中國式現(xiàn)代化視域中的生態(tài)法治建設(shè)

白彥

【關(guān)鍵詞】生態(tài)法治 綠色發(fā)展 人與自然和諧共生

【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，生態(tài)法治建設(shè)也達(dá)到了新的高度。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局中。同年，《中國共產(chǎn)黨章程》修訂，生態(tài)文明建設(shè)在我黨歷史上首次以一個自然段的篇幅進(jìn)行闡述。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，搭建起生態(tài)文明制度建設(shè)的總體框架。黨的十八屆五中全會將“綠色發(fā)展理念”上升為“五大發(fā)展理念”之一，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)被提高到了前所未有的高度。

近年來，我國進(jìn)行了一系列的立法、修法工作，生態(tài)法治體系不斷完善和嚴(yán)密。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，在其立法宗旨中同樣彰顯“生態(tài)文明”，且由于“按日計罰”“公益訴訟”和查封扣押等懲罰方式被稱為“史上最嚴(yán)格”的環(huán)境保護(hù)法，成為打擊浪費(fèi)資源、環(huán)境污染的有力法律武器。2016年通過并于2018年正式實施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。2018年3月，《中國人民共和國憲法修正案（五）》將“生態(tài)文明”“和諧美麗”“新發(fā)展理念”等納入憲法序言。“生態(tài)文明”的相關(guān)內(nèi)容與《中國人民共和國憲法》總綱中有關(guān)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的既有條文共同構(gòu)成環(huán)境法治在憲法中的核心內(nèi)容，自此我國的環(huán)境法治開啟了憲法化的新征程。2018年我國集中修訂了包括《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等多部環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，并頒布了《中華人民共和國土壤污染防治法》，進(jìn)一步加大了對土壤污染違法行為的處罰力度，也意味著生態(tài)環(huán)境中大氣、水、土壤三大環(huán)境領(lǐng)域的污染防治法已全部齊備。

2020年《中華人民共和國民法典》頒布實施，首次將“綠色原則”和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)條款進(jìn)行編撰，成為以民法為起點(diǎn)的法律體系生態(tài)化的開端。法律體系生態(tài)化，是將生態(tài)文明理念完整準(zhǔn)確全面貫徹到我國現(xiàn)有的法律體系中，在法律制定、法律實施、法律適用和法律遵守等法律實踐中予以體現(xiàn)。2020年頒布的《中華人民共和國長江保護(hù)法》引領(lǐng)了我國生態(tài)文明立法的變革，自此我國生態(tài)文明立法已從單一的環(huán)境保護(hù)部門法，發(fā)散到整體部門法體系，我國生態(tài)文明法治保障體系在立法上實現(xiàn)了巨大跨越。至今，我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境方面的法律、行政法規(guī)、司法解釋等已百余部，已經(jīng)形成了以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為核心，覆蓋污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展及生態(tài)環(huán)境責(zé)任的比較完善的環(huán)境法律體系，為進(jìn)一步完善生態(tài)法治奠定了基礎(chǔ)。地方性立法也極大地豐富了我國生態(tài)環(huán)境法律制度，為我國各地方環(huán)境生態(tài)保護(hù)提供了良好的法律保障。

在國際生態(tài)法治上，我國多次承辦聯(lián)合國締約方大會并推動制定《鄂爾多斯宣言》（2017）、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》（2019）、《昆明宣言》（2021）等國際協(xié)定，并堅決擁護(hù)《巴黎協(xié)定》的治理成果，于2018年同諸多國家進(jìn)一步完善了具體細(xì)則，為推動構(gòu)建美麗地球家園、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供了中國主張、中國方案、中國智慧、中國力量。

中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。黨的二十大報告指出：“我們要推進(jìn)美麗中國建設(shè)，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展?！眳f(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，既需要完善的制度安排，也需要良好的制度保障。因此，促進(jìn)人與自然和諧共生的生態(tài)法治建設(shè)應(yīng)著重于以下幾方面制度安排：

