跨界環(huán)境損害民事賠償責(zé)任初探

盧 燁

（寧夏大學(xué)法學(xué)院 寧夏回族自治區(qū)銀川 750001）

工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和人口急劇增加，逐漸破壞了無數(shù)國家和地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，在20世紀(jì)50年代，其發(fā)展成為社會公害，影響著成千上萬人的健康及生命。1930年12月1日至5日，比利時(shí)的馬斯河谷工業(yè)區(qū)由于排放有毒粉塵和氣體，一周內(nèi)使60多人死亡；20世紀(jì)80年代，萊茵河的污染波及法國、德國、荷蘭和瑞士，一系列重大災(zāi)難跨越國界，嚴(yán)重危害人們的健康。在私人主體賠償能力有限的情況下，作為國際法主體，國家有義務(wù)避免類似事故發(fā)生，并在事故發(fā)生后盡量減少損害和進(jìn)行積極賠償，以保障受害者的權(quán)利，彌補(bǔ)其損失。

一、“跨界”與“環(huán)境損害”的概念辨析與界定

（一）“跨界”的概念辨析

起初，“跨界”一詞被定義為影響邊界沿線直徑不超過30公里的有限區(qū)域。事實(shí)上，這是與“邊界地區(qū)”相混淆的錯(cuò)誤定義。因?yàn)樵趯?shí)踐中，一些跨界的環(huán)境影響可以來自長距離的大氣傳播等污染?！堕L距離跨界大氣污染公約》在1979年將跨界污染定義為“對一國管轄范圍內(nèi)的區(qū)域發(fā)生有害作用的物質(zhì)來源，全部或部分處于另一國管轄范圍內(nèi)的區(qū)域?！边@一定義不僅僅局限于邊界地區(qū)，更強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)土和管轄的概念。1996年，國際法委員會將“跨界損害”定義為，“無論各國是否有共同的邊界，污染源在該國意外的其他國家領(lǐng)土內(nèi)或管轄內(nèi)所造成的損害?！?972年《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》原則21中還強(qiáng)調(diào)，“根據(jù)國際法原則和《聯(lián)合國憲章》，各國有義務(wù)確保其國土范圍內(nèi)的活動，不損害他國環(huán)境”。“跨界損害”這一概念的外延其實(shí)非常廣泛，它不僅指環(huán)境污染跨越國界發(fā)生了作用，還指超越國界后對國際區(qū)域形成的污染?？缃鐡p害在法律上具有多變的特點(diǎn)，它可能是來源于邊界地區(qū)排出的廢氣污染，也有可能是世界范圍運(yùn)輸?shù)挠泻ξ镔|(zhì)排放；它可以是故意發(fā)生的，也有可能是偶然事故；它可以是國家行為，也可以是私人行為。

（二）“環(huán)境損害”的概念辨析

早期環(huán)境損害大多是以污染的形式出現(xiàn)的，認(rèn)為有害后果必須是由引入某種物質(zhì)或能量造成的，例如從跨界河流中取走大量河水，只要不損害河流本身的水質(zhì)，則即使給他國環(huán)境造成重大影響，也不屬于環(huán)境損害的范疇。但是，在人類社會現(xiàn)代化進(jìn)程中，自然資源開發(fā)和利用的強(qiáng)度增加，非“引入”性環(huán)境污染愈加常見，以前的概念已趨于過時(shí)。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會環(huán)境法專家組在報(bào)告中擴(kuò)展了概念的適用范圍，即不再強(qiáng)調(diào)污染，代之以環(huán)境損害。其將環(huán)境損害定義為：“人類直接或間接通過污染物、電離輻射、噪聲、爆炸、振動或其他形式的能量、工廠、泥石流或其他相似手段，對人身健康、生物資源、生態(tài)資源、生態(tài)系統(tǒng)、物質(zhì)財(cái)產(chǎn)、自然美觀或自然資源和環(huán)境的其他合法用途造成的任何損害?！痹摱x將活動可能造成的環(huán)境損害后果也納入其中，充分彌補(bǔ)了之前概念中的不足。

