有為政府、風(fēng)險應(yīng)對與農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌發(fā)展*
——基于贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的案例研究

羅連發(fā) 黃紫儀 蘇智鴻

一、問題的提出

農(nóng)產(chǎn)品附加值不高，一直是制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心痛點，而區(qū)域公用品牌能夠為區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品帶來市場溢價。例如，由“潛江龍蝦”區(qū)域公用品牌帶來的產(chǎn)品溢價率高達15%(程虹等，2022)，貼有“麗水山耕”標志的農(nóng)產(chǎn)品市價平均提升超過30%(顧雅青，2021)，恩施玉露、柞水木耳、鹽池灘羊、雷波臍橙等脫貧地區(qū)品牌農(nóng)產(chǎn)品平均溢價超過20%(1)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長馬有祥，2022：《著力打造精品區(qū)域公用品牌，不斷提高品牌溢價能力》。。因此打造農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌是提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，助力鄉(xiāng)村振興的重要路徑。近年來，我國大力推動農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌建設(shè)并取得一定成就，《中國農(nóng)業(yè)品牌目錄》的300個區(qū)域公用品牌2020年在電商平臺成交單數(shù)達到5660萬筆，品牌產(chǎn)品銷售額達到42.4億元，較2018年增長近20%(2)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部市場與信息化司、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2021：《中國農(nóng)業(yè)品牌發(fā)展報告(2021)》。。2022年贛南臍橙品牌價值686.37億元，位列全國區(qū)域品牌(地理標志產(chǎn)品)第六位、水果類第一，連續(xù)八年位居水果類榜首。因而，贛南臍橙不僅是贛南產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要名片，也是中國農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌的典范。挖掘贛南臍橙產(chǎn)業(yè)品牌發(fā)展過程中的一般性規(guī)律，對于我國農(nóng)產(chǎn)品品牌發(fā)展具有重要意義。

地方政府作為打造區(qū)域公用品牌的重要主體，研究其在政策制定和實施過程中的行為，是探析產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的重要路徑。已有學(xué)者對于地區(qū)性特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的政府行為進行了一般性的理論探討。其中，影響較廣理論是“官場+市場”理論(周黎安，2018)。該理論在地方GDP錦標賽基礎(chǔ)上進一步延伸與發(fā)展，應(yīng)用于更小范圍內(nèi)、面向特定產(chǎn)業(yè)的分析。另一個代表性理論是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的“有效市場+有為政府”理論(林毅夫，2010)，該理論描述了政府在識別動態(tài)比較優(yōu)勢并發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)上積極有為的可能性，以及有為政府可作為的方向。這些理論對于解釋地方政府的行為激勵提供了基準，但在解釋豐富的基層實踐時，也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。

在調(diào)查贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)這一產(chǎn)業(yè)及品牌的成長存在一些現(xiàn)有理論無法完全解釋的現(xiàn)象。如，一般認為地方政府競爭最為激烈的是在縣域(張五常，2009)，但為什么有的產(chǎn)業(yè)并不是在縣域范圍，而是在市級范圍內(nèi)發(fā)展？有效市場的培育條件在很多欠發(fā)達地區(qū)是非常困難的，但是為什么產(chǎn)業(yè)能夠在市場仍不發(fā)達的情況下獲得發(fā)展？在一個經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，地方政府如何獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息，并具備積極有為的能力，特別是財政投入能力？

基于上述問題，本文提出有為政府的形成與發(fā)揮作用是一個動態(tài)的過程，是在應(yīng)對危機的過程中不斷提升發(fā)展韌性，進而形成有利于一個產(chǎn)業(yè)和區(qū)域品牌發(fā)展的核心能力。本文從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段存在的風(fēng)險挑戰(zhàn)出發(fā)，構(gòu)建了一個“挑戰(zhàn)-應(yīng)戰(zhàn)”分析框架，嘗試對于欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府何以有為提供新的解釋，以補充欠發(fā)達地區(qū)政府如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮作用的分析。需要特別指出的是，本文主要聚焦有為政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的作用這一問題，并不是否定有效市場在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的作用，而是希望在有限的篇幅內(nèi)將問題討論得更為充分。

二、文獻回顧

(一)有為政府與經(jīng)濟發(fā)展

已有文獻從多個角度探究改革開放以來中國經(jīng)濟高速發(fā)展中政府所起的關(guān)鍵作用。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)認為有為政府的成功之處在于政府能夠根據(jù)要素資源稟賦結(jié)構(gòu)，制定出與其比較優(yōu)勢相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策(林毅夫，2010)。在中國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型中，有效市場和有為政府二者必不可少，有為政府在市場發(fā)揮資源配置中心作用的基礎(chǔ)上，還要在產(chǎn)業(yè)升級過程中積極協(xié)調(diào)相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)置的改進(林毅夫，2010；林毅夫，2017)。針對欠發(fā)達地區(qū)而言，有為政府不僅需要給予政策支持，更重要的是通過合適的激勵提升欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的自生能力(羅連發(fā)等，2022)。

然而，“有為政府”假定需要在特定的制度條件下通過一定的激勵和約束機制內(nèi)生形成(周黎安，2018)。GDP晉升錦標賽將地方長官個人政治前途與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展掛鉤，一定程度上能夠約束政府的“掠奪亂為之手”，推動“任性政府”向“有為政府”方向轉(zhuǎn)變(周黎安，2007)。在具體實踐層面，在政治錦標賽下政府更傾向于在公共品供給方面競爭(柳慶剛和姚洋，2012)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)更受地方政府的政策青睞(徐現(xiàn)祥等，2007)。同時，地方政府競爭程度的提升對政府支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到抑制作用(儲德銀和費冒盛，2021)。

“官場+市場”理論框架在地方官員晉升錦標賽的基礎(chǔ)上提出(劉藍予和周黎安，2020)，其認為官場競爭與市場競爭互相交織，轄區(qū)外更大范圍的市場競爭結(jié)果會對地方官員的政治績效產(chǎn)生影響，因此地方官員會努力增強轄區(qū)企業(yè)的市場競爭力，向“把事做對”、“不做壞事”靠攏。同時，政企合作互相了解的信息優(yōu)勢能夠防止政府好心辦壞事，為經(jīng)濟發(fā)展“做對的事”(周黎安，2018)。聶輝華(2020)的政企關(guān)系理論認為政府力量、產(chǎn)業(yè)勢力、監(jiān)督力量三方力量較強時有利于防止政企陷入不利經(jīng)濟發(fā)展的合謀或傷害，形成良好的合作關(guān)系。

以上觀點在討論地方經(jīng)濟發(fā)展時并未具體到某一行政層級的經(jīng)濟發(fā)展。張五常(2009)創(chuàng)見性地提出縣與縣之間的激烈競爭是中國在90年代急速發(fā)展的主要原因，包括中國政府上下串聯(lián)同層競爭的特點、縣級擁有主要的經(jīng)濟權(quán)特別是土地使用變更的決定權(quán)、各個縣級政府相似的權(quán)責(zé)劃分、縣級干部獎賞與政績掛鉤、增值稅的引入等。

(二)農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌中的地方政府作用

農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌區(qū)別于其他品牌最突出的本質(zhì)特征在于它的公共性(程虹等，2022)，區(qū)域政府、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)戶以及相關(guān)企業(yè)對于農(nóng)業(yè)區(qū)域品牌擁有使用權(quán)(朱玉林和康文星，2006)。同時農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌承擔(dān)了質(zhì)量信號的獨特作用。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量隱蔽性強，同質(zhì)性競爭激烈，區(qū)域公用品牌一定程度上能夠解決質(zhì)量信息不對稱的問題，避免市場逆向選擇(程虹等，2022)。

