關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的思考

凌干

（國(guó)家稅務(wù)總局長(zhǎng)沙市稅務(wù)局，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

固定資產(chǎn)是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)基本職能的重要物質(zhì)前提，它直接關(guān)乎單位內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、公務(wù)職能履行的成效。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，事業(yè)單位固定資產(chǎn)無(wú)論在數(shù)量還是在價(jià)值上都實(shí)現(xiàn)了飛躍，而資產(chǎn)的使用又是一種消耗行為。因此，確保資產(chǎn)的安全、防止資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值以及提高資產(chǎn)的使用效率是行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的目標(biāo)。

內(nèi)部控制不僅是一項(xiàng)基礎(chǔ)的管理工作，更是完善制度設(shè)計(jì)的基本要求。為了能夠更好地將內(nèi)部控制發(fā)揮出效能，提升行政事業(yè)單位的內(nèi)控水平，加大對(duì)廉政建設(shè)的力度，財(cái)政部在2012年底專門(mén)制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，明確要求將其在全國(guó)范圍內(nèi)推行實(shí)施。管理和控制固定資產(chǎn)成效的好與壞，與相關(guān)服務(wù)所帶來(lái)的社會(huì)影響有直接關(guān)系，對(duì)完善公共財(cái)政、推進(jìn)行政管理體制改革和全面加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理有重大意義。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的最終目標(biāo)是在固定資產(chǎn)管理和使用等各項(xiàng)業(yè)務(wù)中，要防范和控制其偏差與流失，保證固定資產(chǎn)的安全，使得國(guó)有資產(chǎn)在資源配置和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方面提升效率。

鑒于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)及其內(nèi)部控制的重要性，本文依據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)和原則，對(duì)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制管理中現(xiàn)存的問(wèn)題加以歸納，進(jìn)而深入分析其形成原因，在此基礎(chǔ)上針對(duì)問(wèn)題提出策略建議，希望能對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制工作的改善提供借鑒和幫助。

一、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及成因

（一）固定資產(chǎn)內(nèi)控意識(shí)與能力薄弱

1.行政單位的特殊性導(dǎo)致固定資產(chǎn)內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

單位內(nèi)部的固定資產(chǎn)管理人員和普通員工對(duì)固定資產(chǎn)管理的重視程度不夠，資產(chǎn)管理的意識(shí)不強(qiáng)。一是不夠重視固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位沒(méi)有類似企業(yè)對(duì)自身的經(jīng)營(yíng)成本、收益情況、利潤(rùn)情況極度重視、全盤(pán)細(xì)致考慮的內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致資產(chǎn)內(nèi)部控制的主動(dòng)性不夠。二是固定資產(chǎn)使用效率低，損失和浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。普遍存在“重使用、輕保管”的思想，單位的公共財(cái)產(chǎn)沒(méi)有受到應(yīng)有的愛(ài)護(hù)。單位各部之門(mén)間寧愿閑置資產(chǎn)也不愿共享，這就容易導(dǎo)致重復(fù)配置資產(chǎn)，影響資產(chǎn)的整合，降低了資產(chǎn)的使用效率。三是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)隸屬于國(guó)家，不歸單位所有，單位只具有占有使用權(quán)，廣大干部職工對(duì)單位固定資產(chǎn)合理使用、依法管理、處置規(guī)范的意識(shí)不足。

2.部門(mén)間配合乏力

行政事業(yè)單位相關(guān)固定資產(chǎn)的內(nèi)部約束機(jī)制不夠健全，各部門(mén)之間因?yàn)榻徊婀芾砣菀桩a(chǎn)生漏洞。固定資產(chǎn)的賬務(wù)往來(lái)通常由財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)管，而其日常使用則由使用部門(mén)負(fù)責(zé)，兩個(gè)部門(mén)之間常常缺乏有效協(xié)調(diào)。固定資產(chǎn)在采購(gòu)、入冊(cè)、查驗(yàn)、入庫(kù)、調(diào)撥、使用、減損、報(bào)廢、處置等環(huán)節(jié)，各部門(mén)權(quán)責(zé)混亂，這將導(dǎo)致固定資產(chǎn)少登記、漏登記、家底不清、賬實(shí)不符等情況的出現(xiàn)；固定資產(chǎn)難以確保價(jià)值完整、資產(chǎn)安全。