第一，配套綠色法治供給，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型實際上是如何處理好發(fā)展與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益關(guān)系的問題。國家或社會要擺脫貧困，就必須謀求發(fā)展，但同時也會付出環(huán)境代價。發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型不僅僅是環(huán)保本身的問題，也涉及到國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會公共利益以及公民權(quán)利保障。發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型需要綠色法治來引導(dǎo)與保障，但是，綠色法治的供給不應(yīng)僅僅局限于環(huán)境法的范疇，還應(yīng)配套以綠色財稅法律制度、綠色消費(fèi)法律制度、綠色企業(yè)法律制度和綠色信貸法律制度等，這些領(lǐng)域依然是綠色法治供給方面的短板。

以綠色財稅法律制度建設(shè)為例，如果只依靠市場機(jī)制引導(dǎo)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型過程的環(huán)境污染負(fù)外部性問題，會導(dǎo)致低效率和不公平，因此財稅法律制度作為一種有效的調(diào)控手段以及激勵約束手段，是實現(xiàn)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型所不可或缺的。近年來，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》的實施，成品油、涂料、鉛蓄電池的消費(fèi)稅改革，資源稅從價計征改革及水資源稅的開征等，都是綠色理念對我國的財稅體制改革影響的縮影，從綠色財稅法治方面突出了我國提高資源利用效率、保護(hù)環(huán)境的目的。但是，由于我國綠色財稅法治起步較晚，尚未建立起綠色財政稅收的政策體制和法律環(huán)境，財稅政策實施缺乏一套完整的政策法規(guī)體系，直接導(dǎo)致參與綠色發(fā)展的政府與企業(yè)對自身權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的不明，行動無法得到規(guī)范性指引。此外，發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型涉及到各行各業(yè)，然而我國所出臺的絕大部分的稅收政策覆蓋面往往只集中于某個特定產(chǎn)業(yè)。同時，稅收政策的門檻較高或公開程度不高，導(dǎo)致一些中小微企業(yè)難以申請到相關(guān)財稅政策扶持，不利于綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

此外，綠色發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型主要是從生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)入手的，但現(xiàn)階段我國涉及推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的制度供給主要體現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，例如《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)法》等。缺乏針對流動、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)的制度供給。例如，目前我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅采用列舉式稅目，征稅覆蓋面較小，對于一些污染嚴(yán)重的產(chǎn)品（例如電池、白熾燈、農(nóng)藥、不可降解的一次性物品等）征稅較少，更沒有按照污染程度設(shè)置稅額或稅率，不能體現(xiàn)稅收對保護(hù)環(huán)境、降低污染所帶來的積極影響。再如，我國目前消費(fèi)稅屬于價內(nèi)稅，消費(fèi)者無法得知其支付價款中所承擔(dān)的消費(fèi)稅額，也就無法發(fā)揮綠色稅制對消費(fèi)行為的引導(dǎo)作用。

發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型需要的不僅僅是環(huán)境法視角下的生態(tài)法治，而是涉及生態(tài)保護(hù)以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個方面的制度安排。綠色法治供給必須綜合布局，統(tǒng)籌兼顧各部門、各方面的利益。因此，按照中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求，不僅要持續(xù)完善與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的法律制度，同時也要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)與激勵作用，全面建立健全綠色財稅、綠色消費(fèi)、綠色企業(yè)、綠色信貸等有利于綠色發(fā)展的市場引導(dǎo)法制體系，以法治作為保障發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的持續(xù)驅(qū)動力。