在農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌中地方政府的作用上，學(xué)者們也進行了較詳細的研究。部分學(xué)者認為由于大多數(shù)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的實力和規(guī)模相對有限，尚難以通過市場化方式實現(xiàn)企業(yè)的并購和品牌的整合，因此在農(nóng)業(yè)區(qū)域品牌整合階段政府發(fā)揮關(guān)鍵作用(王軍和李鑫，2014；羅高峰，2010)。王軍和李鑫(2014)結(jié)合吉林省“長白山人參”區(qū)域品牌案例，闡述了政府在這一過程中的主導(dǎo)作用，政府通過整合產(chǎn)品品牌、頒布國家質(zhì)量標準、提高企業(yè)能力等行為實現(xiàn)人參產(chǎn)業(yè)價值的增長。羅高峰(2010)結(jié)合景寧惠明茶品牌整合案例說明政府在農(nóng)產(chǎn)品品牌整合中要做好倡導(dǎo)者、規(guī)劃者、扶持者、管理者和服務(wù)者五大角色。熊德斌等(2021)以贛南臍橙為例，發(fā)現(xiàn)在特色農(nóng)業(yè)引進探索、發(fā)展壯大、轉(zhuǎn)型升級的過程中，政府分別起到了引導(dǎo)、幫扶、后方支持作用。

另一部分學(xué)者強調(diào)政府與多元主體的協(xié)同作用。劉藍予和周黎安(2020)發(fā)現(xiàn)洛川蘋果產(chǎn)業(yè)成功的背后是“官場+市場”的良性互動。具體而言，官場競爭和市場競爭約束、激勵等作用下，地方政府在與市場主體、準市場主體的多元互動中，通過制定合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，專業(yè)化組織設(shè)計，引導(dǎo)農(nóng)民、行業(yè)、國有龍頭企業(yè)合作等舉措，能夠有效提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的市場競爭力以實現(xiàn)彎道超車。李佛關(guān)等(2022)選擇5個農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌較為成功的案例進行研究，結(jié)果表明政府“強引擎”與市場“強引擎”二者匹配性、耦合性、適應(yīng)性的協(xié)同關(guān)系有助于推動農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌建設(shè)。王衛(wèi)衛(wèi)和張應(yīng)良(2021)基于四川眉山廣濟鄉(xiāng)的案例調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府賦能區(qū)域品牌有助于促成小農(nóng)戶與大市場信息的有效對接，推動鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)要素的內(nèi)生性重組，激發(fā)小農(nóng)戶自我成長、自我服務(wù)意識，共同促進區(qū)域品牌的進一步提升。黃傳龍和祁春節(jié)(2010)認為贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得成就的原因之一便是發(fā)揮農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主體作用。顏燕華(2020)在安溪鐵觀音案例中強調(diào)了復(fù)雜多變市場環(huán)境下靈活的產(chǎn)業(yè)策略和尊重農(nóng)戶生產(chǎn)特性、發(fā)展?jié)撃艿闹匾浴?/p>

另有文獻關(guān)注政府在區(qū)域公用品牌發(fā)展中的具體作用。李道和等(2020)以江西省“四綠一紅”區(qū)域公用品牌整合為例，實證發(fā)現(xiàn)政府行為中總體規(guī)劃、服務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督規(guī)范、營銷推廣對于農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌整合績效有積極作用。雷亮(2015)的實證研究表明地方政府制定經(jīng)濟政策、提供公共物品、消除外在影響、維護市場秩序和政府營銷，均可直接促進區(qū)域品牌發(fā)展。李新建等(2022)發(fā)現(xiàn)地方政府適度的補貼政策是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量和品牌運營公司積極運營的重要動力，同時上級政府提高對地方政府的獎勵有助于地方政府對公用品牌進行嚴格監(jiān)管。董銀果和錢薇雯(2022)的研究表明使用農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌的企業(yè)(農(nóng)戶)并非越多越好。因此地方政府應(yīng)設(shè)置適度的區(qū)域品牌最低質(zhì)量標準，合適數(shù)量的、符合準入門檻的企業(yè)與農(nóng)戶更利于提升農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌價值。許暉等(2019)的研究表明當(dāng)?shù)卣?、行業(yè)協(xié)會的制度完善與標準制定等制度力量是傳統(tǒng)產(chǎn)品區(qū)域品牌生態(tài)系統(tǒng)不斷發(fā)展升級的關(guān)鍵要素。

(三)對已有文獻的評論

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)理論中的有為政府強調(diào)政府識別潛在比較優(yōu)勢，并通過非中性的產(chǎn)業(yè)政策來促進比較優(yōu)勢的發(fā)揮。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)并不假定存在比市場更“聰明”的政府，認為制度的完善也是一個內(nèi)生的過程，這是政府在促進產(chǎn)業(yè)升級中得以有為的重要假定。GDP錦標賽和政商互動理論，強調(diào)政府特別是主政官員發(fā)展產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在激勵問題，一般情況下，政府對產(chǎn)業(yè)的扶持能夠?qū)Φ貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展和官員晉升帶來回報。其他的區(qū)域品牌研究，強調(diào)了政府在公共產(chǎn)品提供上的積極作用。本文在已有研究基礎(chǔ)上所做的邊際貢獻在于，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)升級過程中的不確定性挑戰(zhàn)，以及政府應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的方式如何影響產(chǎn)業(yè)升級的結(jié)果。事實上，在產(chǎn)業(yè)政策的實踐中不乏早期發(fā)展較好，但后期陷入困境的案例，其主要原因不在于潛在比較優(yōu)勢識別不夠，而是面對不確定性風(fēng)險挑戰(zhàn)時處理不當(dāng)。本文以贛南臍橙為案例，探討了政府在促進產(chǎn)業(yè)升級，特別是區(qū)域公用品牌形成過程中如何發(fā)揮積極有為的作用，以為其他地區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌發(fā)展政策提供一個參照。

三、有為政府支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)過程：一個分析框架

本文吸收部分新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)關(guān)于有為政府的基本理論和“官場+市場”理論，提出了贛南臍橙區(qū)域公用品牌發(fā)展過程的分析框架(圖1)。這一分析框架的三個核心邏輯如下：

圖1 贛南臍橙區(qū)域公用品牌形成的“挑戰(zhàn)-應(yīng)戰(zhàn)”模式分析框架

第一，邏輯起點。贛南臍橙產(chǎn)業(yè)經(jīng)過科學(xué)的論證和市場選擇，被證明是符合贛南地區(qū)的自然稟賦優(yōu)勢的。贛南(即地級市贛州)地處我國亞熱帶南部具有優(yōu)越氣候條件，溫度適宜、光照充足、雨量充沛、無霜期長、晝夜溫差大，種植出來的果實綜合品質(zhì)可與美國臍橙相媲美，具有很好的市場競爭力(王小兵等，2001)，這是本文分析的前提。同時，贛南臍橙在早期獲得了各種有利于其發(fā)展的積極條件，1982年時任中共中央總書記胡耀邦致信江西省委書記明確指示贛南地區(qū)大力發(fā)展柑橘生產(chǎn)后，贛南各級政府開始大力實施“興果富民”戰(zhàn)略，將發(fā)展果業(yè)視為支柱產(chǎn)業(yè)。因而，在本文的研究中，并不討論政府是否能夠找到具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)這一問題。需要討論的核心問題在于，政府如何將潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的比較優(yōu)勢，并成功地應(yīng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的各種挑戰(zhàn)。在發(fā)展的早期，并不只是贛南擁有發(fā)展臍橙的自然稟賦，這就需要我們思考贛南臍橙發(fā)展過程中，政府到底發(fā)揮了哪些獨特的作用，或者說為什么贛南地區(qū)的政府成功地應(yīng)對了種種發(fā)展挑戰(zhàn)。為此，本文將這一框架命名為“挑戰(zhàn)-應(yīng)戰(zhàn)”分析框架。

