法律規(guī)制視域下的我國上市公司會計信息披露研究

■/ 李玉紅 劉明蕾

證券市場在我國社會主義市場經(jīng)濟體制中發(fā)揮的作用不言而喻，作為構建證券市場透明規(guī)范環(huán)境的關鍵一環(huán)，會計信息披露制度是證券市場制度設計的重要組成部分。然而在實踐中，存在著較為嚴重的會計信息違規(guī)違法披露問題。信息披露法律制度，是指證券監(jiān)管法要求證券市場運行主體在證券發(fā)行、交易、服務以及監(jiān)管過程中，依法向社會公眾通過一定的方式方法披露與上述活動相關的一些可能影響證券價格的真實信息，使得投資者根據(jù)所獲取的該真實信息從而進行證券投資活動的證券監(jiān)管法律制度（李東方，2019）。據(jù)此，上市公司的會計信息披露行為是指上市公司依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過某些特定的方式，將本公司的財務狀況和經(jīng)營情況等信息，向社會公眾公開和向監(jiān)管部門報告的行為。

上市公司披露的會計信息是投資者等利益相關者進行決策的重要依據(jù)，倘若上市公司提供的會計信息存在問題，會給市場帶來錯誤的導向，從長遠來看也不利于整個證券市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。從法學理論的角度來看，上市公司對自身的會計信息進行必要的公開，也是《民法典》規(guī)定的公平原則在證券交易行為中的體現(xiàn)。

一、我國上市公司會計信息披露的法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

目前，對于規(guī)范上市公司的會計信息披露，我國已經(jīng)初步構建了法律規(guī)制體系，涉及了有關信息披露的內(nèi)容、方式以及相應的法律責任等方面。

首先是法律，包括《公司法》《證券法》《會計法》，等等，上述法律或多或少都含有與上市公司會計信息披露行為相關的內(nèi)容。從具體的法律條文上看，《公司法》中主要是一些原則性的規(guī)定；《證券法》《會計法》中則更加具體化，包括了披露的內(nèi)容、披露格式、披露途徑等。

其次是行政法規(guī)和部門規(guī)章，制定機關主要為財政部和證監(jiān)會，是一些較之法律更加具體的規(guī)范性細則。包括《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》《公開發(fā)行證券的公司信息披露規(guī)范問答》等一系列具體規(guī)范。

最后是具體規(guī)范，由自律性組織制定，包括證券交易所、證券業(yè)協(xié)會等社會團體組織制定，針對在實際情況下所遇到的具體問題，提供更加細化的操作規(guī)范和指引。

總體而言，我國已經(jīng)建立了相對完善和系統(tǒng)的上市公司會計信息披露制度體系。從整個制度設計上來看，我國對上市公司會計信息披露的監(jiān)管屬于集中立法型導向，這是符合現(xiàn)實要求的，但仍然存在許多不足之處。

（二）執(zhí)法現(xiàn)狀

自1990 年上海證券交易所成立起，我國證券市場不斷發(fā)展，上市公司的數(shù)量在逐年劇增，通過查閱中國證券監(jiān)督管理委員會2021年年報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2021 年整個市場中新增上市公司524家，年末公司總數(shù)量增至近4700家，總市值的規(guī)模穩(wěn)居全球第二。然而與此同時，上市公司會計信息披露違法違規(guī)的案件數(shù)量也在逐年增長，圖1是近四年因會計信息披露違規(guī)的相關事項而被證監(jiān)會予以處分的上市公司數(shù)量。

圖1 2018-2021年會計信息披露違規(guī)公司數(shù)

在2021 年的最后一天，搜于特、晉億實業(yè)、聚光科技等9家企業(yè)公告收到證監(jiān)會下發(fā)的9項行政監(jiān)管處分，至此2021年全年，因會計信息披露違規(guī)的相關事項而被證監(jiān)會予以處分的上市公司數(shù)量定格在1000 起。2020 年和2019 年相比增長率較高，這可能與新《證券法》的頒布施行有關。在新法中，第一次以專章的形式規(guī)定了信息披露制度，這也顯示了立法機關對上市公司信息披露問題的重視，并將處罰金額上限從原來的60 萬元提升至1000 萬元。正如中國政法大學教授劉紀鵬所說，“信披問題是證券市場的靈魂。上市公司只有信息披露準確、真實，投資者才能減少風險，市場才能更健康發(fā)展?！?/p>

