實踐的轉(zhuǎn)變——“上好學”

流入地政府經(jīng)過多年的政策踐行，80%以上的農(nóng)民工隨遷子女都已經(jīng)“有學上”，但是在“有學上”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民工隨遷子女家長提出向教育要質(zhì)量，讓他們的子女在城市“上好學”。這一要求是民生訴求的體現(xiàn)，引起了國家和社會的重視。胡錦濤在第四次全國教育工作會議上的講話中指出：“‘有學上’的問題基本解決，但‘上好學’的問題依然突出，人民群眾不斷增長的多樣化的教育需求還不能得到很好的滿足?！保?］溫家寶在全國教師工作總結(jié)表彰大會上也指出：“我們基本解決了‘有學上’問題，但更大的挑戰(zhàn)是‘上好學’?！保?］這里的“上好學”是指在根本解決了農(nóng)民工隨遷子女“有學上”問題的基礎(chǔ)上，進一步通過新政舉措，不僅要為農(nóng)民工隨遷子女創(chuàng)造優(yōu)良均衡的入學機會，還要在受教育過程中創(chuàng)造有利于其健康成長、身心全面發(fā)展的其他外部條件。因此，在解決了“有學上”問題的基礎(chǔ)上，農(nóng)民工隨遷子女能夠“上好學”，把他們培養(yǎng)好，逐漸成為國家推行義務教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的要求。今后，流入地政府在落實“兩為主”政策時應以農(nóng)民工隨遷子女教育需求的變化而轉(zhuǎn)變觀念，積極關(guān)注、嘗試解決“有學上”之后的“上好學”的問題，不僅讓農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受教育，而且接受優(yōu)質(zhì)教育，在保持“量”增長的同時，也保證“質(zhì)”的提高。

二、轉(zhuǎn)變的價值

（一）促進教育公平與社會和諧

構(gòu)建和諧社會，要大力促進教育公平，國家的發(fā)展，涉及人民群眾的切身利益。農(nóng)民工對我國社會建設(shè)功不可沒，其子女的教育問題更是關(guān)系到教育的公平和社會的和諧。目前，農(nóng)民工隨遷子女雖然在流入地“有學上”，但是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，教育質(zhì)量的提高，“有學上”已不能滿足他們的教育需求，“上好學”開始成為他們新的教育訴求，這些都是和諧社會構(gòu)建中無法回避的社會良性問題。因此，在“兩為主”政策的后續(xù)實踐中，應該正視并且努力做好從“有學上”到“上好學”的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民工隨遷子女與城市居民子女一樣，共同享受優(yōu)質(zhì)教育，進而深層次促進教育公平的實現(xiàn)與社會和諧的發(fā)展。

（二）打造“人力資源強國”，提升可持續(xù)競爭力

改革開放以來，我國從一個勞動力人均受教育年限僅有3.5年的人口大國，發(fā)展到人均受教育年限9.5年、新增勞動力人均受教育年限12.4年的人力資源大國，取得了舉世矚目的成就，實現(xiàn)了從“人口大國”向“人力資源大國”的轉(zhuǎn)變，目前正在向建設(shè)“人力資源強國”目標邁進。2010年頒行的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》指出把提高質(zhì)量作為教育的核心任務，開啟了從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量規(guī)模發(fā)展的新征程［9］。農(nóng)民工隨遷子女是未來國家建設(shè)的勞動力，有效解決他們“上好學”的問題，確保其接受良好的義務教育，不僅是提高教育質(zhì)量的內(nèi)在要求，也是打造“人力資源強國”的基礎(chǔ)，更是提升可持續(xù)競爭力的重大舉措。

（三）利于流入地城市未來發(fā)展與和諧穩(wěn)定

教育是實現(xiàn)勞動力和生產(chǎn)力中所必需的各種人員“再生產(chǎn)”的重要手段，是提高勞動者生產(chǎn)能力的重要手段，是加速現(xiàn)代社會物質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)更新的有利因素。一個地區(qū)的人口整體受教育水平越高，越有利于提高其人口的綜合素質(zhì)，有利于經(jīng)濟的發(fā)展，有利于好的政策實施。農(nóng)民工隨遷子女中的大多數(shù)今后可能留在城市，成為未來城市建設(shè)的生力軍。他們在流入地“上好學”不僅有利于提高當?shù)毓k學校的教育質(zhì)量，增加公辦學校新的文化元素，增強其回歸教育的公益性，更好地為當?shù)嘏囵B(yǎng)人才，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出貢獻，還有利于增強流入地政府的公信力，凝聚人心，共筑美好城市。如果不解決“上好學”的問題，勢必會影響流入地城市的整體聲譽和今后的發(fā)展。因此，解決好農(nóng)民工子女在流入地城市“上好學”的問題，為流入地城市培養(yǎng)更多、更優(yōu)秀的建設(shè)者，從而推動流入地城市的經(jīng)濟發(fā)展，促進社會和諧穩(wěn)定。