第二，縱向的產(chǎn)業(yè)升級邏輯。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，本文將贛南臍橙的發(fā)展劃分為三個主要階段。第一階段，是產(chǎn)業(yè)的起步階段。這一階段的主要問題是政府產(chǎn)業(yè)政策的可持續(xù)性問題。在市場發(fā)展早期，市場前景不易判斷，而政府主要官員存在更替周期，“新官不理舊賬”是很多產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)的主要癥結(jié)。這一時期，需要解決政府如何將產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期化的問題。第二階段，是規(guī)?；A段。產(chǎn)業(yè)起步之后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入到一個規(guī)模化階段。產(chǎn)品在生產(chǎn)上的集聚，可以有效降低成本，形成規(guī)模收益。在規(guī)?；A段，需要解決交易成本過高、市場主體協(xié)調(diào)失靈、市場風(fēng)險過高等問題。第三階段，是從規(guī)模向質(zhì)量發(fā)展的階段。這一階段主要解決的是提升品質(zhì)、規(guī)范競爭秩序、打造品牌等問題。由于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在三個不同的階段，政府在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所面臨的核心問題和應(yīng)對措施也有差異。產(chǎn)業(yè)越升級，所面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險可能越大。因而，政府在不同階段所需具備的能力也有著不同的要求。

第三，橫向挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)分析。從橫向來看，每一個階段都面臨著挑戰(zhàn)，也有政府的應(yīng)戰(zhàn)模式，這是本文所關(guān)注的核心邏輯。以第一階段為例，由于政府主官換屆、地區(qū)政府財力不足、GDP考核壓力大等因素的共同作用下，臍橙產(chǎn)業(yè)政策可能面臨可持續(xù)性不足的問題。在贛南臍橙的發(fā)展實踐中，具備了多種條件來防范政府在產(chǎn)業(yè)政策上的退出風(fēng)險。其主要包括：第一，產(chǎn)業(yè)失敗導(dǎo)致的聲譽風(fēng)險。在贛州市果業(yè)局的訪談得知，改革開放以來贛州市歷任政府主官對于是否扶持臍橙產(chǎn)業(yè)的態(tài)度從未改變過，只是在關(guān)注角度上略有差異，如果臍橙產(chǎn)業(yè)在某一任手上失敗了，會是一個非常負面的信號。贛南臍橙在出口市場取得巨大反響，市場所帶來的正向反饋一定程度上提升了政府的發(fā)展信心。來自農(nóng)業(yè)部對于贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的政策支持也增強了地方政府的發(fā)展動力，如2000年農(nóng)業(yè)部提出“將贛南臍橙打造成為抵御外國臍橙進入中國的橋頭堡”并在2003年把贛南柑橘作為全國重點優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)列入《全國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃(2003-2007年)》和《全國柑橘優(yōu)勢區(qū)域發(fā)展規(guī)劃(2003-2007年)》。在第二個階段和第三個階段，也分別面臨著不同的發(fā)展挑戰(zhàn)，地方政府對這些挑戰(zhàn)采取了相應(yīng)的應(yīng)對措施，從而促進了產(chǎn)業(yè)的不斷升級。在本文的第四部分將進行詳細論述，此處不再贅述。

四、對贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的案例分析

(一)贛南臍橙產(chǎn)業(yè)及品牌發(fā)展概況

贛州市位于江西省南部，又稱贛南，轄18個縣，國土面積達3.94萬平方公里，其中山地面積為4560萬畝，適宜種植果樹的山地面積為450萬畝，約占山地面積的十分之一。贛州市是全國最大的臍橙產(chǎn)區(qū)，截至2021年，臍橙種植面積達175萬畝、產(chǎn)量達150萬噸，全市實現(xiàn)臍橙產(chǎn)業(yè)集群總產(chǎn)值166億元，贛南臍橙品牌價值高達686.37億元，位列全國區(qū)域品牌(地理標志產(chǎn)品)第六位、水果類第一位。表1呈現(xiàn)了贛州市所有區(qū)縣在代表性年份的臍橙種植規(guī)模與產(chǎn)量水平。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年全市贛南臍橙種植規(guī)模和產(chǎn)量已經(jīng)逐漸恢復(fù)到黃龍病前的水平，隨著時間的推移大部分區(qū)縣擴種趨勢明顯，這表明產(chǎn)業(yè)在全市的推廣在加速。

表1 贛州市所有區(qū)縣代表性年份贛南臍橙種植面積和產(chǎn)量

贛南臍橙大體經(jīng)歷了如下幾個發(fā)展階段：

1.早期探索階段(1971-1989年)

1971年，156棵“華盛頓臍橙”從湖南邵陽引種至贛州市信豐縣安西園藝場并在三年后成功結(jié)果，得益于贛南地區(qū)溫暖多雨且無霜期長的氣候及富含微量稀土元素的土壤，信豐縣種植的臍橙品質(zhì)得到外貿(mào)界的一致認可，并于1977年在香港地區(qū)以每千克36港元的價格試銷。此后贛南臍橙承擔(dān)著國家創(chuàng)匯的責(zé)任，尋烏、定南等8個縣的10個單位先后開始種植臍橙。在國家外貿(mào)部的重視下，贛南建立了信豐安西、大余青龍、寧都田頭3個外貿(mào)臍橙出口基地。中國科學(xué)院南方山區(qū)綜合科考察隊于1980年考察贛南山地后提出了贛南地區(qū)大力發(fā)展柑橘產(chǎn)業(yè)的建議，1982年時任中共中央總書記胡耀邦致信江西省委書記明確指示贛南地區(qū)大力發(fā)展柑橘生產(chǎn)，此后地方政府開始重視贛南柑橘產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同期，紐荷爾等8個臍橙新品種在贛州地區(qū)柑橘研究所、信豐安西臍橙場、寧都田頭臍橙場3個評價點試種。

2.規(guī)模發(fā)展階段(1990-1999年)

1990年11月，贛州地區(qū)柑橘研究所的臍橙栽培試驗園畝產(chǎn)2964.18千克，取得了國內(nèi)同類研究最佳成績，贛州地區(qū)決定將臍橙種植面積擴大到30萬畝。1991年江西省委、省政府提出了“在山上再造一個高效益的江西”的戰(zhàn)略，1993年贛州地委作出“興果富民”的決定，將發(fā)展臍橙產(chǎn)業(yè)作為贛州地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)民脫貧致富的突破口和著力點，掀起了贛南臍橙第一次大開發(fā)浪潮。在行政組織架構(gòu)上，1991年7月贛州地區(qū)成立了市級的果業(yè)局(現(xiàn)果業(yè)發(fā)展中心)，此后兩年內(nèi)贛州市下轄各縣均相繼成立了果業(yè)管理工作機構(gòu)，臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了特定的管理機構(gòu)進行推動，經(jīng)過連年大開發(fā)，贛南臍橙種植面積初具規(guī)模。

