礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使機(jī)制研究

林旭霞，紀(jì)圣駒

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350117)

一、問題的提出

2015年9月中共中央、國務(wù)院提出“探索建立分級(jí)行使所有權(quán)體制”的改革構(gòu)想(1)參見中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”部分。之后，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)進(jìn)一步提出“探索建立委托省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，法律授權(quán)省級(jí)、市(地)級(jí)或縣級(jí)政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外”。由此，在政策層面上，委托省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度成為改革的重要內(nèi)容。《指導(dǎo)意見》同時(shí)表明，“委托代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”是法律直接規(guī)定之外的特別情形，而非唯一的、“常態(tài)化”的分級(jí)行使所有權(quán)的方式，需要以 “資源清單”和“監(jiān)管制度”加以約束，即需要特別的制度安排。

健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，需要私法自治與公法規(guī)制的合力?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編規(guī)定了“礦藏”等主要自然資源的國家所有權(quán)，并于246條第2款規(guī)定“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。從法律解釋的角度，“法律另有規(guī)定”既包含對(duì)代表國家行使所有權(quán)的主體的“另有規(guī)定”，即法律直接授權(quán)地方政府代表國家行使自然資源所有權(quán)，也包含對(duì)國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)的方式另有規(guī)定，如通過委托代理的方式，授權(quán)地方政府代理行使所有者職責(zé)。《民法典》第246條為自然資源國家所有權(quán)“委托代理”提供了基礎(chǔ)規(guī)范和制度空間，但需要引致特別法才能得以實(shí)現(xiàn)。

相較于其他自然資源，礦藏資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、戰(zhàn)略價(jià)值決定了關(guān)于它的所有權(quán)行使，應(yīng)當(dāng)有更多的國家干預(yù)。礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使，不僅涉及中央與地方的分權(quán)，還涉及“市場主體依法享有的礦業(yè)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)、礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國家資源安全”(2)江必新：《礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系調(diào)整中的國家干預(yù)和私人自治———兼論法律行為效力理論之重構(gòu)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期，第57頁。，其“代理”行使國家所有權(quán)的方式，也應(yīng)該有更加明確的法律規(guī)定?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則、相關(guān)行政規(guī)章未涉及委托代理機(jī)制。2019年公布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(下稱《修訂草案》)第四條規(guī)定：“國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，國務(wù)院自然資源主管部門具體履行礦產(chǎn)資源所有者職責(zé)?！痹摋l也并未規(guī)定委托地方各級(jí)政府代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，因而仍然不能解決地方政府行使屬于礦產(chǎn)資源所有權(quán)內(nèi)容的權(quán)利并履行相關(guān)義務(wù)的法律依據(jù)問題。為使《指導(dǎo)意見》所追求的“通過分級(jí)賦予地方政府自然資源資產(chǎn)真實(shí)所有人身份的安排，夯實(shí)其作為資產(chǎn)所有權(quán)主體的職責(zé)，破解自然資源資產(chǎn)保值與自然資本累積的體制障礙”(3)鄧海峰：《生態(tài)文明體制改革中自然資源資產(chǎn)分級(jí)行使制度研究》，《中國法學(xué)》2021年第2期，第286、292、293頁。的改革目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可行的制度方案，本文以礦產(chǎn)資源所有權(quán)的委托代理機(jī)制為研究對(duì)象，選擇委托代理行使所有權(quán)的方式、可委托行使所有權(quán)的礦產(chǎn)資源的范圍、受托行使所有權(quán)的權(quán)限、委托代理行使所有權(quán)的法律責(zé)任與救濟(jì)制度等亟待規(guī)范的問題，對(duì)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的委托代理機(jī)制進(jìn)行探討，以期為該制度的建立提供理論基礎(chǔ)，并藉此為《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則相關(guān)內(nèi)容的修訂提供規(guī)范依據(jù)。