關(guān)于環(huán)境損害的范圍，除了包括因環(huán)境受損而造成的對人身和財(cái)產(chǎn)的損害外，還包括因預(yù)防和防范措施而造成的進(jìn)一步損害和對環(huán)境本身的損害。具體來說：

一是對人身的損害。據(jù)《世界衛(wèi)生組織憲章》對健康的定義是“體力上、精神上和社會交往上均處于良好的狀態(tài)”。因此，因環(huán)境損害導(dǎo)致身體傷害。如喪失生命、身體或精神上受傷害都屬于本范疇。值得注意的是，如何界定累積性損害對人體健康的影響，即損害事件發(fā)生到結(jié)果的發(fā)現(xiàn)經(jīng)過一個(gè)漫長的過程，在因果關(guān)系的證明及時(shí)效等方面產(chǎn)生了很多難題。這是國際社會需要解決的一個(gè)重要問題。

二是財(cái)產(chǎn)損失，在民法領(lǐng)域主要包括直接損失和間接損失。但在環(huán)境污染方面，由于二者之間的界限很難確定，因此國際社會趨于不再界定兩者而是對兩者的損失都進(jìn)行賠償。1971年，國際油污賠償基金組織依據(jù)《國際油污賠償基金公約》成立，并處理了大量索賠案件。從這些案件中可以發(fā)現(xiàn)，基金對下列情況予以賠償：在海上或沙灘上進(jìn)行油污清除的費(fèi)用；修理在清除工作中損害的道路和路堤所花費(fèi)的費(fèi)用；直接依靠在海上或海邊經(jīng)營獲得收入的人，如漁民和海邊景點(diǎn)經(jīng)理或飯店老板因油污遭受的經(jīng)濟(jì)損失?？梢?，這些原則把直接和間接損失都包括在內(nèi)了。

三是環(huán)境本身的損害。該種損害往往會由水流或大氣等將損害散布到很大范圍外，因此對環(huán)境本身損害的評估是很難的，對其賠償也是個(gè)非常難的問題，主要賠償方式是恢復(fù)原狀，負(fù)擔(dān)損害發(fā)生前存在的環(huán)境狀態(tài)所需的所有費(fèi)用。若已無法恢復(fù)原狀，則對實(shí)際損害進(jìn)行金錢或其他方式的賠償。例如1969年《油污損害民事責(zé)任公約》以及1984年的議定書，都把對環(huán)境的損害賠償限制在實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠韽?fù)原所要花費(fèi)的費(fèi)用。

四是因采取預(yù)防和防范措施產(chǎn)生的費(fèi)用。在許多國家的侵權(quán)法中，都要求受害者采取措施盡量減輕受害程度。1969年的《油污損害民事責(zé)任公約》則把“損害”定義為“實(shí)施防范措施所花費(fèi)的費(fèi)用及因該措施可能進(jìn)一步造成的損失”。由于預(yù)防措施都是事故發(fā)生前采取的，因此很難確定哪些措施是與防止事故發(fā)生直接有關(guān)的。一般預(yù)防措施是得不到補(bǔ)償?shù)摹?/p>

二、跨界環(huán)境損害民事責(zé)任的理論基礎(chǔ)及歸責(zé)原則

首先，跨界環(huán)境損害這一問題是全方位、立體式的，這一特點(diǎn)決定了各國必須進(jìn)行國際合作，唯有各國通力合作，協(xié)調(diào)行動才有解決之可能。就自然環(huán)境本身而言，大氣污染、土地沙漠化、酸雨等都不可能被限制在一國國境之內(nèi)，只要一國受到污染，必將影響鄰國，單憑一國的力量想要解決是無能為力的。假設(shè)一國脫離全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行反污染措施，那它所花費(fèi)的費(fèi)用可能會造成國際貿(mào)易畸形，并且在技術(shù)方面也要求國際社會共同開展監(jiān)測研究工作。另一方面，環(huán)境問題會加深國際沖突，影響國際安全。國際社會已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性并且尋求采取有效措施，制定國際環(huán)境保護(hù)法律。近年來，隨著全球性、區(qū)域性條約的出臺，對國際經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了深刻影響。因此，構(gòu)建跨界環(huán)境民事責(zé)任理論體系是維護(hù)國際政治、經(jīng)濟(jì)秩序的必然要求。