3.缺乏培訓(xùn)教育，內(nèi)控勝任能力不足

固定資產(chǎn)管理人員專業(yè)能力不強(qiáng)，嚴(yán)重制約著整個(gè)單位內(nèi)控水平的提高。一是不健全的管理體制會(huì)導(dǎo)致非統(tǒng)一化的資產(chǎn)管理人員隊(duì)伍，資產(chǎn)使用部門(mén)的管理人員大部分是行政人員兼職，并非全職，需要承擔(dān)除固定資產(chǎn)管理外的其他行政事務(wù)，精力不足。加上工作崗位的頻繁輪換，不熟悉資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理的情況就更常發(fā)生了。二是因?yàn)槠淙狈ο鄳?yīng)的專業(yè)基礎(chǔ)與能力，又加之很少對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)教育，相關(guān)的固定資產(chǎn)管理政策不能很好地執(zhí)行與落實(shí)，單位的固定資產(chǎn)管理的制度未能發(fā)揮該有的效果。出現(xiàn)應(yīng)建賬的不建，應(yīng)登記賬簿的不登記，應(yīng)按規(guī)定上報(bào)核銷的不上報(bào)等現(xiàn)象。

（二）固定資產(chǎn)內(nèi)控制度不夠完善

1.內(nèi)控崗位設(shè)置不合理

行政事業(yè)單位一般沒(méi)有單獨(dú)的固定資產(chǎn)管理部門(mén)，固定資產(chǎn)內(nèi)控的權(quán)利分散在財(cái)務(wù)部門(mén)、后勤部門(mén)和信息中心等。為了管理方便，節(jié)約管理人員，有些固定資產(chǎn)的管理崗位出現(xiàn)了不相容的崗位由一人兼職的情況，造成內(nèi)部控制的基礎(chǔ)不牢固。例如，對(duì)驗(yàn)收的過(guò)程中未能嚴(yán)格把關(guān)。在引入固定資產(chǎn)時(shí)，事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收程序，在填寫(xiě)驗(yàn)收單據(jù)時(shí)，資產(chǎn)保管部門(mén)要認(rèn)真，一份交固定資產(chǎn)管理員，一份自己留存，還有一份要交給單位的財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行歸檔，從而保證固定資產(chǎn)登記的合理性，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中因?yàn)橐蝗硕鄭?，該部分?nèi)控制度未能很好地執(zhí)行。

2.內(nèi)部控制的具體制度不健全

按照有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位的實(shí)際運(yùn)行情況，制定相應(yīng)的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，針對(duì)具體的業(yè)務(wù)流程擬定相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，但是很多單位在建立了內(nèi)部控制程序及相關(guān)機(jī)制的情況下，未能夠很好地執(zhí)行。一是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層對(duì)固定資產(chǎn)的內(nèi)控重視程度不足，導(dǎo)致了在內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)過(guò)程中，并未指定專門(mén)機(jī)構(gòu)或者專門(mén)人員建立追蹤式的全程化管理。同時(shí)在資產(chǎn)配置、調(diào)配、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)中互不相容的崗位之間并沒(méi)有建立起相互獨(dú)立卻又相互牽制的控制制度。二是內(nèi)部控制的程序不嚴(yán)格。如固定資產(chǎn)的使用人員和管理人員在調(diào)動(dòng)時(shí)缺少必要的交接手續(xù)，這將造成固定資產(chǎn)管理上的職責(zé)不明晰，導(dǎo)致資產(chǎn)不必要的流失。

3.預(yù)算制度不完善

首先預(yù)算制度未能夠很好地建立，一方面，固定資產(chǎn)未有很好地納入預(yù)算體系，存在著一些重視經(jīng)費(fèi)預(yù)算，輕視固定資產(chǎn)預(yù)算的情況。另一方面，預(yù)算的編制過(guò)程不科學(xué)，沒(méi)有零基預(yù)算的理念，只是在上年的情況上對(duì)本年的預(yù)算進(jìn)行粗略的變動(dòng)，未能與本處室的業(yè)務(wù)需求相聯(lián)系。最后在固定資產(chǎn)的實(shí)際管理過(guò)程中因?yàn)轭A(yù)算約束的不嚴(yán)厲，預(yù)算控制的各個(gè)流程未能很好地進(jìn)行考核和控制，導(dǎo)致預(yù)算制度流于形式。其次，財(cái)政部門(mén)未能夠?qū)潭ㄙY產(chǎn)預(yù)算進(jìn)行很好的監(jiān)管。對(duì)行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購(gòu)置的合理性、必要性，以及固定資產(chǎn)購(gòu)買后的使用與處置情況重視程度不夠。