二、礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使的實(shí)現(xiàn)路徑

《指導(dǎo)意見》指出，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使的模式分別為“法律授權(quán)地方政府行使所有權(quán)的模式”和“國務(wù)院委托地方政府行使所有權(quán)的委托代理模式”。兩種模式中，對(duì)于“法律授權(quán)模式”在實(shí)定法中的定位，學(xué)者認(rèn)為“國務(wù)院自然資源主管部門與地方人民政府之間應(yīng)認(rèn)定為授權(quán)代表法律關(guān)系”(4)屈茂輝、柳婷婷：《國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)的法體系構(gòu)造》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期，第135頁。，或理解為“由地方政府代表國家行使的授權(quán)代表制模式，而不應(yīng)是一種套嵌于法定代理模式之下的所有權(quán)行使方式”(5)鄧海峰：《生態(tài)文明體制改革中自然資源資產(chǎn)分級(jí)行使制度研究》，《中國法學(xué)》2021年第2期，第286、292、293頁。，本文認(rèn)同 “法律授權(quán)模式”即“代表制”模式，不再贅述。對(duì)于《指導(dǎo)意見》中的“委托代理模式”，則并不發(fā)生所有權(quán)代表行使權(quán)的移轉(zhuǎn)，有學(xué)者認(rèn)為“因其未突破國務(wù)院代表制的框架，所以并無合法性障礙”。(6)鄧海峰：《生態(tài)文明體制改革中自然資源資產(chǎn)分級(jí)行使制度研究》，《中國法學(xué)》2021年第2期，第286、292、293頁。但是，雖“無合法性障礙”，卻應(yīng)解決“合”什么法、如何適用法律、修訂中的《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)如何做出回應(yīng)等問題。要將“委托代理”的改革思路向?qū)嵍ǚㄞD(zhuǎn)化，就要解決委托代理的實(shí)現(xiàn)路徑的問題。

(一)礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使法律關(guān)系的特征

“委托代理”是一個(gè)多學(xué)科廣泛使用的概念，在不同學(xué)科領(lǐng)域擁有不同內(nèi)涵，它并不當(dāng)然對(duì)應(yīng)于某一個(gè)法律制度?，F(xiàn)行法律體系中，“委托代理”也不具有統(tǒng)一的規(guī)范意蘊(yùn)和具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。《指導(dǎo)意見》中的委托代理建立在“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革”的前提下，目標(biāo)是建立適用于“中央政府—地方政府”之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系與資源配置的法律秩序和規(guī)則。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的委托代理關(guān)系包含以下特征：

第一，委托代理關(guān)系的雙方主體均為行政主體，包括行政級(jí)別不同的行政主體；第二，委托代理行使的礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于民法性質(zhì)的所有權(quán)，即國務(wù)院以所有人的意志，向地方政府移轉(zhuǎn)行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)利，并基于所有者的地位獲取一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，因此委托代理行使的權(quán)利內(nèi)容具有私權(quán)屬性；第三，委托代理行使的權(quán)利客體——礦產(chǎn)資源屬于“私產(chǎn)”性質(zhì)的資源而非“公共財(cái)產(chǎn)”性質(zhì)的資源，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、市場化程度及明顯的競爭性特征，決定了其所有權(quán)行使需要遵循私權(quán)規(guī)則；第四，礦產(chǎn)資源不可再生的特性與生態(tài)價(jià)值，決定了委托代理行使的礦產(chǎn)資源所有權(quán)也具有濃厚的公益色彩。國家有義務(wù)采取必要手段促使礦產(chǎn)資源上所承載的全民利益的實(shí)現(xiàn)(7)單平基：《自然資源之上權(quán)利的層次性》，《中國法學(xué)》2021年第4期，第70頁。，必須對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的生態(tài)價(jià)值。因此，委托代理的權(quán)利內(nèi)容可能涉及行政確認(rèn)、行政許可、行政處罰、特許稅費(fèi)的權(quán)利乃至征收與補(bǔ)償，存在特殊的公共任務(wù)、公共管理目標(biāo)和公共利益考量。