其次，洛塔爾·京特林認(rèn)為，一般國際法中規(guī)定了在發(fā)生跨界環(huán)境損害時(shí)，各國有通知義務(wù)和進(jìn)行協(xié)商的義務(wù)。這說明跨界環(huán)境損害案例中的民事責(zé)任和傳統(tǒng)國家責(zé)任并不完全相互排斥，國家在此領(lǐng)域負(fù)有客觀化的注意義務(wù)。也就是當(dāng)違法性不十分明顯時(shí)可適用《關(guān)于國際法不加禁止的行為所造成的損害性后果的國際責(zé)任條款草案》?？傊⒁饬x務(wù)客觀化這個(gè)理論是跨界環(huán)境損害民事責(zé)任的基礎(chǔ)，它不僅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件，也是國際法制走向現(xiàn)代化的要求。

在跨界環(huán)境損害案件中，排污者大部分是營利性企業(yè)和公司。20世紀(jì)中葉以來，幾乎涵蓋國際環(huán)境損害公約的所有體系都強(qiáng)調(diào)了無過錯(cuò)責(zé)任的使用，包括1963年《國際防止船舶造成污染公約》、1969年《油污責(zé)任公約》、1971年《聯(lián)合國海洋法公約》等，在國際司法實(shí)踐中，適用無過錯(cuò)責(zé)任的案例也居多數(shù)。由于環(huán)境損害具有長期性、潛伏性、廣泛性的特點(diǎn)，隨著時(shí)間的流逝，證據(jù)容易滅失，加之損害的發(fā)生多是共同作用的結(jié)果，且發(fā)生地域的跨界性都使得受害人證明致害人的過錯(cuò)非常困難，因此，規(guī)定無過錯(cuò)責(zé)任一來若致害者想要免于承擔(dān)責(zé)任必須自行舉證其有抗辯事由，二來只要存在損害后果，即可確定行為與之存在的因果關(guān)系，行為者就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

然而，在國際環(huán)境損害案件適用中，無過錯(cuò)責(zé)任是一把雙刃劍，它可能會過分加重致害方的責(zé)任，造成其由于科學(xué)技術(shù)的限制舉證不能而使自己承擔(dān)本不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。為了盡量避免這一缺陷，筆者認(rèn)為要對無過錯(cuò)責(zé)任加以限制。第一，建立完善的無過錯(cuò)責(zé)任免責(zé)條款，自然災(zāi)害、受害人責(zé)任、戰(zhàn)爭等原因都是無可厚非的。譬如此次日本核泄漏事件如果完全由于地震導(dǎo)致，則屬于免責(zé)范疇。第二，應(yīng)建立責(zé)任保險(xiǎn)和基金及適當(dāng)?shù)馁r償限額制度。此舉既能保護(hù)受害方權(quán)益，又可減輕致害方的負(fù)擔(dān)。如果有保險(xiǎn)擔(dān)保，則公司可以通過這種方式應(yīng)付責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，從而取代有害活動。

三、跨界環(huán)境損害民事責(zé)任機(jī)制及責(zé)任形式

迄今為止，國際民事賠償責(zé)任愈加發(fā)達(dá)，有關(guān)此領(lǐng)域的民事責(zé)任公約也更加豐富，尤其在核能領(lǐng)域和海洋油污損害領(lǐng)域已初步形成體系。2006年，國際法委員會通過了基于以往民事責(zé)任條約經(jīng)驗(yàn)的《損失分配原則草案》，這一草案旨在確?？缃绛h(huán)境損害的受害人能夠得到充分及時(shí)的賠償，并保護(hù)作為社區(qū)資源的環(huán)境。其中還規(guī)定，若營運(yùn)人或其他實(shí)體所采取的措施不足以提供充分賠償，起源國必須維持有效的國內(nèi)救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)確保有財(cái)政資金可以使用。這一民事責(zé)任是國際司法上的責(zé)任，因此處理該問題的訴訟可通過兩個(gè)途徑，一是國際組織制定的統(tǒng)一國際條約。二是國際司法上的間接調(diào)整方法，即通過國家的沖突規(guī)范解決。但是，由于各國經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平不同，很多國家環(huán)境保護(hù)力度也不夠，因此無法制定一個(gè)普遍適用的國際民事公約。另外，在已制定的國際民事公約中，締約國的數(shù)量有限，加之締約國對公約的某些條款予以保留時(shí)，也需要用傳統(tǒng)沖突規(guī)范解決。