近年來，上市公司會計信息披露的違規(guī)行為不僅在數(shù)量上呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，而且在手段上也更加地隱蔽，所導致的危害也更加地嚴重。目前在我國上市公司主要的五種違規(guī)類型里，有四種都與信息披露行為相關，如表格1中所示。從近四年的執(zhí)法情況來看，出現(xiàn)違規(guī)數(shù)量最多的類型是“未及時披露重大事項”，僅2021年涉及該項的違規(guī)數(shù)量就多達738起。

正如表1所示，因“未及時披露重大事項”而遭到處分的公司，2021年較2018年增長了46.72%，而同一時間段，我國上市公司的總數(shù)僅僅增長了31.05%。位列第二的是“信息披露虛假或嚴重誤導性陳述”，這種情形主要指雖然所披露的信息是真實存在的，但其所記載的方式或內(nèi)容等存在缺陷，可能誤導信息使用者的認識，影響決策判斷（李方華，2019）。此類虛假陳述行為比推遲披露更加積極主動，具有更強的主觀惡意性。據(jù)統(tǒng)計，2021年至少有19家上市公司因財務造假遭到證監(jiān)會的行政處分。以*ST 浪奇為例，經(jīng)查明其在2018 年至2019 年的三年里，公司通過虛構交易行為等違法方式，虛增利潤約4.11億元。與“信息披露虛假”不同，“嚴重誤導性陳述”往往用來伺機減持套現(xiàn)，例如，湯姆貓妄稱其已成立元宇宙方向的轉向工作組，直接導致其股價出現(xiàn)了連續(xù)上漲，在收到來自證監(jiān)會的關注函后，才表示“公司產(chǎn)品與理論上的元宇宙還存在很大差距”。而與此同時，公司的控股股東金科控股和一致行動人朱志剛卻在此期間趁機減持套現(xiàn)約3.6億元。

表1 2018—2021年信息披露違規(guī)類型

二、我國上市公司會計信息披露的法律規(guī)制問題

（一）法律責任的規(guī)定范圍存在缺陷

通過對我國上市公司會計信息披露的法律規(guī)制現(xiàn)狀進行梳理，可以看出，我國在對上市公司會計信息披露問題進行規(guī)制時，多以行政處罰為主，而較少適用民事處罰或刑事處罰。

1.行政責任。如圖2 所示，在絕大多數(shù)情況下，針對違規(guī)披露的行為僅僅處以書面或口頭上的警告、批評教育、處以罰款。這樣的處罰，對于負面影響較輕、違法程度輕微的違法行為來說比較適用，但在社會影響的范圍較大或者情節(jié)較為嚴重的情況下，若只采用行政責任，則無法真正實現(xiàn)警醒效果，也會對投資者的信心造成一個沉重的打擊。例如，市場中影響力巨大的*ST 康美300 億財務造假案，也僅僅被公開處罰了60 萬元。甚至在某種意義上來說，這種與危害程度不相匹配的處罰是對違法行為的變相縱容，當違法的成本遠遠低于其帶來的收益，最直接后果就是會計信息違法披露的現(xiàn)象將越來越泛濫。

圖2 2021年上市公司信息披露違規(guī)處分情況

2.刑事責任。雖然2006年《刑法修正案（六）》便已確立了“違規(guī)披露罪”，但是司法實踐中幾乎不適用該罪。據(jù)查，從2006年到2020年，能在公開渠道中檢索到的追究信息披露違規(guī)犯罪人刑事責任的案件總數(shù)不到10 件?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬沸略觥翱毓晒蓶|、實際控制人違規(guī)披露、不披露重要信息罪”，與此同時，最高刑期提升為10 年以下有期徒刑。此次新增不僅擴大了主體范圍且明確權責的內(nèi)容，填補了之前法律規(guī)定的漏洞，同時提高對違法行為的懲罰力度，這在一定程度上能夠對造假的公司和相關利益的主體產(chǎn)生威懾力，進一步強化了對于我國信息披露制度的相關法律保護（胡云騰、徐文文，2021），從而有效抑制信息造假行為的發(fā)生。

3.民事責任。相較于前兩種法律責任，民事責任能夠為受害的利益相關者提供更為充分的救濟。在我國的理論界和實務界已經(jīng)擁有了一個共識，即在證券市場中，因違法違規(guī)行為遭受損失，應當承擔民事賠償責任。然而，一直以來，對會計信息披露不當行為所導致的民事責任主體存在一定爭議。加之我國的相應司法配套設施也還不夠完善，目前“民事責任”只是空有共識，鮮有實踐。除此之外，共同訴訟程序較為復雜，不僅具有高昂的成本負擔，而且訴訟效率非常低，這對于人數(shù)眾多、分布卻又特別分散的中小投資者來說，無疑是一個過分低效的維權手段。然而，每位投資者所遭受的損失數(shù)額始終是有限度的，個人的力量也是有限制的，故在經(jīng)過現(xiàn)實考量下，作為理性個體權衡成本和收益后，放棄起訴的概率很大，這種現(xiàn)狀無形中又助長了上市公司違規(guī)信息披露的氣焰。