(二)礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使方式的選擇

1.民事代理與行政委托方式的局限性及其修正

如前所述，礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使法律關(guān)系既存在私權(quán)要素又具有行政性要素，對(duì)其調(diào)整超越了單純的民事代理的范疇，也不能等同于行政權(quán)力的委托行使。一方面，如果將礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使定位為民事代理，地方政府作為受托人，其在委托權(quán)限內(nèi)之行為的后果將全部由作為委托人的國務(wù)院承擔(dān)。就會(huì)出現(xiàn)地方政府因行使所有權(quán)而與相對(duì)人發(fā)生的法律糾紛，國務(wù)院都要承擔(dān)作為被告的后果。此種后果顯然與《指導(dǎo)意見》提出探索自然資源國家所有權(quán)委托代理行使的初衷相背離。另一方面，礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使也不應(yīng)采取行政權(quán)力內(nèi)部委托方式。首先，所有權(quán)和管理權(quán)分離是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的總思路，(8)參見習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《求是》2013年第22期，第26頁。以行政權(quán)力的內(nèi)部委托來規(guī)范委托代理，實(shí)質(zhì)上是將所有權(quán)和管理權(quán)合一，與改革思路相悖。其次，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)之一是“堅(jiān)持市場配置、政府監(jiān)管”。為此，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求“擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力為重心……探索自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實(shí)現(xiàn)形式……”(9)參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》。。如果委托代理行使采取行政權(quán)力內(nèi)部委托的方式，地方政府就會(huì)通過行使行政權(quán)力、發(fā)布行政命令的方式配置礦產(chǎn)資源，“市場配置、政府監(jiān)管”就變成“政府配置、政府監(jiān)管”，市場的作用將大打折扣，也就談不上擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力、探索實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益的多種有效形式。

可見，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的委托代理行使方式，選擇單一的公法或者私法模式，都力有不逮，需要通過公法、私法協(xié)作的方式加以調(diào)整。關(guān)于“公法介入私法自治”或公法規(guī)范與民法規(guī)范構(gòu)建“協(xié)同”關(guān)系已成為行政法學(xué)與民法學(xué)的共識(shí)。行政法與民法“呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的交織現(xiàn)象”“公法介入私法自治”“私法實(shí)現(xiàn)公法目的”(10)章劍生：《作為介入和擴(kuò)展私法自治領(lǐng)域的行政法》，《當(dāng)代法學(xué)》2021年第3期，第46-47、46-48頁。成為《民法典》之后各個(gè)部門法的新常態(tài)。“合作—協(xié)商”的雙方行為模式已經(jīng)在相當(dāng)程度上取代了傳統(tǒng)的“命令—服從”的單方行為模式，行政合同(行政協(xié)議、行政契約)就是“合作—協(xié)商”的雙方行為模式在行政法上的體現(xiàn)。(11)章劍生：《作為介入和擴(kuò)展私法自治領(lǐng)域的行政法》，《當(dāng)代法學(xué)》2021年第3期，第46-47、46-48頁。在我國，國務(wù)院與地方政府之間客觀上存在分權(quán)，地方政府具有獨(dú)立主體的資格，可以為相對(duì)獨(dú)立的意思表示，并在法定權(quán)限內(nèi)締結(jié)合同。(12)參見江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內(nèi)容、及其構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2012年第6期，第1167頁。故此，礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理，應(yīng)修正單一的公法或私法模式，選擇體現(xiàn)公私法協(xié)作的締結(jié)行政協(xié)議的方式行使。