3.創(chuàng)品牌和提質(zhì)量階段(2000-2012年)

為加入世貿(mào)組織，我國取消對美國柑橘進口的限制，此后贛南臍橙面臨更激烈的市場競爭，當(dāng)時的種植規(guī)模和管理水平限制贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。2000年11月，農(nóng)業(yè)部提出“將贛南臍橙打造成為抵御外國臍橙進入中國的橋頭堡”。為了實現(xiàn)贛南臍橙的規(guī)模效應(yīng)，增強市場競爭能力，2002年8月在安遠召開了由贛州市、縣、鎮(zhèn)三級主要官員參與的“贛州加快臍橙產(chǎn)業(yè)建設(shè)誓師大會”，并設(shè)立了贛州市臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，贛州地區(qū)開始集全市之力發(fā)展臍橙產(chǎn)業(yè)。安遠誓師大會后，贛州市臍橙開發(fā)種植面積以年均近20萬畝的速度迅速擴張，到2005年全市臍橙總面積為115萬畝、臍橙產(chǎn)量為36萬噸。在此基礎(chǔ)上，贛州市委、市政府的工作重心從注重開發(fā)向注重管理、注重營銷轉(zhuǎn)變，從注重數(shù)量向注重質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變，從抓單一種植業(yè)向抓關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)、抓產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。贛州市先后主持起草了“贛南臍橙”、“臍橙”兩個國家標準，并加強了有機臍橙基地的建設(shè)，從 2003年起規(guī)范了統(tǒng)一的品名“贛南臍橙”，要求全市各地區(qū)的臍橙按照“統(tǒng)一品牌、商標各異、注明基地、保護產(chǎn)地、政府引導(dǎo)、統(tǒng)一管理”的辦法來執(zhí)行，通過“主攻城市”戰(zhàn)略逐步建立起全國銷售渠道。2007年4月“贛南臍橙”品牌榮獲“十佳區(qū)域公用品牌”之首，2011年贛南臍橙地理標志證明商標被認定為中國馳名商標。臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相繼帶動了苗木、生產(chǎn)、養(yǎng)殖、農(nóng)資、分級、包裝、加工、貯藏、運輸以及機械制造、旅游休閑等關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.轉(zhuǎn)型發(fā)展階段(2013年至今)

2013年，柑橘黃龍病的爆發(fā)嚴重影響了贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，信豐、安遠、尋烏等南部主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量銳減，果農(nóng)損失慘重，嚴重打擊了對種植臍橙、發(fā)展臍橙產(chǎn)業(yè)的信心。為防控柑橘黃龍病，重振產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心，贛州市嚴格落實屬地管理責(zé)任制，將黃龍病防控納入常態(tài)化管理，初步建立了全市贛南臍橙病蟲害監(jiān)測與防控機制，此外還從苗木源頭上對臍橙產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展進行控制，建設(shè)了多個柑橘無病毒苗木基地。以精準防控柑橘黃龍病為標志，贛南臍橙逐步向適度規(guī)模、生態(tài)開發(fā)模式轉(zhuǎn)變，不斷提高果品質(zhì)量，增加果品附加值，擴大品牌影響力，接連出臺《贛南臍橙發(fā)展升級的行動計劃(2016-2020)》和《贛南臍橙高質(zhì)量發(fā)展行動計劃(2021-2025)》。為推動臍橙標準化、生態(tài)化建設(shè)，各級政府以“生態(tài)開發(fā)、綠色發(fā)展”理念為核心，以標準化生態(tài)果園建設(shè)為抓手，推行“適度密植、高干低冠、寬行窄株”栽培模式，大力推廣贛南臍橙病蟲害無公害防治技術(shù)。為維護贛南臍橙品牌聲譽，建設(shè)了全市統(tǒng)一的贛南臍橙質(zhì)量安全追溯體系，按照“生產(chǎn)有記錄、流向可追蹤、信息可查詢、質(zhì)量可追溯、責(zé)任可界定”的要求，實現(xiàn)贛南臍橙從果園到餐桌的全程追溯，通過統(tǒng)一采摘時間、統(tǒng)一包裝設(shè)計、統(tǒng)一宣傳口徑、統(tǒng)一產(chǎn)品形象、統(tǒng)一區(qū)域品牌商品名稱的方式積極探索和完善贛南臍橙品牌維權(quán)打假機制。

(二)品牌發(fā)展過程中面臨的挑戰(zhàn)

1.“有效市場”先天缺陷

贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨的第一個挑戰(zhàn)是“有效市場”的先天缺陷。在一個以農(nóng)業(yè)為主的欠發(fā)達地區(qū)，市場信號要向農(nóng)戶傳遞并改變其種植結(jié)構(gòu)并非易事。因為臍橙種植初始回報期長達3年，前期需要進行大量的改造投入，相比于勞動密集且一年兩收的傳統(tǒng)水稻種植來說，無疑具有更大的風(fēng)險。

雖然臍橙產(chǎn)業(yè)的選擇經(jīng)過了中國科學(xué)院科考團隊的考察研究，早期的品種試種也得到了市場的一定認可，并且贛州地委于1993年6月中旬作出了關(guān)于“興果富民”的決定，希望讓發(fā)展果業(yè)生產(chǎn)成為農(nóng)民奔小康的重要途徑。但臍橙畢竟是一個全新的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶對臍橙的種植技術(shù)和臍橙基地的管理都不熟悉也缺乏參考。多年來形成的小農(nóng)思想讓當(dāng)?shù)匕傩丈踔敛糠指刹慷紝δ毘犬a(chǎn)業(yè)缺乏正確的認識，不敢做第一個吃螃蟹的人，難以把握市場機遇。20世紀90年代初期，曾出現(xiàn)了低效低質(zhì)、應(yīng)付式完成30萬畝臍橙果園開發(fā)目標現(xiàn)象，(3)1994年初，贛南日報刊發(fā)了一篇題為《三十萬畝回頭看》的報道，反映當(dāng)時臍橙開發(fā)出現(xiàn)的面積少、質(zhì)量差等問題。其主要原因就在于基層政府和農(nóng)戶對臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于猶豫、觀望狀態(tài)，對臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信心不足。

一直以來，贛南地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對于周邊地區(qū)明顯滯后，是典型的丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村人口多、農(nóng)業(yè)比重大。以國家統(tǒng)計局公布的2001年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年我國人均GDP為8716.68元，而贛州市人均GDP僅為3609元，是全國水平的41.40%；當(dāng)年我國農(nóng)業(yè)人口比重為73.32%，而贛州市農(nóng)業(yè)人口比重高達82.57%。小農(nóng)經(jīng)濟占主導(dǎo)天生具有儲蓄低、投資少、抗風(fēng)險能力弱的劣勢，如果缺少政策支持很容易因為無法進行新技術(shù)采納及生產(chǎn)規(guī)模的擴大活動而陷入“貧困循環(huán)”。臍橙產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出有時滯性，往往需要前期大量資金和人力的投入，由于小農(nóng)的分散性，交易成本較高，正規(guī)信貸機構(gòu)往往不愿意對農(nóng)戶進行貸款，單純通過農(nóng)戶個人能力只能發(fā)展小規(guī)模種植，難以實現(xiàn)通過擴大規(guī)模提高產(chǎn)量的集聚效應(yīng)。