第二，堅持生態(tài)多方共治，深入推進(jìn)環(huán)境污染防治、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。生態(tài)環(huán)境是由多重環(huán)境要素構(gòu)成的廣泛而復(fù)雜的系統(tǒng)，現(xiàn)實中許多存在生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域往往突破行政區(qū)域界限，形成生態(tài)環(huán)境問題區(qū)域與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域非重合的現(xiàn)象。因此，生態(tài)治理應(yīng)超越行政區(qū)域的封閉性和職權(quán)范圍的機(jī)械性，以多方協(xié)同共治的思維和方式適應(yīng)生態(tài)問題的公共性要求。近年來，我國在京津冀、汾渭平原、長三角、粵港澳大灣區(qū)等熱點(diǎn)區(qū)域?qū)Νh(huán)境協(xié)同多方共治展開了諸多探索。在制度層面，推進(jìn)多方共治最為典型的是《中華人民共和國長江保護(hù)法》的實施以及環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善。《中華人民共和國長江保護(hù)法》制定的突出特點(diǎn)即是從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，注重協(xié)同聯(lián)動。該法在多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了法律供給的創(chuàng)新，尤其是整合多重流域，打破了困擾多年的長江流域“條塊分割”傳統(tǒng)管理機(jī)制，實現(xiàn)了“條塊結(jié)合”“條抓塊統(tǒng)”的新型管理體制。例如建立統(tǒng)一的長江流域標(biāo)準(zhǔn)體系、建立長江流域自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、劃定河湖岸線保護(hù)范圍、制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃與修復(fù)規(guī)范等事項等，基本形成了全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系。在環(huán)境公益訴訟方面，通過司法介入的方式一定程度上緩解了個別基層政府的行政執(zhí)法行為越位或者缺位而損害公共權(quán)益的局面。檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門在生態(tài)環(huán)境治理中“守土盡責(zé)”，而且填補(bǔ)了公共利益保護(hù)主體的空白，環(huán)境公益訴訟已成為維護(hù)社會環(huán)境公共利益的司法制度創(chuàng)新。

但是，實踐中的環(huán)境多元共治仍存在包括現(xiàn)行環(huán)境治理權(quán)力配置不盡科學(xué)合理、跨部門治理主體間信息共享與協(xié)同性較差、政府在環(huán)境監(jiān)管中的權(quán)威性與有效性不足、企業(yè)在環(huán)境治理中的主體性作用發(fā)揮不夠、社會力量參與的有效性和有序化程度偏低等挑戰(zhàn)。例如我國地方政府所承擔(dān)的環(huán)保事權(quán)種類繁多，中央與地方之間在環(huán)保事權(quán)配置的“頭重腳輕”與財權(quán)配置的“競爭性博弈”相互結(jié)合，使得一些地方政府在解決生態(tài)環(huán)境難點(diǎn)問題向上相互推諉或“有心無力”，直接影響到生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，針對環(huán)境污染防治與提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，要貫徹落實多方共治理念，以科學(xué)分工為準(zhǔn)則厘清多元治理主體的職責(zé)定位、以激勵相容為導(dǎo)向創(chuàng)新環(huán)境治理的多元投入機(jī)制、以靈活高效為目標(biāo)優(yōu)化環(huán)境治理的協(xié)同合作機(jī)制、以效能提升為宗旨夯實和強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管制度安排、以有序有效為原則引導(dǎo)社會組織和公眾的協(xié)同參與。

第三，完善生態(tài)法治體系化，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略部署，彰顯了我國的環(huán)境與氣候治理已從被動的國際參與邁向國內(nèi)自主制度安排，是重大的戰(zhàn)略決策。為高效推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)，2021年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，國務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，成為我國碳達(dá)峰碳中和行動的政策指南與實踐路徑。當(dāng)前，國內(nèi)與碳達(dá)峰碳中和直接相關(guān)的政策法規(guī)包括《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》。2021年3月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征集意見。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，統(tǒng)籌謀劃與部署了對我國當(dāng)前至2035年適應(yīng)氣候變化工作。2022年9月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《省級適應(yīng)氣候變化行動方案編制指南》，指導(dǎo)和規(guī)范省級適應(yīng)氣候變化行動方案編制工作，強(qiáng)化省級行政區(qū)域適應(yīng)氣候變化行動力度。