（二）會計信息披露的監(jiān)管機制不健全

1.監(jiān)管主體間權責界定不夠清晰。在我國，對上市公司的監(jiān)督管理，主要是由財政部和證監(jiān)會負責，兩個部門之間的權責范圍，存在著部分職能重疊、交叉的現(xiàn)象，還不能很好地滿足我國證券市場的監(jiān)管需要。財政部制定和發(fā)布會計準則，內(nèi)容包括公司的會計機構設置以及會計人員配備等；此外還負責監(jiān)督注冊會計師的工作。然而在《會計法》中，相關規(guī)定還是較為抽象，不具有很強的可操作性，很容易出現(xiàn)監(jiān)督的漏洞或空白。作為中國的證券市場中最直接和權威的管理者，證監(jiān)會主要負責制定具體的規(guī)則和直接處理重大的信息披露案件。從規(guī)制上市公司會計信息披露行為的內(nèi)容看，兩者之間會出現(xiàn)一些矛盾的地方，有時可能會出現(xiàn)難以同時滿足兩大監(jiān)管部門的要求。

2.行業(yè)自律組織監(jiān)管較為薄弱。單憑政府的監(jiān)管，往往很難顧及到市場的方方面面。行業(yè)自律組織是始終置身于市場之中的主體，很好地起到了連接作用，同時市場主體往往是存在被尊重的需要。這時證券業(yè)協(xié)會可以很好的調節(jié)平等主體之間的微妙關系，達成雙贏局面（鮑穎焱，2019）。因此作為行業(yè)協(xié)會，應當盡可能發(fā)揮出行業(yè)自治的優(yōu)勢，行業(yè)自律組織應當充分調動主觀能動性，協(xié)助政府監(jiān)管機構的工作。目前，我國的證券交易所更像是附屬于證監(jiān)會的機構，沒有發(fā)揮出自律監(jiān)管的職能。當證券交易所懷疑上市公司存在違規(guī)違法披露行為的可能，要向證監(jiān)會反映，再由證監(jiān)會去調查與核實是否存在違法違規(guī)問題，這種二線監(jiān)管地位，使得證監(jiān)會的調查權和處罰權都很難充分發(fā)揮出真正的作用。而作為一線監(jiān)管部門的證券交易所交易所，卻只有于警告、通報批評、公開譴責等處罰權力，所能起到的懲戒作用十分有限。

3.公司內(nèi)部控制機制頻頻失靈。在實踐中，許多上市公司還不具有健全的內(nèi)部治理結構，出現(xiàn)了諸如股權比例嚴重失衡、監(jiān)事會職能缺失等問題。當內(nèi)部監(jiān)管不能有效發(fā)揮作用時，面對利益誘惑難免心懷僥幸，最終造成會計信息披露違法違規(guī)現(xiàn)象的泛濫。造成公司內(nèi)部控制機制失靈的原因主要包括兩個方面：一個是上市公司的股權結構不合理，例如有的出現(xiàn)了一股獨大的局面，這打破了上市公司制度中構建的股東會、董事會及監(jiān)事會三方相互制衡機制；另一個是獨立董事和監(jiān)事會功能沖突（王俊瑩，2015），因為監(jiān)事會制度在實踐中幾乎失效，我國強制規(guī)定上市公司應當建立獨立董事制度，結果導致了獨立董事與監(jiān)事會的功能沖突，如表2所示，這種雙重監(jiān)督的局面往往會出現(xiàn)雙重推諉的情況。

表2 獨立董事與監(jiān)事會功能沖突

三、我國上市公司會計信息披露的法律規(guī)制完善

（一）完善會計信息披露的法律責任

1.適當使用行政責任。行政責任雖然在追究會計信息的違法違規(guī)披露行為中，發(fā)揮了比較大的作用，但威懾力還遠遠不夠，難以起到有效的懲戒效果。在巨大的利益誘惑面前，唯有加大對會計信息披露違法違規(guī)的處罰力度，才能有效地杜絕證券市場上此類行為的泛濫。除此之外，筆者認為可以進一步完善行政和解制度。2019 年，新《證券法》第171 條首次在法律層面確立了證券執(zhí)法領域的行政和解制度（汪金釵，2020）。作為保護投資者的一項創(chuàng)新制度，證券行政和解在國內(nèi)的實施還遠遠未達到域外成效。以證券市場發(fā)展較為成熟的美國為例，對于會計信息披露不當?shù)陌讣?，半?shù)以上都以和解結案。