此外，農(nóng)戶行為的協(xié)調(diào)失靈也是一個巨大挑戰(zhàn)。在黃龍病大面積爆發(fā)的時期，“砍病樹、防木虱、種無病苗”三板斧能夠有效控制黃龍病的傳播。對于果農(nóng)來說很難作出一次性砍掉所有感病植株重新種植健康植株的決策，主要因為臍橙產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出的時滯性會導(dǎo)致果農(nóng)有幾年收入真空期。因此，果農(nóng)往往選擇尋找一個短期內(nèi)的經(jīng)濟效益和黃龍病防控平衡點，比如只砍除部分感病植株，但這種處理方式會導(dǎo)致黃龍病病菌源和傳播媒介始終存在于感病果園，新種植的健康苗木也很容易感病，出現(xiàn)黃龍病“愈防愈烈”的情況。以贛南臍橙主產(chǎn)區(qū)之一的信豐縣為例，2011年10月至2012年3月，感病植株為37.2萬株，發(fā)病率為3.68%，清除19萬株；2013年秋冬季，感病植株變?yōu)?52.47萬株，發(fā)病率高達 11.8%，主要系果園病樹清除不徹底導(dǎo)致的全園感病。由此可見，單靠果農(nóng)自身來防控黃龍病，很可能會導(dǎo)致贛南臍橙產(chǎn)業(yè)毀滅。

2.“有為政府”條件不足

贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨的第二個挑戰(zhàn)是“有為政府”的條件不足。改革開放以來，我國地方官員的升遷考核標準由過去的以政治表現(xiàn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟績效為主(周黎安，2007)，此后轄區(qū)內(nèi)GDP的增長速度變成地方各級官員最關(guān)注的指標。在此種政績觀下，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善營商環(huán)境、招商引資發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)拉動地方經(jīng)濟增長顯然比從無到有開拓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對地方主官的政治晉升有效。從我國1992年至今第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別對GDP的拉動作用可以看出(圖2)，發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)對GDP的拉動作用顯著低于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)對GDP的拉動作用，一度僅為后者的2.6%。單純從官員晉升考核角度來考慮，經(jīng)濟發(fā)展水平本來就落后的贛南地區(qū)各級官員更應(yīng)該選擇能夠?qū)崿F(xiàn)快速經(jīng)濟增長的新產(chǎn)業(yè)而不是舉全市之力發(fā)展臍橙產(chǎn)業(yè)，并且官員任期與臍橙周期性往往不匹配，很容易出現(xiàn)“前人栽樹，后人乘涼”的現(xiàn)象。

臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各階段都需要政府的產(chǎn)業(yè)政策扶持，主要包括：對購苗、農(nóng)資、人工等的前期開發(fā)投入，果園的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，種植技術(shù)的培訓(xùn)、區(qū)域公用品牌推廣、銷售市場的開拓等。雖然贛州市面積約占江西省面積的四分之一，人口約占江西省人口的五分之一，但財政收入僅占江西省財政收入的十分之一。從贛州市歷年來地方財政收支數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)(圖3)，贛州市財政年年大幅赤字，需要靠轉(zhuǎn)移支付和發(fā)債來實現(xiàn)收支平衡。在財政能力有限的情況下，贛州市歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子需要克服巨大困難來爭取中央、省級政策支持和引入社會資本來實現(xiàn)贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 三大產(chǎn)業(yè)對GDP的拉動作用對比

圖3 贛州市財政收支情況

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展充滿不確定性風(fēng)險

贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨的第三個挑戰(zhàn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中充滿不確定性風(fēng)險，包括如何科學(xué)種植管理擺脫“靠天吃飯”的困境？如何實現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的對接？如何建設(shè)品牌提高效益？如何在日益激烈的市場競爭中始終具有比較優(yōu)勢？

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本具有“靠天吃飯”的特質(zhì)，傳統(tǒng)的粗放式管理面對極端天氣和病蟲害的來臨往往束手無措，導(dǎo)致顆粒無收。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，科學(xué)的精細化管理技術(shù)才能實現(xiàn)節(jié)本增效、提質(zhì)增收。贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中接連遭遇凍害和黃龍病兩大挑戰(zhàn)，對臍橙的科學(xué)規(guī)劃、管理水平提出了新的要求。2008年贛南地區(qū)出現(xiàn)了罕見的低溫雨雪冰凍災(zāi)害天氣，全市170萬畝臍橙遭遇了不同程度的凍害。據(jù)贛州市果業(yè)局統(tǒng)計，2008年全市結(jié)冰果園面積最多時達到5.2萬公頃，因結(jié)冰嚴重導(dǎo)致多數(shù)果樹枝條開叉斷裂，另有4萬噸的留樹果受凍，12萬噸儲藏果因道路結(jié)冰受阻滯留，錯過春節(jié)前后最佳銷售時機，造成重大損失。意外的天災(zāi)讓“靠天吃飯”的果農(nóng)意識到了氣象檢測預(yù)警管理和提升臍橙儲藏保鮮能力的重要性。2012年，黃龍病的大面積爆發(fā)對贛南臍橙造成毀滅性打擊，早期的三大主產(chǎn)區(qū)安遠、尋烏和信豐臍橙病樹砍除面積幾乎達到三分之一，一度減產(chǎn)70%～80%。臍橙從種植到豐產(chǎn)需要七八年左右的時間，當(dāng)時大多染病果樹正處于豐產(chǎn)期，黃龍病的爆發(fā)將果農(nóng)前期投入毀于一旦，被砍樹的很多中小種植戶選擇重新外出務(wù)工。

通過各縣連續(xù)幾年的大規(guī)模開發(fā)，贛南臍橙的種植面積一度達到巔峰時期的178萬畝，臍橙種植規(guī)模和產(chǎn)量都實現(xiàn)了快速增長。農(nóng)產(chǎn)品銷售很容易受市場和渠道的制約而出現(xiàn)果賤傷農(nóng)現(xiàn)象，2009年至2011年贛南臍橙也連續(xù)三年出現(xiàn)滯銷。此時，擺在贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展面前的主要挑戰(zhàn)變?yōu)槭柰ㄊ袌鲣N售渠道，解決臍橙銷售難題，完善小農(nóng)戶與大市場的對接機制，避免果賤傷農(nóng)。如果說贛南臍橙以一家一戶為主體種植的小農(nóng)經(jīng)營模式在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期對品牌建設(shè)沒有迫切的需求，那么當(dāng)臍橙產(chǎn)業(yè)覆蓋到贛南18個縣，產(chǎn)量上升后需要對接大市場時，統(tǒng)一的品牌建設(shè)就顯得刻不容緩。雖然“贛南臍橙”是一個市級范圍的區(qū)域公用品牌，但由市級層面獨自承擔(dān)“贛南臍橙”品牌的建設(shè)和市場營銷渠道的搭建重任顯得心有余而力不足，市轄各縣都大面積種植臍橙，在臍橙的宣傳、推廣方面具有內(nèi)在動力，因此需要一種辦法既能調(diào)動各縣一起搭建“贛南臍橙”營銷渠道的積極性，又能避免各縣重復(fù)推廣造成的資源浪費。

得益于得天獨厚的自然條件及精細化的管理，贛南臍橙的品質(zhì)得到了市場認可，但種植結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。2020年的數(shù)據(jù)顯示贛南臍橙97.98%為中熟品種紐荷爾，早熟和晚熟品種只占1.4%和0.62%(圖4)。根據(jù)贛州市的規(guī)劃在2025年爭取將早熟中熟晚熟占比調(diào)整為15%、80%、5%，以將銷售時間延長，減少產(chǎn)品集中上市帶來的價格波動。近幾年來湘南桂北等地區(qū)大力發(fā)展臍橙產(chǎn)業(yè)，作為臍橙的新興產(chǎn)區(qū)，其銷售價格較贛南臍橙低，在價格上具有一定優(yōu)勢，也會對贛南臍橙的市場造成一定沖擊。