2.行政協(xié)議適用范圍擴(kuò)張的合理性

對(duì)于行政協(xié)議(亦稱行政合同、行政契約)的界定，我國行政法學(xué)界長期存在行政目的說(13)行政目的說認(rèn)為“行政合同是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，與其他行政機(jī)關(guān)或者公民、法人、其他組織達(dá)成的協(xié)議?！?參見何海波：《行政訴訟法》，北京：法律出版社，2016年，第159頁。、法律關(guān)系說(14)法律關(guān)系說認(rèn)為“行政契約就是指以行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意?！?參見余凌云：《行政法講義》，北京：清華大學(xué)出版社，2010年，第253頁。、行政主體說(15)行政主體說是從形式上觀察行政協(xié)議的一方當(dāng)事人是否為行政主體。等觀點(diǎn)?！缎姓V訟法》第十二條第(十一)項(xiàng)將“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”規(guī)定為行政訴訟的受案范圍，但并未就行政協(xié)議的概念予以界定。在政府行政職能轉(zhuǎn)變、行政方式多元化發(fā)展趨勢(shì)下，行政協(xié)議的適用范圍逐步拓寬?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋[2019]17號(hào))(下稱《若干問題規(guī)定》)結(jié)合“目的說”“主體說”“法律關(guān)系說”于第一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！庇诘诙l列舉了五種可以提起行政訴訟的行政協(xié)議，并于第二條第(六)項(xiàng)就“其他行政協(xié)議”作兜底規(guī)定。顯然，作為行政程序法的司法解釋，《若干問題規(guī)定》未能涵蓋所有行政協(xié)議。尤其是對(duì)于行政主體之間是否可以締結(jié)行政協(xié)議尚未作出回答。但學(xué)說上，不乏“行政主體和其他行政主體或相對(duì)人之間都可以締結(jié)行政協(xié)議”(16)王旭軍：《行政合同司法審查》，北京：法律出版社，2013年，第9頁?！盁o隸屬關(guān)系的行政主體之間,為達(dá)成行政管理目的,可締結(jié)行政事務(wù)合同、行政協(xié)助合同、行政邊界協(xié)議、行政執(zhí)法協(xié)作合同等。有隸屬關(guān)系的行政主體之間也有相對(duì)獨(dú)立的主體資格，可以為相對(duì)獨(dú)立的意思表示，因此也有與上級(jí)行政主體締結(jié)行政合同的空間”(17)江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內(nèi)容、及其構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2012年第6期，第1168頁。的觀點(diǎn)。比較法上，《聯(lián)邦德國行政程序法》第54條規(guī)定：“只要法律沒有禁止性規(guī)定，公法領(lǐng)域的法律關(guān)系可以通過合同予以建立、變更和撤銷(公法合同)。行政機(jī)關(guān)可以不作出行政行為，而與本應(yīng)對(duì)其作出行政行為的當(dāng)事人簽訂公法合同?！?18)Kopp/Ramsauer：Verwaltungsverfahrensgesetz,16.Aufl.,2015,§ 54 Rn.1 ff.,48 ff.即只要法律沒有禁止性規(guī)定，公法領(lǐng)域的法律關(guān)系可以通過合同予以建立、變更和撤銷。德國公法研究的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，第54條第2款包括了所有公法上的合同，兩個(gè)存在隸屬關(guān)系的公權(quán)力機(jī)關(guān)也可以簽訂行政合同，代替行政行為。(19)Kopp/Ramsauer：Verwaltungsverfahrensgesetz,16.Aufl.,2015,§ 54 Rn.1 ff.,48 ff.日本法上，“行政契約包括行政組織法方面行政機(jī)關(guān)委托事務(wù)的契約(行政主體之間委托)，以及行政機(jī)關(guān)委托民間事務(wù)的契約”。(20)[日]原田尚彥：《行政法要論》(第三版)，學(xué)陽書房，1995年，第182-183頁。實(shí)踐中，隨著我國法治政府建設(shè)和行政體制改革進(jìn)程的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)之間“兼具契約性與行政性”的行政協(xié)議(包括上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的行政協(xié)議)，已經(jīng)成為達(dá)成行政目的的重要手段。例如，中央與地方之間的財(cái)政包干合同、財(cái)政部門與其他行政機(jī)關(guān)之間就罰沒款上繳比例訂立的合同、上下級(jí)政府之間的執(zhí)法責(zé)任書等。(21)參見余凌云：《行政契約論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第24-25頁；余凌云：《對(duì)行政契約的三點(diǎn)感悟》，見余凌云主編：《全球時(shí)代下的行政契約》，北京：清華大學(xué)出版社，2010年，第9頁。此外，行政協(xié)議的內(nèi)容不僅限于“行政法上的權(quán)利義務(wù)”，以協(xié)商方式訂立的行政協(xié)議往往包含了私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！度舾蓡栴}規(guī)定》第二條所列舉的協(xié)議類型(22)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條列舉了“政府特許經(jīng)營協(xié)議”“土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議”“礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”“政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議”及“符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”。，無一不包含作為民事主體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。因此，本文認(rèn)為，行政協(xié)議適用范圍的擴(kuò)張有其合理性，行政協(xié)議應(yīng)在國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