總之，當(dāng)跨界環(huán)境損害事故發(fā)生后，應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行考察：一是在國際公法方面，如果國家在跨界環(huán)境損害事故中沒有盡到國際公約中的通知和協(xié)助義務(wù)，且符合國家責(zé)任的構(gòu)成要件，則需要承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。二是在國際私法方面，首先看是否在國際條約規(guī)定的范圍之內(nèi)，如果是，則按照條約內(nèi)容追究該國的民事責(zé)任。否則就按事故所涉國家相應(yīng)的沖突法規(guī)制度追究責(zé)任。由此可見，處理此次日本福島核泄漏事件對我國環(huán)境造成的損害也可依國際民事賠償責(zé)任制度加以解決。

四、應(yīng)對跨界環(huán)境損害問題的幾點(diǎn)建議

在國際法上，國家的排他管轄權(quán)要求其于事前采取預(yù)防措施，以保障在其一國領(lǐng)土內(nèi)的外國人權(quán)益不受到私人行為的損害，若一國疏于履行此種義務(wù)，則需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。國家跨界環(huán)境損害責(zé)任求償途徑一般包括：外交求償、國際仲裁求償以及國際私法途徑。據(jù)此，判斷國家是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任要看是否存在“歸因性”和“不法性”。對此，筆者提出以下建議。

（一）完善跨界環(huán)境損害民事責(zé)任歸責(zé)體系

基于跨界環(huán)境損害類型多種多樣，必須建立以無過錯(cuò)責(zé)任為主，以過錯(cuò)責(zé)任、公平責(zé)任為輔的跨界環(huán)境損害民事責(zé)任歸責(zé)體系。另外，可以賦予針對跨界環(huán)境損害賠償?shù)碾p重索賠主體制度。在我國實(shí)踐中，當(dāng)遇到行政主管主體不明確時(shí)，確定索賠主體經(jīng)常有爭議，有時(shí)也會發(fā)生重復(fù)索賠的情況。因此可以引入非政府組織作為索賠主體的資格，這不僅能促進(jìn)公眾參與、透明度以及公眾環(huán)境權(quán)等法律理念的創(chuàng)新，還能推進(jìn)國際環(huán)境法的發(fā)展。另外，非政府組織在行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，可作為第二索賠主體成為自然權(quán)利的代理人，居于中立地位，這也更能體現(xiàn)公益性。

（二）堅(jiān)持國家環(huán)境主權(quán)和不損害國外環(huán)境原則

我國處理跨界環(huán)境損害問題的基本原則是“國家資源開發(fā)主權(quán)權(quán)利和不損害國外環(huán)境責(zé)任”。以2005年發(fā)生的松花江水污染事件為例，污染發(fā)生起初僅局限在我國境內(nèi)，但政府和中石油公司都沒有意識到問題的嚴(yán)重性，沒有及時(shí)通知俄羅斯。幾天之后，我國政府向俄方通報(bào)了污染情況，這說明我國有承擔(dān)起該事件的國際責(zé)任和盡力將危險(xiǎn)降至最低的決心。通過及時(shí)溝通，俄方專家進(jìn)入我國考察，雙方密切配合，聯(lián)合監(jiān)測。中方封堵了污染排放口，并向俄方贈送設(shè)備和活性炭等，最終雙方簽署了諒解備忘錄?？梢娭挥杏掠诔袚?dān)責(zé)任，積極采取措施并和受害方溝通合作，才能真正降低跨界環(huán)境污染帶來的損害。

（三）堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”