圖4 贛南臍橙品種結(jié)構(gòu)

(三)應(yīng)對挑戰(zhàn)的路徑及方法

1.以政府的行政動員與干部示范邁出產(chǎn)業(yè)發(fā)展第一步

為了調(diào)動果農(nóng)對發(fā)展臍橙的積極性、增強其對發(fā)展臍橙的信心，贛南各地領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭搞臍橙開發(fā)。

以臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早的信豐縣、安遠縣為例，早在20世紀90年代初，信豐縣、安遠縣就掀起了全縣臍橙大開發(fā)的熱潮。1996年信豐縣委、縣政府印發(fā)《關(guān)于進一步加強果業(yè)生產(chǎn)的決定》，要求通過干部領(lǐng)辦的方式完成果業(yè)開發(fā)3.5萬畝，并采取了“每季督察、半年通報、年終排名”的措施以推動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位完成開發(fā)任務(wù)。安遠縣委、縣政府也把握機遇，提出“人均一畝果”的口號，動員干部職工在國有林場先上先種，發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用。2000年前后，信豐、安遠兩縣臍橙種植的積極性很高，當(dāng)時單位職工月工資在200元左右，但種植臍橙一年可以賺5000多元，臍橙種植的經(jīng)濟效益很好，并且在沒有黃龍病的情況下臍橙有15～20年的生產(chǎn)高峰期，長期來看收益也很穩(wěn)定。

兩縣的做法得到了贛州市的認可，2002年贛州市委、市政府印發(fā)《關(guān)于加快贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》，設(shè)定了“從2002年起，每年新開發(fā)臍橙面積16.5萬畝，到2005年，全市臍橙面積達到100萬畝，臍橙總產(chǎn)量達到50萬噸”的開發(fā)目標。為確保開發(fā)目標的實現(xiàn)，在行政架構(gòu)上，市級層面市委、市政府成立了贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，實行市領(lǐng)導(dǎo)掛點責(zé)任制，縣級層面各縣也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，由縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一責(zé)任人；在政績考核上，市委、市政府每年對贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作單列考核并將其作為干部考核的重要內(nèi)容，對開發(fā)面積、開發(fā)質(zhì)量、果園管理等任務(wù)完成差和弄虛作假行為給予批評、處分；在鼓勵機關(guān)、企事業(yè)單位干部職工創(chuàng)辦果園上，對請假投資開發(fā)果園50畝以上的在職行政事業(yè)單位人員給予保留職級、編制、工齡，不影響調(diào)資、晉級及專業(yè)技術(shù)職稱評定，前3年可發(fā) 50%的基本工資，5年后可回原單位工作的政策。此后，每年的臍橙開發(fā)情況變成各市、縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核指標之一，通過將臍橙開發(fā)指標與主政官員的烏紗帽進行掛鉤，保證了開發(fā)任務(wù)的層層落實。信豐縣在落實上級政策要求時提出了“沒有種果的干部不是好干部”的口號以及“1塊錢一畝，租期50年”的政策。通過干部帶頭示范推動果業(yè)開發(fā)的方式極大地促進了臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的規(guī)?；l(fā)展，2002年開始贛南臍橙開發(fā)種植面積以年均近20萬畝的速度迅速擴張。

2.上級政策支持與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的可持續(xù)性

我國的地方經(jīng)濟治理模式是“條塊結(jié)合，以塊為主”的結(jié)構(gòu)(周黎安，2014)，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上具有主要的影響力，從而使得產(chǎn)業(yè)支持政策容易因官員更替而發(fā)生變化。在贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，來自中央及相關(guān)部門的政策支持，對于保證塊塊政策執(zhí)行的連續(xù)性起到了重要作用。贛南臍橙產(chǎn)業(yè)成長的各個階段都在不同程度上得到了中央的政策支持與資本投入，在一定程度上能夠防范地方政府在產(chǎn)業(yè)政策上的退出風(fēng)險。從1982年時任中共中央總書記胡耀邦致信江西省委書記白棟材指示贛南地區(qū)大力發(fā)展柑橘生產(chǎn)，到2003年農(nóng)業(yè)部把贛南柑橘作為全國重點優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)列入《全國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃(2003-2007年)》和《全國柑橘優(yōu)勢區(qū)域發(fā)展規(guī)劃(2003-2007年)》，再到2012年國務(wù)院出臺《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》作出了國家對臍橙實行柑橘苗木補貼、“西果東送”等系列保護政策的決定，都可以看出國家對贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)重視。

臍橙的品質(zhì)得到市場的認可后大幅調(diào)動了贛南地區(qū)百姓的種植積極性，臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的同步提升，進一步約束了地方政府產(chǎn)業(yè)政策的任意退出。由于贛南地區(qū)的人民種植紐荷爾能夠?qū)崿F(xiàn)很好的經(jīng)濟效益，種植積極性很高，臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展以來解決了24萬農(nóng)村富余勞動力就業(yè)，全市23萬戶種植戶68萬果農(nóng)直接受益，果農(nóng)人均臍橙收入占家庭收入的85%以上。因此，贛南地區(qū)歷任政府主官都非常重視贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，根據(jù)筆者在贛州市果業(yè)發(fā)展中心的調(diào)研得知，“如果臍橙產(chǎn)業(yè)在某任主官任職期間出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象會是一個非常負面的信號”。

此外，基于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)管理與技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的設(shè)置，為地方政府提供資源助力臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了組織渠道。為保障臍橙產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展，解決產(chǎn)業(yè)支撐服務(wù)體系的問題，1991年贛州先后在市級成立正處級、在各縣成立正科級的果業(yè)局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立果技站，專門為廣大果農(nóng)和果企提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)培訓(xùn)推廣、技術(shù)指導(dǎo)咨詢、良種苗木生產(chǎn)與調(diào)運管理、果樹病蟲害防治、市場信息發(fā)布、品牌宣傳推介等全方位、多渠道的管理與服務(wù)，形成了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級的產(chǎn)業(yè)管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并鼓勵各個地方成立果業(yè)協(xié)會和果業(yè)合作社。搭建了以三級果業(yè)服務(wù)機構(gòu)為主體，以龍頭企業(yè)為紐帶，以地方成立的果業(yè)協(xié)會和果業(yè)合作社為基礎(chǔ)的臍橙產(chǎn)業(yè)組織管理體系。按照“配足人員、保證經(jīng)費、提高水平、搞活服務(wù)”的要求，全市建立了一支800多人的穩(wěn)定的果技隊伍，為果農(nóng)提供技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)劃、病蟲防治、信息等服務(wù)和指導(dǎo)。