2.加強刑事責任追究。2021年7月，我國發(fā)布了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，開啟了對金融證券領域犯罪嚴厲打擊的新時期。2022年在全國人大第五次會議上，最高人民檢察院檢察長張軍指出金融證券領域犯罪是“兩高”在2022年的重要工作安排。筆者認為，刑事責任與行政責任的關聯(lián)度較高，應當形成行刑共治的強監(jiān)管模式，加大處罰力度，盡可能減少會計信息造假的行為發(fā)生。除此之外，有部分上市公司還會通過會計信息披露來進行操縱證券市場的犯罪行為，例如上文中提到的康美藥業(yè)案，造成了極其惡劣的社會影響。盡管此時違規(guī)披露會計信息的行為是操縱市場罪的手段行為，彼此之間存在牽連關系，但筆者認為仍然可以獨立追究上市公司違規(guī)披露行為的刑事責任，以儆效尤，震懾潛在的違規(guī)披露主體。

3.拓寬民事責任適用。從域外的經(jīng)驗來看，真正使得上市公司難以承受的責任，恰恰是由廣大中小投資者以自身權益遭受侵害提起的民事訴訟，而非來自監(jiān)管機構的行政處罰。筆者認為，應盡快建立以民事賠償為主的信息違規(guī)披露法律責任制度。民法側重于對權利進行救濟，承擔民事責任是為了消除違法行為所導致的不利后果，拓寬民事責任的適用有助于抑制違規(guī)披露現(xiàn)象的發(fā)生。針對共同訴訟程序的問題，可以引入美國式的集團訴訟模式，是以“默示參加，明示退出”作為基本原則，目前我國證券市場上的集團訴訟主要還是針對典型重大的案件。筆者認為，應當構建更為合理的集團訴訟制度，從立法層面對個人投資者提起訴訟的行為持支持態(tài)度，鼓勵其維護自身權益，最大限度地拓寬民事責任適用范圍，以保障證券市場的健康良性發(fā)展。

（二）改進會計信息披露的監(jiān)管機制

1.明確各監(jiān)管主體的權責范圍。發(fā)達國家的通行做法是由證監(jiān)會對證券市場進行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，此舉能夠有效地避免財政部和證監(jiān)會之間出現(xiàn)權責相互沖突的情況。除此之外，證監(jiān)會承擔的角色應當是“抓大放小”式的宏觀監(jiān)管，將更具操作性的權力賦予證券交易所，充分發(fā)揮出行業(yè)自律監(jiān)管的積極作用。多頭管理的體制不利于政令統(tǒng)一，一個良好的溝通協(xié)調機制有賴于監(jiān)管主體間的協(xié)調一致性，從而避免執(zhí)行中的混亂，最終達到一個較好的監(jiān)管效果。

2.充分發(fā)揮行業(yè)自治組織作用。正如前文所說，證券交易所是處于監(jiān)管一線的機構。從目前來看，證券交易所的自由性和靈活程度不夠，無法很好地滿足證券市場監(jiān)管的需要。因此，應當一定程度上提高證券交易所的職權，以強化其作為自律監(jiān)管組織的地位。各個交易所擁有獨立的調查權，也不是簡單地審查上市公司主動提供的信息，而是可以“主動地”監(jiān)管，要求問題公司配合調查，甚至能夠直接入駐問題企業(yè)，深入其內(nèi)部去調查核實，那么對于違規(guī)的信息披露問題，就能及時得到解決，將一些違法違規(guī)行為扼殺在搖籃里。

3.優(yōu)化上市公司內(nèi)部治理體系。公司的內(nèi)部治理結構是為了保證公司正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，股東會、董事會和監(jiān)事會三者之間應當是一種互相制衡的關系，而現(xiàn)行公司治理結構的制度性缺陷也導致了目前的會計信息質量普遍不高。故筆者認為，可以從兩個方面進行上市公司內(nèi)部治理體系的優(yōu)化。首先，公司的股權結構應當盡可能合理化，避免出現(xiàn)過度集中的情況，從章程里就要充分保障中小股東的權益；另一個方面，將獨立董事和監(jiān)事會的職責劃分清楚，使得能夠充分發(fā)揮出二者對公司業(yè)務活動的監(jiān)管作用，最終實現(xiàn)虛假披露會計信息的行為在公司的有效內(nèi)控下得到最大程度的遏制。