共同責(zé)任是指所有發(fā)展中和發(fā)達(dá)國家對全球環(huán)境保護(hù)都負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但不平均分擔(dān)。面對發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)相對落后的情況下，有必要采取例如給予財(cái)政支持和提供技術(shù)培訓(xùn)的方法促進(jìn)其技術(shù)能力，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的平衡，這有利于發(fā)展中國家更好履行預(yù)防義務(wù)，而發(fā)達(dá)國家應(yīng)該率先承擔(dān)義務(wù)。在處理跨界環(huán)境問題時(shí)，我國應(yīng)合理運(yùn)用這一原則。

（四）完善損失分配機(jī)制，保障受害者獲得及時(shí)充分賠償

賠償基金的立法規(guī)定出現(xiàn)在2000年新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，我國應(yīng)積極磋商爭取早日加入國際環(huán)境損害基金組織。此舉可以解決經(jīng)營者不足以賠償?shù)哪遣糠謸p失，有利于保障受害方得到充分及時(shí)的賠償，雖然需要繳納大量攤款，但是基金是與風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)的，從長遠(yuǎn)上講是十分有必要的。另外，責(zé)任保險(xiǎn)也是對民事?lián)p害賠償?shù)难a(bǔ)充性制度，可以避免經(jīng)營者由于環(huán)境事故陷入危機(jī)。盡管從1991年開始我國大連、沈陽、吉林等城市已成為責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)，但是投保率卻持續(xù)下降并處于停滯狀態(tài)。原因是我國使用非強(qiáng)制保險(xiǎn)模式，是否投保由經(jīng)營者決定，并且由于保險(xiǎn)費(fèi)高而賠付率低，使經(jīng)營者喪失興趣，打擊了受害人想要通過此途徑獲得賠償?shù)男判?。另外，我國保險(xiǎn)責(zé)任只把突發(fā)性環(huán)境損害造成的賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)標(biāo)的，忽略了常見的環(huán)境損害事故。為了改善這些問題，我國政府應(yīng)采取強(qiáng)制投保原則，督促經(jīng)營者保護(hù)環(huán)境及控制污染的自主性；加大保險(xiǎn)范圍，將持續(xù)性的空氣污染等常見事故納入其中；規(guī)定科學(xué)的保險(xiǎn)費(fèi)用，根據(jù)不同經(jīng)營活動劃分不同風(fēng)險(xiǎn)等級，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突飛猛進(jìn)和各國之間的頻繁交往，環(huán)境污染已超越國家和地區(qū)的界限，使人類的生存和發(fā)展受到日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，多種多樣的跨界損害形式也使傳統(tǒng)的國家責(zé)任理論遭受爭議。但是“不損害國外環(huán)境原則”乃是各國處理該問題的基本原則，各國有義務(wù)控制、預(yù)防和減少本國對他國造成的環(huán)境損害?？缃绛h(huán)境損害問題與人類整體發(fā)展和命運(yùn)息息相關(guān)，國家對于環(huán)境保護(hù)的危機(jī)感與責(zé)任感也在逐漸增強(qiáng)，而各國一般法律與國際環(huán)境法卻已無力應(yīng)對人類世界復(fù)雜的社會生態(tài)挑戰(zhàn)，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出，人類已認(rèn)識到“地球的整體性和相互依賴性”，也有學(xué)者基于批判性反思思維提出一種新的認(rèn)知框架，即構(gòu)建“地球系統(tǒng)法律”。盡管越來越多的學(xué)者試圖據(jù)此重新構(gòu)建國際環(huán)境法律體系，但這些嘗試大多數(shù)是孤立的。因此，各國應(yīng)積極展開合作，建立一個(gè)由各利益相關(guān)者共同參加的認(rèn)知共享體系，加強(qiáng)學(xué)科內(nèi)和跨學(xué)科合作研究。人類世界應(yīng)重新思考全球生態(tài)環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)，并采取有效應(yīng)對措施，將地球作為一個(gè)相互交織的整體看待，各國法律體系也應(yīng)以此為基礎(chǔ)，妥善處理跨國環(huán)境損害造成的困境。