公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究

廣東省嶺南院勘察設(shè)計(jì)有限公司 肖偉華

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的核心內(nèi)容，在構(gòu)建優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，合理進(jìn)行耕地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)退耕還林也是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。為了進(jìn)一步緩解生態(tài)環(huán)保建設(shè)與農(nóng)戶之間產(chǎn)生的各項(xiàng)矛盾，還需要通過(guò)科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償體系搭建完善、和諧的管控方法。因此本文是建立在理論分析以及文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，綜合公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際方法展開分析，以農(nóng)戶的最大意愿為參考依托制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，確保能夠?yàn)楫?dāng)前的生態(tài)林保護(hù)區(qū)建設(shè)以及農(nóng)戶利益維護(hù)奠定良好基礎(chǔ)。

1 基礎(chǔ)理論概述

1.1 公益林保護(hù)區(qū)

首先從政策角度來(lái)講，公益林保護(hù)區(qū)主要指的是具有極為重要的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況較為脆弱、對(duì)于國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有直觀影響的林地資源，包括但不限于水源涵養(yǎng)林、防風(fēng)固沙林、水土保持林。從公益林保護(hù)區(qū)的實(shí)際發(fā)展角度來(lái)講，是改善人類生存環(huán)境，維持生態(tài)平衡的重要工程，同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)建設(shè)的核心項(xiàng)目[1]。公益林保護(hù)區(qū)通常分為特殊生態(tài)公益林、重點(diǎn)生態(tài)公益林、地方公益林這三個(gè)類型結(jié)合不同區(qū)域的政策體系以及實(shí)際需求進(jìn)行針對(duì)性的保護(hù)和創(chuàng)新。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償

公益林保護(hù)區(qū)的良好發(fā)展能夠?yàn)槿藗儙?lái)諸多生態(tài)效益，比如土壤保育、防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)、維持生物多樣性、創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此當(dāng)前諸多學(xué)者將公益林保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的效益定位為林業(yè)生態(tài)效益，也有學(xué)者指出，林業(yè)生態(tài)效益是生態(tài)環(huán)境建設(shè)中至關(guān)重要的組成部分，尤其是在當(dāng)前社會(huì)繁榮發(fā)展的環(huán)境下，人們的生產(chǎn)生活與環(huán)境之間有著密不可分的關(guān)系，進(jìn)一步增強(qiáng)林業(yè)生態(tài)效益有助于打造多樣化的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。結(jié)合2020年的森林法相關(guān)規(guī)范來(lái)看，國(guó)家在落實(shí)公益林保護(hù)區(qū)創(chuàng)新和建設(shè)的過(guò)程中涉及與農(nóng)戶利益以及資源之間的碰撞，因此進(jìn)一步加大公益林保護(hù)力度，就必須打造完善的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，從其具體內(nèi)容角度來(lái)講，可以從兩個(gè)層面進(jìn)行解析，其一是補(bǔ)償原有公益林保護(hù)區(qū)自身存在的各項(xiàng)缺陷，將公益林保護(hù)區(qū)作為對(duì)象，通過(guò)人為手段進(jìn)行干預(yù)和修復(fù)；其二則是結(jié)合公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)以及發(fā)展過(guò)程中對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生的影響進(jìn)行補(bǔ)償，例如農(nóng)戶在參與公益林保護(hù)區(qū)資源管理、森林撫育、造林經(jīng)營(yíng)等相關(guān)行為，是實(shí)現(xiàn)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，進(jìn)行補(bǔ)償。本文所闡述的內(nèi)容則偏向其中的第二點(diǎn)，主要以林業(yè)管護(hù)人員以及基層群眾為主，通過(guò)科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償制度以及相關(guān)政策，進(jìn)一步激勵(lì)基層群眾參與到公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)中來(lái)，同時(shí)進(jìn)一步平衡國(guó)家利益及個(gè)人利益，維護(hù)農(nóng)戶的生存保障同時(shí)可以進(jìn)一步提升林業(yè)資源的應(yīng)用效率和價(jià)值[2]。