（四）彰顯以人為本的發(fā)展理念，提高個人和家庭的幸福指數(shù)

農(nóng)民工和城市居民一樣都在為城市做貢獻，他們的子女理應與城市居民子女享受相同質(zhì)量的教育，不僅要“有學上”，而且要“上好學”。確保農(nóng)民工隨遷子女“上好學”是憲法賦予公民受教育權(quán)的本質(zhì)要求，也是教育落實“以人為本”發(fā)展理念的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了國家對農(nóng)民工隨遷子女的人文關(guān)懷。同時，農(nóng)民工隨遷子女“上好學”也是個人全面發(fā)展的需要，有助于農(nóng)民工隨遷子女文化素質(zhì)得到提高、勞動技能得到提升，更好地融入城市；還有助于體現(xiàn)教育公平和社會公平，增強農(nóng)民工對教育、對社會的滿意度，進而提高個人和家庭的幸福指數(shù)。

（五）豐富和發(fā)展了“兩為主”政策實踐

“兩為主”政策實踐只是保障了農(nóng)民工隨遷子女“有學上”的問題，并沒有對農(nóng)民工隨遷子女“上好學”的問題給予明確的規(guī)定。近幾年，各級流入地政府在落實這一政策后取得了較好的效果，使得大部分農(nóng)民工隨遷子女在流入地都做到了“有學上”。隨著“有學上”的實現(xiàn)，農(nóng)民工隨遷子女家長開始考慮能讓其子女“上好學”的問題，并且這一問題也得到國家和社會的高度重視。國家也正努力創(chuàng)造條件讓農(nóng)民工隨遷子女“上好學”，通過頒布一系列的政策，發(fā)布一系列的文件盡心去做好這件事?！皟蔀橹鳌闭邔嵺`從“有學上”到“上好學”的轉(zhuǎn)變正是對“兩為主”政策實踐的豐富和發(fā)展，對其實踐提出了更高的要求，為農(nóng)民工隨遷子女創(chuàng)造了良好的教育環(huán)境。

三、轉(zhuǎn)變的障礙

（一）流入地政府經(jīng)濟壓力和管理壓力大

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，教育經(jīng)費問題嚴重制約著流入地政府的“有作為”?！皟蔀橹鳌闭咧皇琴x予了流入地政府的管理權(quán)和教育投入，而沒有給予相應的經(jīng)費支持，這就給流入地政府帶來了巨大的經(jīng)濟壓力。流入地政府在解決農(nóng)民工隨遷子女“有學上”的問題上不得不自掏腰包，投入大量資金來新建或擴建一批公辦學校，但是仍不能滿足農(nóng)民工隨遷子女“上好學”的需求。同時，在對打工子弟學校、農(nóng)民工隨遷子女學籍和檔案管理上面臨較大壓力。打工子弟學校是公辦教育資源的一種補充，一般是教學設(shè)施簡陋、師資薄弱、教學管理滯后不符合相應的辦學標準，這就在如何規(guī)范管理這些學校上讓流入地政府大傷腦筋。此外，農(nóng)民工隨遷子女流動性大，致使教育管理部門對其學籍和檔案管理工作難度加大。如果這些問題流入地政府解決不好，則很難達到有效轉(zhuǎn)變。

（二）公辦學校承載力有限

由于農(nóng)民工隨遷子女入城數(shù)量每年攀升，給流入地公辦學校的承載力帶來了巨大的挑戰(zhàn)，學校規(guī)模一般是按照當?shù)貞艏丝谝?guī)模設(shè)置的，并沒有對未來城市的發(fā)展做出前瞻性的預測安排。隨著流入地城市的發(fā)展，大批的外來農(nóng)民工涌入，農(nóng)民工隨遷子女數(shù)量隨之激增，當?shù)毓k學校數(shù)量、教學設(shè)施設(shè)備和師資的矛盾突出，不能很好地滿足這些隨遷子女的就學需求。因此，出現(xiàn)了對農(nóng)民工隨遷子女設(shè)置入學門檻，限制他們進入公辦學校享受優(yōu)質(zhì)的公辦教育資源的現(xiàn)象。