4.風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制欠缺

風(fēng)險(xiǎn)控制制度是內(nèi)部控制制度的重要組成部分。關(guān)系到整個(gè)內(nèi)控體系功能的實(shí)現(xiàn)和內(nèi)控水平的提高。首先缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)該貫穿于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，而目前行政事業(yè)單位因?yàn)椴恍枰苯用鎸?duì)成本與收益的考核，缺乏對(duì)固定資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，未能夠建立起較為完善的風(fēng)險(xiǎn)管理的制度。其次缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理的組織和制度保障。而風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建設(shè)對(duì)固定資產(chǎn)的內(nèi)部管理尤為重要，因?yàn)榧词故切姓聵I(yè)單位，在固定資產(chǎn)的采購(gòu)、使用、處置等管理過(guò)程中難免會(huì)碰到一些不確定性，而這些不確定性又會(huì)影響固定資產(chǎn)的配置使用，一方面導(dǎo)致固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的制度不健全，固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的制度不能夠很好地落實(shí)。另一方面缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，很有可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位對(duì)未來(lái)的事項(xiàng)缺乏預(yù)期和管控，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，不能夠很好地應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)的使用不能夠有預(yù)期、有規(guī)劃的環(huán)境中進(jìn)行，固定資產(chǎn)使用的效率難以提高。

（三）固定資產(chǎn)內(nèi)控環(huán)節(jié)間信息溝通不暢

1.電子管理系統(tǒng)不完善

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，依靠以前紙質(zhì)賬簿，人工處理的做法已經(jīng)不能適應(yīng)固定資產(chǎn)管理的新要求。而行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)內(nèi)控信息化程度較低。一方面造成固定資產(chǎn)內(nèi)控人員束縛在日常的繁雜工作中，重復(fù)性的工作、效益較低的工作比較多。另一方面缺乏信息化的手段，導(dǎo)致工作的效率不高，內(nèi)控人員很難對(duì)所述的固定資產(chǎn)進(jìn)行全方位的了解，很難對(duì)固定資產(chǎn)的使用過(guò)程進(jìn)行及時(shí)地把控，導(dǎo)致一些處室固定資產(chǎn)閑置，一些處室固定資產(chǎn)緊張，一些固定資產(chǎn)需要進(jìn)行維護(hù)而未能及時(shí)保養(yǎng)的情況，進(jìn)而導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理的相關(guān)工作無(wú)法順利地開(kāi)展。

2.固定資產(chǎn)部門(mén)內(nèi)控職能銜接不到位

首先，因?yàn)槿狈Σ僮餍暂^強(qiáng)、實(shí)用價(jià)值較高的信息管理系統(tǒng)的支持，無(wú)法對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)控，導(dǎo)致內(nèi)控制度缺乏有力的執(zhí)行能力，不能很好地提高固定資產(chǎn)的內(nèi)控水平。其次，固定資產(chǎn)相關(guān)的信息不公開(kāi)，缺乏廣大干部的監(jiān)督，從而導(dǎo)致參與固定資產(chǎn)處置的上下部門(mén)未能夠提高責(zé)任感，管理職能的銜接不到位。

（四）固定資產(chǎn)內(nèi)控的監(jiān)督力度不足

1.績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

行政事業(yè)單位因?yàn)槠渥陨淼奶厥庑?，缺乏?duì)固定資產(chǎn)內(nèi)控有效的考核和激勵(lì)機(jī)制。行政事業(yè)單位首要目標(biāo)是服務(wù)與公共需求，參與社會(huì)管理，對(duì)其的行政管理的成本沒(méi)有很好的考量機(jī)制，單位運(yùn)行的成本未能很好地體現(xiàn)。因?yàn)閷?duì)成本控制的不重視，導(dǎo)致缺乏全面的落實(shí)到個(gè)人的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的好壞程度，固定資產(chǎn)的成本高低，并未與個(gè)人的利益相關(guān)，造成了固定資產(chǎn)能多占用就多占用，導(dǎo)致了大量固定資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)。

2.主體責(zé)任追究乏力

行政事業(yè)單位關(guān)于固定資產(chǎn)的績(jī)效考核機(jī)制還不夠完善，缺乏相應(yīng)的考核到人、到每個(gè)事項(xiàng)的全面完善的績(jī)效考核體系。未有對(duì)從單位主要負(fù)責(zé)人，單位主要分管領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人，固定資產(chǎn)的使用人員等全方位的固定資產(chǎn)考核指標(biāo)，導(dǎo)致缺乏從制度上強(qiáng)化固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的監(jiān)控。相關(guān)績(jī)效考核未能很好地落到實(shí)處，未能夠很好地與單位的內(nèi)控目標(biāo)與內(nèi)控流程相契合，因此固定資產(chǎn)內(nèi)部控制和管理的效率無(wú)從談起。

二、完善行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的建議

（一）夯實(shí)固定資產(chǎn)內(nèi)控的意識(shí)和能力基礎(chǔ)

1.提高產(chǎn)權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)固定資產(chǎn)內(nèi)控的主動(dòng)性