1.3 農(nóng)戶受償意愿

我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)林以及公益林建設(shè)體系較為成熟，也誕生了多元化的生態(tài)補(bǔ)償方法，但是這些補(bǔ)償方法絕大部分是從政府以及相關(guān)部門的角度出發(fā)，農(nóng)戶則作為被動(dòng)接受補(bǔ)償?shù)闹黧w。這種傳統(tǒng)模式通常難以起到激勵(lì)作用，反而會(huì)進(jìn)一步加大人們生產(chǎn)生活與公益林保護(hù)區(qū)發(fā)展之間的矛盾，因此本文立足于進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性，建立在農(nóng)戶受償意愿的基礎(chǔ)上展開分析。從本質(zhì)上來(lái)講，農(nóng)戶受償意愿主要指的是建立在公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)知的基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)人以及家庭的實(shí)際情況，希望能夠得到的補(bǔ)償金額以及范圍。影響農(nóng)戶受償意愿因素，通常和對(duì)于新形勢(shì)下的生態(tài)政策的認(rèn)知程度、自身收入水平、受教育程度等因素。

農(nóng)戶的受償意愿主要體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。首先具有較強(qiáng)的主觀性，例如農(nóng)戶自身的經(jīng)濟(jì)收入將直接影響了受償意愿以及對(duì)補(bǔ)償范圍的要求。另外不同人的認(rèn)知也有一定的差異性，所愿意接受補(bǔ)償?shù)慕痤~也有所不同；其次則具備較為廣的研究領(lǐng)域。農(nóng)戶的生存發(fā)展和公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)之間有著較為緊密的聯(lián)系，保護(hù)區(qū)建設(shè)通常涉及了對(duì)原有環(huán)境的修復(fù)和改造，因此通常會(huì)通過(guò)退耕還林、退草還林等方式進(jìn)行優(yōu)化，那么農(nóng)戶的受償意愿通常用于綠肥種植補(bǔ)償、禁止捕撈補(bǔ)償、宅基地有償退出補(bǔ)償、休耕補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，可以結(jié)合不同公益林保護(hù)區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整[3-4]。

2 公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模型建立的影響因素

綜合我國(guó)當(dāng)前的研究狀態(tài)來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)多種多樣，例如既有的機(jī)會(huì)成本法、費(fèi)用支出法、邊際機(jī)會(huì)成本法都有一定的應(yīng)用效果，但是這幾種方式的思路較為片面。因此本文探究的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是整合了政府自身利益以及農(nóng)戶利益，打造公平、合理的補(bǔ)償體系。從理論角度上來(lái)講，農(nóng)戶自身的個(gè)人家庭特征、生態(tài)認(rèn)知狀態(tài)、心理預(yù)期、林地資源發(fā)展?fàn)顩r，都需要作為變量因素進(jìn)行考慮。同時(shí)需要利用多重線性對(duì)數(shù)模型進(jìn)行多個(gè)因素的修正，這樣才可以在復(fù)雜的農(nóng)民個(gè)人意愿中定位典型的代表，從而為后續(xù)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.1 農(nóng)戶受償意愿影響因素分析

農(nóng)戶在參與到公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，其生態(tài)補(bǔ)償意愿期望值往往受到多種因素的影響以及制約，這些因素通常以農(nóng)戶的個(gè)人家庭狀態(tài)、既有公益林資源發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)戶生態(tài)認(rèn)知、信任特征等因素為主，這些因素通常為微觀心理因素，受到客觀現(xiàn)實(shí)的影響出現(xiàn)一定的變化，這些因素共同決定了農(nóng)戶的受償意愿期望值[5]。例如某省在制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，針對(duì)實(shí)際的農(nóng)戶狀態(tài)進(jìn)行調(diào)研，并且咨詢高層專家的相關(guān)意見，通過(guò)多輪討論和修訂，選擇農(nóng)戶個(gè)人家庭特征變量、原有公益林資源發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)認(rèn)知、預(yù)期特征變量這4個(gè)層面展開分析，將其細(xì)化之后的影響因素，總結(jié)為表1所示。