3.政府主導(dǎo)推動小農(nóng)戶與大市場的連接

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來彌補市場機制的不足，以降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的交易成本。臍橙產(chǎn)業(yè)作為一種高投入、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，前期的開發(fā)、購苗、農(nóng)資、人工等投入以及果園的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要大量資金，但是贛州市面臨的問題是果農(nóng)缺少發(fā)展產(chǎn)業(yè)的啟動資金以及地方政府財力不足。為此，贛州市各級政府一是加大財政扶持力度，市本級每年安排2000萬元果業(yè)發(fā)展資金，各縣進行配套；二是捆綁農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、老區(qū)建設(shè)資金、水保、移民、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑等涉農(nóng)資金用以最大限度地扶持臍橙產(chǎn)業(yè)；三是積極爭取金融部門對果農(nóng)的貸款扶持，通過貼息銀行貸款、“臍橙貸”、“財政惠農(nóng)信貸通”、“扶貧信貸通”等方式將便宜的資金借貸給果農(nóng)；四是推廣政策性臍橙保險，從2012年開始開展政策性臍橙保險試點工作，保費構(gòu)成為市財政補貼40%、縣財政補貼20%、投保人承擔(dān)40%，在一定程度上提高廣大果農(nóng)規(guī)避和化解自然災(zāi)害風(fēng)險的能力。

在市場化運作的“龍頭企業(yè)(公司)+合作經(jīng)濟組織+農(nóng)戶”模式下，為了追求經(jīng)濟效益最大化，臍橙產(chǎn)業(yè)在開發(fā)過程中出現(xiàn)了過度開發(fā)、苗木選擇不當(dāng)、管理不善等問題。雖然有實力的企業(yè)在面對黃龍病爆發(fā)時能夠作出清除病樹的理性選擇，但是對于抗風(fēng)險能力不足的農(nóng)戶而言，往往需要選擇一個短期內(nèi)的經(jīng)濟效益和黃龍病防控平衡點，由于單個市場主體無法協(xié)調(diào)整體的經(jīng)濟行為，此時需要政府介入以彌補市場失靈。2013年起，贛州市連續(xù)制定柑橘黃龍病防控工作方案，在資金投入上，贛州市財政自2013年以來每年安排柑橘黃龍病防控專項資金；在柑橘木虱檢測體系構(gòu)建上，建立了105個以柑橘木虱和黃龍病為主的疫情監(jiān)測點；在黃龍病樹普查上，通過組建病樹普查專業(yè)隊，對屬地所有果園開展病樹普查，規(guī)范建立了防控臺賬；在脫毒種苗繁育和推廣上，實行“先賣后補”的無病毒苗木補貼政策，以贛州贛南柑橘良種苗木繁育有限公司為基礎(chǔ)，輻射帶動了12個柑橘無病毒容器苗木定點繁育場。通過在全市范圍內(nèi)開展柑橘黃龍病防控大會戰(zhàn)，將黃龍病防控工作列入各縣綜合考核內(nèi)容，贛南地區(qū)的柑橘黃龍病防控工作取得了階段性成效，2015年至2021年，全市累計砍除病樹2484萬株，極大地減少了田間傳染源，保障了贛南臍橙產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展。

病蟲害的存在會通過減少產(chǎn)量、降低品質(zhì)來影響農(nóng)產(chǎn)品價值，最終損害品牌形象。臍橙品質(zhì)作為贛南臍橙品牌發(fā)展的基礎(chǔ)，要通過病蟲害的綜合防治，以生態(tài)、高效、省力化的栽培方式來提高果園產(chǎn)果品質(zhì)、增加效益。贛南地區(qū)以防控黃龍病為抓手積極探索和推廣新的建園模式、栽培模式和集成技術(shù)，大力開展標準化生態(tài)果園建設(shè)。2016年至2021年，全市建設(shè)標準化生態(tài)果園892個、面積達15.5萬畝。由于應(yīng)用了生態(tài)建園、輕簡化栽培、集成技術(shù)應(yīng)用等標準化生產(chǎn)技術(shù)，可實現(xiàn)每畝節(jié)省肥料20%以上，節(jié)省勞力工資30%以上，每畝增產(chǎn)500千克左右，優(yōu)質(zhì)商品果率達到85%以上。

政府直接參與了贛南臍橙營銷體系和品牌建設(shè)的過程，通過政府引導(dǎo)的方式充分調(diào)動市場主體能動性，讓市場主體敢于作為、積極作為。從2009年起，贛州市連續(xù)出臺營銷體系建設(shè)方案，探索實施了主攻城市營銷策略，將全國各地級市市場開拓任務(wù)全面分解到縣，以建立一個城市一個總經(jīng)銷加直銷點為主要方式，開拓省(市、區(qū))一、二、三級批發(fā)市場、超市和社區(qū)零售市場，做到批發(fā)市場有贛南臍橙專銷區(qū)，超市有銷售專柜。贛南臍橙早期營銷渠道的建設(shè)帶有一定的計劃性質(zhì)，這種政府主導(dǎo)下的市場對接，避免了一個城市內(nèi)出現(xiàn)兩個或兩個以上產(chǎn)地縣共搶市場的現(xiàn)象，減少了各產(chǎn)地縣之間的惡性競爭。通過“產(chǎn)地龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”對接主攻城市銷售商，初步建立起“生產(chǎn)、加工、銷售”三環(huán)相扣、對接有序的臍橙營銷網(wǎng)絡(luò)體系。隨著電子商務(wù)、直播帶貨等網(wǎng)絡(luò)營銷模式的興起，贛州市在每年出臺的市場營銷方案中相應(yīng)增添了鼓勵、擴大、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)營銷的內(nèi)容，包括加強與淘寶、天貓、京東等電商平臺合作，爭取設(shè)立縣(市、區(qū))專網(wǎng)點；加快短視頻直播、社交平臺以及其他小眾平臺等新興網(wǎng)絡(luò)渠道的拓展，通過實現(xiàn)果農(nóng)會直播來拓寬網(wǎng)絡(luò)銷售渠道，提高果農(nóng)收益；規(guī)范制定贛南臍橙電商行業(yè)標準，采取“統(tǒng)一贛南臍橙品牌、統(tǒng)一果品質(zhì)量、統(tǒng)一使用專用標識、統(tǒng)一銷售價格”方式，通過建立線上經(jīng)營主體監(jiān)管臺賬，發(fā)展一批講誠信、服務(wù)好的贛南臍橙電子銷售示范企業(yè)和微商團隊,帶動贛南臍橙網(wǎng)銷的健康發(fā)展。

(四)為什么贛南臍橙產(chǎn)業(yè)能夠成功：基于其他類似產(chǎn)業(yè)的比較分析

通過了解贛南臍橙、洛川蘋果、潛江龍蝦、長白山人參等區(qū)域公用品牌的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)政府作為的相似之處。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期確定提高總產(chǎn)量和種植面積的目標，通過將產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標納入政績考核范圍、干部帶頭發(fā)展等方式來實現(xiàn)初期產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)(劉藍予和周黎安，2020)。在擴大產(chǎn)量的同時，政府圍繞品種開發(fā)、拓寬銷售渠道、價格保護、品牌建設(shè)等方面助推區(qū)域品牌進一步升級，同時政策延續(xù)性是區(qū)域品牌能夠完成升級蛻變的重要保障(王軍和李鑫，2014；許暉等，2019；劉藍予和周黎安，2020)。但是贛南臍橙品牌發(fā)展至今，能夠?qū)崿F(xiàn)高達686.37億元的品牌價值，也有其發(fā)展的獨特之處，即政府在應(yīng)對各種發(fā)展挑戰(zhàn)時，動態(tài)形成的應(yīng)對能力。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