我國雙碳相關(guān)法律法規(guī)主要由生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)，法律位階較低，所涉及事項主要針對碳排放權(quán)交易管理，并未涉及碳捕獲、碳封存等，內(nèi)容涉及事項范圍較小，從全國“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)角度來看，其發(fā)揮的作用較為有限。要秉持整體系統(tǒng)觀，從整體性的立法維度統(tǒng)合“雙碳”領(lǐng)域的法治化建設(shè)，為“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)順利達(dá)成提供堅實保障。首先，要以系統(tǒng)觀念為指導(dǎo)，由全國人大常委會循序漸進(jìn)制定出臺“雙碳”專門法律?！半p碳”戰(zhàn)略是一個非常宏觀的發(fā)展目標(biāo)，既覆蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，又涉及社會生活觀念，其法治保障是一項全方位、系統(tǒng)性工程，不可能通過一部立法一蹴而就。因此，要循序漸進(jìn)，優(yōu)先選擇比較成熟、緊迫性強(qiáng)、可操作的專門行業(yè)領(lǐng)域著手，率先設(shè)立專門法律法規(guī)，例如參考英國《氣候變化法案》，制定分階段的碳強(qiáng)度減排指標(biāo)，將碳減排長期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合。在完善國家層面立法的同時，也可同時在地方進(jìn)行試點(diǎn)，優(yōu)先建立地方性法規(guī)，既體現(xiàn)地方特色，又為國家整體立法積累經(jīng)驗。其次，在“雙碳”管理體制機(jī)制上，應(yīng)樹立大氣環(huán)境治理系統(tǒng)思維與整體觀念，結(jié)合生態(tài)綜合治理理念，以多學(xué)科和交叉學(xué)科的治理模式推動解決碳排放管理問題，探索建立綜合碳排放管理系統(tǒng)。

第四，積極參與國際法治建設(shè)與全球治理，推動全球可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)下半葉以來，環(huán)境問題在國際舞臺上與國際關(guān)系中的份量與地位越來越重要，許多重大問題的產(chǎn)生對原有的國際環(huán)境法提出了新的挑戰(zhàn)，也為國際環(huán)境法的發(fā)展提供了新的契機(jī)。首先，國際環(huán)境法立法過程的參與者越來越廣泛和平等化，發(fā)展中國家在國際環(huán)境法的立法中的影響力越來越大，非政府組織也在國際環(huán)境法領(lǐng)域扮演著相當(dāng)重要的角色，這為我國積極參與國際法治建設(shè)與全球治理提供了契機(jī)。要積極培育自己的國際組織，發(fā)揮非政府組織的靈活性、專業(yè)性、民間性、公益性等特點(diǎn)，積極代表我國參與國際合作，推動國際條約的達(dá)成，在國際環(huán)境治理上發(fā)揮作用。其次，軟法為國際社會和現(xiàn)代國際法提供了新的立法方式和形式，“軟法不軟”已成為共識。在國際環(huán)境法這樣發(fā)展迅速、變化快，但“硬法”難以達(dá)成的情況下，軟法已經(jīng)成為對條約及其他規(guī)則解釋的重要工具和手段。要重視軟法的作用，通過軟法間接的對國際條約、國際習(xí)慣法做出影響，提升我國在國際環(huán)境法治上的話語權(quán)。再次，國際環(huán)境法中的新概念、新原則、新理念的創(chuàng)設(shè)，都會對國際環(huán)境法的發(fā)展以及全球環(huán)境治理的格局產(chǎn)生影響。例如“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的達(dá)成則會將發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家作出發(fā)展程度和能力上的區(qū)分，在此基礎(chǔ)上給予發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同待遇。因此，要積極推動新理念、新思路，積極參加國際環(huán)境法活動，為國際環(huán)境法治提供中國方案。最后，要重視國內(nèi)法治與國際法治的接軌。目前，要在公民環(huán)境權(quán)入憲以及環(huán)境法典的制定兩個維度推進(jìn)國內(nèi)法與國際法的接軌，積極秉持人類共同體的理念，切實履行自己在全球環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)。在全球環(huán)境治理問題上，要堅持發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，積極參與國際法治建設(shè)與全球治理，推動全球可持續(xù)發(fā)展。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李曉瑜：《構(gòu)建完善的生態(tài)文明法治保障體系》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報》，2021年第1期。

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③何勤華、蔣羽：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國生態(tài)法治之路考略》，《荊楚法學(xué)》，2022年第3期。

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