（三）農(nóng)民工隨遷子女入學模式單一

流入地政府在“兩為主”政策實踐中，多采用就近入學的模式。中小學優(yōu)質(zhì)的教育資源一般集中在城市中心，而農(nóng)民工隨遷子女大多聚居在城鄉(xiāng)接合部，按照這一入學模式，大量農(nóng)民工隨遷子女會就讀于城鄉(xiāng)接合部的中小學，而這類學校一般不是優(yōu)質(zhì)學校，因而農(nóng)民工隨遷子女難以享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，這種入學模式實際上是限定了他們平等的入學機會，難以真正達到“上好學”的目標。顯然，按照“就近入學”模式，農(nóng)民工隨遷子女難以實現(xiàn)“上好學”的愿望。

（四）農(nóng)民工隨遷子女在受教育過程中被歧視

雖然大多農(nóng)民工隨遷子女都能就讀于公辦學校，但是國家對農(nóng)民工隨遷子女的編班原則不明確，很多公辦學校采取“單獨編班、分班授課、分校分塊”的做法，隔離開農(nóng)民工隨遷子女與城市學生，這樣做不利于他們身心的發(fā)展，在某種意義上來說也是對農(nóng)民工隨遷子女的一種歧視。即使有些學校采用混合編班，但是在課堂教學過程中，有的教師用“有色眼鏡”來看待這些農(nóng)民工隨遷子女，對他們有偏見甚至歧視，認為這些孩子大都具有不良的行為習慣，很多學生在老家都沒上過幼兒園，知識面太窄，老師對他們也不能要求過高，來學校不出事就行了，課本上的知識會就行了，也甭說什么拓寬知識面了［10］。教師對他們的期望不高，要求較低，長此以往，農(nóng)民工隨遷子女就覺得低人一等，容易產(chǎn)生自卑心理，進而影響其身心健康發(fā)展，學習成績會越來越差，甚至產(chǎn)生厭學情緒。

四、轉(zhuǎn)變的路徑

百年大計，教育為本。推動教育均衡發(fā)展，是提升教育公平、建設(shè)教育強國的應有之義。在高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，唯有加快實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡目標，才能滿足人民“有學上”到“上好學”的美好期盼［11］。

（一）建立電子學籍制度，完善學籍管理系統(tǒng)

由于農(nóng)民工隨遷子女流動性大，加之未成年人無須在流入地進行暫住登記，要想準確掌握流入當?shù)匦枰邮芰x務教育的農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)據(jù)，對于教育行政部門來說是件難事。農(nóng)民工隨遷子女流動性大影響了教育經(jīng)費的劃撥、學校的教育教學過程、學籍檔案的管理。教育經(jīng)費劃撥不到位，影響了公辦學校對農(nóng)民工隨遷子女的接收熱情；學校的教育教學過程受到不良影響，挫傷了學?；蛘呃蠋熃邮辙r(nóng)民工隨遷子女的積極性；學籍檔案不銜接，影響了農(nóng)民工隨遷子女在其他地方繼續(xù)接受教育的暢通性，以至于最終間接地影響農(nóng)民工隨遷子女“上好學”的問題。因此，建立全國統(tǒng)一標準的電子學籍制度，網(wǎng)絡化管理學籍檔案不僅減輕了流入地政府的管理壓力，對隨遷子女“上好學”的問題也得到了很好的解決。