圖5 贛南臍橙黃龍病病株率

第一，經(jīng)歷了多次重大危機，積累了韌性經(jīng)驗。2009年至2011年連續(xù)三年臍橙滯銷讓贛南地區(qū)開始重視自身臍橙營銷網(wǎng)絡(luò)的搭建，通過出臺《2009—2011年贛南臍橙市場營銷體系建設(shè)方案》、《2012—2016年贛南臍橙市場營銷體系建設(shè)方案》，從無到有搭建了屬于贛南臍橙自己的銷售渠道，目前贛南臍橙在國內(nèi)各省市占領(lǐng)了主要市場且銷售價格高于其他地區(qū)所產(chǎn)臍橙的30%，出口貿(mào)易拓展到24個國家和地區(qū)，獲得了市場的認可。2013年至2015年黃龍病爆發(fā)，贛南臍橙產(chǎn)業(yè)一度陷入“全盤崩潰”的境地，贛州市通過抓實柑橘無病苗木供應(yīng)、抓實黃龍病綜合防控等措施達到了在總體上遏制黃龍病的目標，病株率從最高年份2014年的19.7%下降到2020年的1.76%(圖5)。贛南臍橙品牌歷經(jīng)多次危機，通過幾十年的發(fā)展，在市場上已經(jīng)享有極高的知名度和影響力，但仍存在的臍橙早采、催熟、假冒等行為嚴重損害了贛南臍橙的品牌聲譽和形象，政府和市場主體致力于在品牌保護和聲譽維護上做更大的努力，在產(chǎn)地保護、維權(quán)打假、規(guī)范銷售和品牌宣傳上不斷推進。

第二，在市域范圍內(nèi)各縣實現(xiàn)錯位發(fā)展，一定程度上分工，提升全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展能力。一個區(qū)域公用品牌成長起來之后，區(qū)域內(nèi)可能面臨同質(zhì)化競爭甚至惡性競爭的問題，因而在一個區(qū)域內(nèi)也要對不同次級區(qū)域進行有效協(xié)調(diào)。贛南臍橙發(fā)展的一個重要特色在于，市一級對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)功能較強，不同縣之間進行產(chǎn)量競爭，但是沒有出現(xiàn)內(nèi)部的市場爭奪和低價競爭。同時，不同區(qū)域之間還根據(jù)自身的稟賦在某些環(huán)節(jié)上發(fā)展出了特色，整個贛南臍橙產(chǎn)業(yè)在市級區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了某種程度上的專業(yè)分工、錯位發(fā)展格局。信豐縣臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史最早，逐步形成了科學(xué)管理的優(yōu)勢，2016年在全市率先提出每年建設(shè)100個標準示范園的目標，實施了國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)臍橙產(chǎn)業(yè)園項目，擁有多個大面積的示范基地，并且不斷地對外輸出其管理模式；安遠縣發(fā)展成為贛南臍橙的營銷中心，全縣線上線下的營銷團隊有3800家，果業(yè)產(chǎn)業(yè)直接從業(yè)人員達16萬人，全市贛南臍橙鮮果70%左右都是在安遠加工銷售；以寧都縣、瑞金市、興國縣和于都縣為代表的河?xùn)|片區(qū)由于老果園少而受黃龍病影響較弱，近年來利用后發(fā)優(yōu)勢繼續(xù)擴大規(guī)模種植，并努力在調(diào)整種植品種結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮優(yōu)勢，如于都縣目前種植贛南早臍橙1.2萬畝，總產(chǎn)量大概是120萬斤，贛南早比紐荷爾早上市1個月，同期市場競爭壓力很小，能夠?qū)崿F(xiàn)比紐荷爾更好的經(jīng)濟效益。

五、政策啟示

本文從回顧贛南臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)過程出發(fā)，探討了政府在不同發(fā)展階段應(yīng)對各種挑戰(zhàn)風(fēng)險的措施和成效。不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗有其特殊性，但在政府治理和發(fā)展政策方面仍可能具有一般性?；谮M南臍橙的案例研究，本文提出的農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌主要政策啟示有如下幾個方面：

第一，加強對特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)性政策投入的頂層設(shè)計以消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不確定性風(fēng)險。贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展表明，政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，是這一產(chǎn)業(yè)能夠從無到有、發(fā)展壯大、面對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的根本前提。一方面，是要加強優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品資源開發(fā)的頂層制度設(shè)計，對各地區(qū)的優(yōu)勢資源進行科學(xué)規(guī)劃，避免同質(zhì)化競爭。同時，通過優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的確定，也能夠一定程度上形成地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴，約束地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的不穩(wěn)定。另一方面，需要加強條條部門對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性的政策投入。具有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)往往分布在欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)面臨著有效市場發(fā)育不足和有為政府能力欠缺的雙重挑戰(zhàn)。如果沒有以轉(zhuǎn)移支付為主要來源的財政投入，這些地區(qū)很難依賴自身積累來發(fā)展產(chǎn)業(yè)。即便是產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展，如果缺乏政策支持，仍然是非常脆弱的。

第二，區(qū)域內(nèi)部要建構(gòu)競爭與合作雙重關(guān)系以防范低質(zhì)化發(fā)展風(fēng)險。贛南臍橙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程表明，18個縣級區(qū)域之間，既有產(chǎn)量規(guī)模考核的排位競爭，同時也有在市場銷售、選種、種植技術(shù)、標準制定等方面的充分合作。如果只有競爭沒有協(xié)調(diào)，就容易產(chǎn)生惡性競爭、無序發(fā)展的結(jié)果，不僅威脅品牌的成長，也會使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性受到影響。要實現(xiàn)這一目標，就需要市一級政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上進行制度創(chuàng)新與行為協(xié)調(diào)。由于區(qū)域公用品牌是一個公共產(chǎn)品，縣級政府和企業(yè)在打造區(qū)域公用產(chǎn)品方面，既無足夠的能力，也沒有充分的激勵。因而，贛南臍橙的品牌建設(shè)投入，大多為市一級進行統(tǒng)籌規(guī)劃和資金投入。這一經(jīng)驗對于其他更小范圍內(nèi)的區(qū)域公用品牌建設(shè)仍然是適用的，如縣一級的區(qū)域公用品牌發(fā)展，則需要考慮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同龍頭企業(yè)之間的競爭與行為協(xié)調(diào)問題。

第三，政策經(jīng)驗的持續(xù)積累以應(yīng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性風(fēng)險。在培育農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌的過程中，并不要求存在比市場主體“更聰明”的政府。不過，政府和市場主體一樣也存在著信息獲取和學(xué)習(xí)的過程，需要逐步形成更強的風(fēng)險應(yīng)對能力，才能夠逐步構(gòu)建在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“有為政府”。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，各種不確定性風(fēng)險挑戰(zhàn)非常多，政府在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)時積累的政策經(jīng)驗，往往對于產(chǎn)業(yè)韌性的形成非常重要。贛南臍橙產(chǎn)業(yè)仍處于不斷地發(fā)展之中，也面臨著新的挑戰(zhàn)風(fēng)險，如黃龍病應(yīng)對、品種結(jié)構(gòu)更新、銷售期過于集中、品牌保護困難、社會化服務(wù)發(fā)展不足等。這些挑戰(zhàn)也在不斷地考驗著政府政策應(yīng)對能力。為了應(yīng)對持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)，除了政府與市場的有效溝通以外，還需要設(shè)計一定的容錯機制，鼓勵不同地區(qū)的創(chuàng)新試錯，如在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展上要繼續(xù)積極引導(dǎo)農(nóng)民投保，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際不斷拓展保險服務(wù)范圍，創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，開辦符合區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展特色和適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)風(fēng)險實際與收入水平的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。