表1 農(nóng)戶受償意愿期望值影響因素

這些影響因素是農(nóng)戶自身發(fā)展過(guò)程中存在的客觀現(xiàn)象，同時(shí)也與農(nóng)戶參與公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)期間的各項(xiàng)認(rèn)知有直接關(guān)系。建立在這幾項(xiàng)因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行影響因素定位和分析，能夠?yàn)楹罄m(xù)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定提供更加客觀及公正的保障，確保在滿足公益林保護(hù)區(qū)發(fā)展需求的同時(shí)，能夠有效維持農(nóng)戶的生態(tài)保護(hù)積極性，同時(shí)保障其原有的權(quán)益利益不受損[6]。

2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)因素分析

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)期間的重點(diǎn)考量因素，也是直接影響農(nóng)戶自身受償意愿的決定性因素。人均居民收入的狀態(tài)將直接反映了不同地區(qū)居民的實(shí)際生活水平，而公益林生態(tài)補(bǔ)償受到金額高低的限制，將直接影響居民可支配收入。因此了解農(nóng)村地區(qū)居民的收入情況，能夠合理地分析林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償受償金額的實(shí)際定位需求。綜合來(lái)看，整體的農(nóng)民收入波動(dòng)性較大，在近些年存在著下降趨勢(shì)，雖然有所緩解，但是依舊未能達(dá)到歷史最高水平。同時(shí)絕大部分的農(nóng)村地區(qū)，人們的經(jīng)濟(jì)來(lái)源往往建立在自然生態(tài)的基礎(chǔ)上進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，公益林保護(hù)區(qū)中的部分資源體系也將作為農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的一部分。在進(jìn)行保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)戶產(chǎn)生的影響較大，因此收入變化情況將直接決定農(nóng)民是否愿意接受政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)于受償意愿也會(huì)產(chǎn)生決定性影響。

3 公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施路徑

本文建立在農(nóng)戶受償意愿考量的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析定位其中的各項(xiàng)變量影響因素，同時(shí)以政府利益和個(gè)人利益相平衡的方式，打造多元化的公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方案，確?？梢詾楫?dāng)前的保護(hù)區(qū)建設(shè)以及農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

3.1 構(gòu)建完善政策，加大力度進(jìn)行推廣宣傳

綜合當(dāng)前的農(nóng)戶受償意愿影響因素來(lái)講，對(duì)于農(nóng)林保護(hù)政策的認(rèn)知將直接決定了受償意愿，因此相關(guān)地區(qū)的政策體系需要進(jìn)行調(diào)整，要具備針對(duì)性和普適性，這樣才可以有效滿足農(nóng)戶受償需求。首先結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，綜合生態(tài)環(huán)境建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，打造具有針對(duì)性的政策，進(jìn)一步提升政策支持度，在夯實(shí)傳統(tǒng)電視報(bào)紙宣傳穩(wěn)定性的同時(shí)，合理利用新興媒體進(jìn)行大力宣傳。推廣普及地方公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度體系、政策、方式?？梢圆扇∩鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)行環(huán)境治理，宣傳成功案例，確保讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念融入各家各戶，并且積極引導(dǎo)普通民眾參與到林業(yè)生態(tài)建設(shè)中[7]。

在這個(gè)過(guò)程中，政府作為引導(dǎo)性主體，積極發(fā)動(dòng)地方相關(guān)部門，踴躍進(jìn)行政策宣傳以及推廣，全面鼓勵(lì)農(nóng)戶在公益林保護(hù)區(qū)建設(shè)方面積極踴躍發(fā)表自身的意見和建議，這種方式可以提升農(nóng)戶的接受度以及認(rèn)知度，從而為人與自然的和諧發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