（二）明確中央和地方政府的教育經(jīng)費支付責任

現(xiàn)行的農(nóng)民工隨遷子女義務教育經(jīng)費由流入地政府支付，這不僅增加了流入地政府的經(jīng)濟壓力，也引起地方經(jīng)濟利益間的矛盾，其結(jié)果是流入地政府消極執(zhí)行“兩為主”政策，很難進一步讓農(nóng)民工隨遷子女“上好學”。因此，應明確中央和地方政府各自的教育經(jīng)費承擔責任。在電子學籍制度建立以后，在流入地接受義務教育階段的農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量可以精確統(tǒng)計的前提下，中央政府根據(jù)各流入地的統(tǒng)計數(shù)量建立農(nóng)民工隨遷子女義務教育經(jīng)費的專項資金并逐年核撥，流入地政府分擔一定的比例，加大對這方面經(jīng)費的投入，同時要求流出地政府也承擔相應的經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付，并以政策法律的形式明確各方的財政投入責任。各流入地可以引入、推廣“教育券”制，解決流出地和流入地之間的教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付問題，進而減輕流入地政府的經(jīng)濟壓力，增強其辦好隨遷子女義務教育的信心，并為其創(chuàng)造隨遷子女的優(yōu)質(zhì)教育資源提供動力。

（三）挖潛擴容公辦學校教育資源，建立優(yōu)質(zhì)共享機制

為進一步擴大流入地城市公辦教育資源，滿足農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受良好的義務教育，流入地政府應根據(jù)實際需要預留教育發(fā)展用地，加大投入新建、擴建公辦中小學校，積極挖掘現(xiàn)有公辦學校潛力，從入學機會均衡上給予農(nóng)民工隨遷子女“上好學”的首要保障。同時，對于農(nóng)民工隨遷子女就讀的薄弱學校，政府應高度關(guān)注，積極扶持。建立健全義務教育階段校長和教師的合理流動機制，實行優(yōu)質(zhì)學校與薄弱學校的校長、教師定期輪流交換的制度。此外，還可以通過強弱學?！袄壈l(fā)展”“百校牽手”“集團化辦學”等一系列舉措，用強的幫弱的，好的帶差的，整合、優(yōu)化、重組教育資源，促進基礎(chǔ)教育資源均衡化、優(yōu)質(zhì)化、普及化［12］。通過不同學校辦學經(jīng)驗的相互交流，教師和學生之間的調(diào)換溝通，實現(xiàn)共用優(yōu)質(zhì)教育資源，建立優(yōu)質(zhì)的共享機制。

（四）積極探索多元化入學模式，保障入學機會均衡

針對當前流入地政府多實行的“就近入學”模式，實質(zhì)上是把農(nóng)民工隨遷子女隔離在優(yōu)質(zhì)教育資源大門之外。從長遠看，這種就學模式缺乏競爭機制，不利于提高辦學質(zhì)量，很難實現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女“上好學”的目標。流入地政府應積極探索多元化的入學模式，以保障農(nóng)民工隨遷子女平等的入學機會。如按照“就近入學”模式的農(nóng)民工隨遷子女可以實行全免費的義務教育，而對于有選擇性需求的農(nóng)民工隨遷子女可以實行部分免費的義務教育，從而盡量保障基本的入學機會公平。對于有額外支付能力的中高收入階層的農(nóng)民工隨遷子女家庭，要想讓子女上心目中的好學校，可以通過高端的民辦教育來補充?？傊?，通過靈活采取多種入學模式，保障農(nóng)民工隨遷子女入學機會均衡，進而獲得義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的最大化。

（五）創(chuàng)造公平的受教育過程和環(huán)境

首先，各流入地公辦學校應積極探索適合農(nóng)民工隨遷子女的分班模式，做到公平、公正，不應帶有歧視性的觀念分班。盡量以“混合編班”為主，增加農(nóng)民工隨遷子女和城市居民子女之間的交流機會，促進他們之間的溝通，使他們?nèi)￠L補短，相互學習，創(chuàng)造有利于他們身心健康發(fā)展的班級環(huán)境。其次，應培養(yǎng)教師的平等觀念和教育公平能力，平等對待一切學生，不應戴“有色眼鏡”給予學生不平等的評價，阻礙學生進步。學校可以通過將“農(nóng)民工隨遷子女教育問題”列入教師日常培訓內(nèi)容，強化教師的平等觀念，對農(nóng)民工隨遷子女在互幫互助、教學要求等方面不應“另眼相待，冰火兩重天”。最后，建議流入地教育主管部門建立制度，督促指導公辦學校對農(nóng)民工隨遷子女進行有計劃、有組織的教育補償活動，盡量縮小農(nóng)民工隨遷子女與城市居民子女的發(fā)展差距，營造有利于農(nóng)民工隨遷子女接受良好教育的環(huán)境。同時，國家繼續(xù)加大教育經(jīng)費投入力度，優(yōu)化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，由教育大國向教育強國邁進［13］。