增強(qiáng)行政事業(yè)單位廣大干部的國(guó)有固定資產(chǎn)所有者的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，加強(qiáng)績(jī)效考核和財(cái)政監(jiān)督制度。改變以往“重經(jīng)費(fèi)，輕資產(chǎn)”的固定資產(chǎn)管理意識(shí)，增強(qiáng)廣大干部的關(guān)注和參與固定資產(chǎn)內(nèi)控的主動(dòng)性。

2.提高固定資產(chǎn)內(nèi)控人員勝任能力

通過(guò)宣傳培訓(xùn)，提高資產(chǎn)內(nèi)控人員勝任能力。選擇有一定財(cái)務(wù)知識(shí)、責(zé)任感強(qiáng)、熟悉固定資產(chǎn)內(nèi)控及業(yè)務(wù)流程的人員充實(shí)到固定資產(chǎn)管理隊(duì)伍中，并且保持人員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定；定期和不定期地組織固定資產(chǎn)內(nèi)控業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，切實(shí)提高固定資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；組織到做得好的單位學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)等，不斷提高固定資產(chǎn)管理水平。

（二）完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度

1.完善內(nèi)控管理組織體系

健全固定資產(chǎn)內(nèi)部控制管理組織體系至關(guān)重要。該體系各個(gè)部門(mén)之間應(yīng)職責(zé)分明，監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管、歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、資產(chǎn)使用部門(mén)把控日常管理，并職責(zé)具體到人，確立資產(chǎn)管理員和使用人負(fù)責(zé)制。最終實(shí)現(xiàn)各部門(mén)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序的組織體系。

2.構(gòu)建完善的固定資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)制度

首先，健全固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。固定資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)把控，是指對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)予以事前防范、對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)管理、對(duì)內(nèi)部和外部影響因素全面監(jiān)控。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別前、風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)、風(fēng)險(xiǎn)處理后都能形成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

其次，完善固定資產(chǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)防范。加強(qiáng)固定資產(chǎn)預(yù)算環(huán)節(jié)、采購(gòu)和驗(yàn)收環(huán)節(jié)、固定資產(chǎn)領(lǐng)用、固定資產(chǎn)保管和使用、固定資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范。依托信息化手段，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)責(zé)任的主體責(zé)任人進(jìn)行詳盡細(xì)致的了解。

最后，完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的流程設(shè)計(jì)。建立以下三方面固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度：崗位責(zé)任控制；授權(quán)審批控制和使用人責(zé)任控制。將固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度分解到固定資產(chǎn)管理的各個(gè)流程，具體而言，可細(xì)分為：固定資產(chǎn)預(yù)算編制、固定資產(chǎn)取得、固定資產(chǎn)驗(yàn)收入庫(kù)、固定資產(chǎn)日常使用、固定資產(chǎn)日常維護(hù)、固定資產(chǎn)定期清查、固定資產(chǎn)報(bào)廢處置和固定資產(chǎn)處理轉(zhuǎn)移等各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）加強(qiáng)固定資產(chǎn)內(nèi)控管理的信息化建設(shè)

積極利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立固定資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，對(duì)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)預(yù)算、配置、使用、處置等全流程進(jìn)行透明化管理。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，發(fā)布并及時(shí)更新固定資產(chǎn)管理制度與相關(guān)流程，讓全局機(jī)關(guān)干部能及時(shí)了解、學(xué)習(xí)固定資產(chǎn)的相關(guān)政策，讓新接手固定資產(chǎn)管理的人員能迅速掌握相關(guān)制度，進(jìn)入角色。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，切實(shí)履行信息公開(kāi)的要求，將有關(guān)行政單位資產(chǎn)全過(guò)程管理信息及時(shí)公布在信息平臺(tái)上，可以使相關(guān)方面的人員及時(shí)了解固定資產(chǎn)歷史和現(xiàn)在的狀況，依托固定資產(chǎn)信息的公開(kāi)透明，可以使固定資產(chǎn)的使用處置更加合理合規(guī)，減少固定資產(chǎn)的流失。對(duì)固定資產(chǎn)閑置和固定資產(chǎn)緊張的狀況有一個(gè)清晰的了解，并依托信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)在各個(gè)處室之間的調(diào)劑使用，提高財(cái)政資金的配置效率。

三、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部控制制度對(duì)優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的使用效率，提高公共財(cái)政配置效率起著十分重要的作用。本文研究發(fā)現(xiàn)必須根除造成固定資產(chǎn)內(nèi)控制度不完善的深層次原因才能夠建立起合理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度，以促進(jìn)固定資產(chǎn)的使用效率，增強(qiáng)公共財(cái)政的配置效率，從而進(jìn)一步增強(qiáng)提高行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)控機(jī)制策略的實(shí)踐價(jià)值。