3.2 打造差異化補(bǔ)貼政策，科學(xué)優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建立在鼓勵(lì)與管控相互配合的基礎(chǔ)上，構(gòu)建市場(chǎng)化以及多元化的補(bǔ)償制度，積極地落實(shí)公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)評(píng)估，并且合理地調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這可以讓區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償方法以及制度不斷地進(jìn)行變動(dòng)，有利于迎合不同階段的社會(huì)發(fā)展需求。綜合農(nóng)戶對(duì)于補(bǔ)償政策的需求以及當(dāng)?shù)毓媪直Ｗo(hù)區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，避免利用傳統(tǒng)一刀切的方式制定區(qū)域補(bǔ)貼額度，而是要采取差異化的補(bǔ)償方法，這樣才可以構(gòu)建民主科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制，與農(nóng)戶以及當(dāng)?shù)毓媪直Ｗo(hù)區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)相符。這樣也可以進(jìn)一步體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)戶的利益保障關(guān)注和支撐，積極邀請(qǐng)農(nóng)戶參與到公益林保護(hù)區(qū)的建設(shè)中來(lái)，讓農(nóng)戶成為造林護(hù)林的主體，這也可以更好地保障農(nóng)戶利益，全面提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[8]。

3.3 加強(qiáng)文化素養(yǎng)引導(dǎo)，落實(shí)保護(hù)觀念塑造

出口當(dāng)前，絕大部分的農(nóng)戶思想認(rèn)知情況來(lái)看，文化素養(yǎng)的高低將決定了對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償政策的了解深度以及保護(hù)積極性。因此全面提升基層民眾的文化素養(yǎng)以及生態(tài)素養(yǎng)，落實(shí)好政策宣傳并且加大力度做好林業(yè)保護(hù)工作價(jià)值分析，有助于塑造新一代農(nóng)戶科學(xué)的價(jià)值觀念以及發(fā)展觀念，這是提升公益林保護(hù)區(qū)發(fā)展質(zhì)量的根本，也是為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定降低難度的保障。

因此加大力度做好農(nóng)民與生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益方面的宣傳，進(jìn)一步普及生態(tài)環(huán)境破壞以及污染帶來(lái)的危害，強(qiáng)調(diào)公益林保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及生態(tài)價(jià)值。發(fā)布生態(tài)補(bǔ)助相關(guān)政策的過(guò)程中，要考慮農(nóng)戶的實(shí)際因素，關(guān)注農(nóng)戶自身利益，這樣才可以構(gòu)建利益共同體。積極落實(shí)地方宣講，傾聽農(nóng)戶的實(shí)際訴求，在宣傳社會(huì)科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，更要秉承著以人為本的原則，提升農(nóng)戶對(duì)政策的認(rèn)同和信任，這樣有利于達(dá)成農(nóng)戶的林業(yè)建設(shè)意愿，同時(shí)也可以強(qiáng)化基層民眾的生態(tài)道德意識(shí)和保護(hù)意識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在當(dāng)前的林業(yè)發(fā)展過(guò)程中，公益林保護(hù)區(qū)的建設(shè)是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的根本性項(xiàng)目，其中涉及的生態(tài)補(bǔ)償制度標(biāo)準(zhǔn)制定要以基層民眾的實(shí)際需求為依托，確保打造真正協(xié)調(diào)、完善的人與自然發(fā)展體系。實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償，不僅僅是為森林資源的保護(hù)管理提供資金來(lái)源，實(shí)質(zhì)是對(duì)森林生態(tài)效益價(jià)值的承認(rèn)，是從根本上解決林業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和機(jī)制問(wèn)題。從保護(hù)公民權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)，建立生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，為公民享有環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)提供了保障。堅(jiān)持從政府、宣傳推廣、制度建設(shè)、人性化管理、素養(yǎng)塑造的角度進(jìn)行分析，確保生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，真正反映并且滿足農(nóng)戶的實(shí)際需求，也能夠?yàn)楣媪直Ｗo(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。