3.行政協(xié)議的功能與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的契合

《指導(dǎo)意見》提出的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)是“探索建立……資源清單和監(jiān)督管理制度”以及“完善……收益管理制度，合理調(diào)整收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，并加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)支持力度”。不論是資源清單、監(jiān)管制度還是收益管理制度，其指向的都是中央和地方之間的權(quán)限劃分以及分工合作，劃分的權(quán)限不僅包括民法上的所有權(quán)，還包括公法上的權(quán)力。而行政協(xié)議的功能恰恰契合了改革目標(biāo)。第一，行政協(xié)議可以通過其設(shè)權(quán)功能，確定哪些礦產(chǎn)資源由中央委托給地方政府行使所有權(quán)，并且為中央政府和地方政府設(shè)置在委托代理行使中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系(包括財(cái)產(chǎn)性收益分配的確定)；第二，行政協(xié)議可以通過其控權(quán)功能，規(guī)定中央政府對(duì)地方政府行使所有權(quán)進(jìn)行干涉的條件，限制中央政府對(duì)地方政府的干涉，保障地方政府在行使所有權(quán)的時(shí)候擁有充分的自主權(quán)；第三，行政協(xié)議可以通過其組織功能，明確礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使過程中，政府各部門之間應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)關(guān)系，密切配合，共同完成委托行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的任務(wù)，如生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門在生態(tài)修復(fù)中的協(xié)同配合。

綜上，締結(jié)行政協(xié)議的形式，應(yīng)成為委托代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的應(yīng)然選擇。行政協(xié)議的委托方是自然資源部，受托方是地(市)級(jí)以上地方人民政府。(23)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第十條規(guī)定：“全民所有自然資源所有權(quán)代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門，所有權(quán)行使方式分為直接行使和代理行使。中央委托相關(guān)部門、地方政府代理行使所有權(quán)的，所有權(quán)代理行使主體登記為相關(guān)部門、地方人民政府?！痹诜梢?guī)范設(shè)置上，依據(jù)《民法典》246條的授權(quán)，修訂中的《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)以法律的形式明確礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的委托代理行使的方式，進(jìn)而通過《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》以行政法規(guī)規(guī)范行政協(xié)議的具體內(nèi)容，明確委托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及法律責(zé)任的承擔(dān)。在法律適用上，對(duì)于與私法性要素有關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系由民法調(diào)整,對(duì)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)行使中特有的行政權(quán)力以及與行政性要素有關(guān)的問題由行政法調(diào)整。

三、委托代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的客體范圍

委托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的客體范圍體現(xiàn)了中央與地方的事權(quán)劃分。這一劃分在《礦產(chǎn)資源法》第十六條中表現(xiàn)為“開采礦產(chǎn)資源的審批及頒發(fā)許可證”的權(quán)限。該條規(guī)定直接由中央審批開采的礦產(chǎn)資源范圍，除此之外的礦產(chǎn)資源可以由省級(jí)人民政府審批或者由省級(jí)行政區(qū)域制定地方性法規(guī)確定審批權(quán)限。(24)參見《礦產(chǎn)資源法》第十六條。作為配套規(guī)章，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(2014年修訂)將上述審批權(quán)限具體化。但是，《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》關(guān)于審批權(quán)限的規(guī)定與礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)分級(jí)行使的改革目標(biāo)尚有差距：第一，上述規(guī)定同時(shí)存在特殊礦種、儲(chǔ)量規(guī)模、規(guī)劃礦區(qū)、重要價(jià)值、分布空間等多重標(biāo)準(zhǔn)，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》甚至以投資主體(外商投資開采礦產(chǎn)資源)為權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜且交叉、重疊；第二，《礦產(chǎn)資源法》及其配套規(guī)章所列舉的特殊礦種不能充分體現(xiàn)保障國家經(jīng)濟(jì)安全與國防安全的要求，與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。例如，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)》將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質(zhì)石墨等24種礦產(chǎn)，作為宏觀調(diào)控和管理的重點(diǎn)，列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，改變了前述“特殊礦種”的范圍。

由于存在上述不足，2019年12月發(fā)布的《修訂草案》刪除了現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第十六條的規(guī)定。但是，《修訂草案》并沒有為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使提供充足的規(guī)范支持，中央和地方在分級(jí)行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)中對(duì)象不明確、缺乏前瞻性的問題依然存在。

2018年，自然資源部發(fā)布了一系列有關(guān)礦產(chǎn)資源的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。(25)這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件，包括但不限于《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范稀土礦鎢礦礦業(yè)權(quán)審批管理的通知》(2018年12月27日)、《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》(2019年8月14日)、《自然資源行政處罰辦法》(2020年3月27日)、《自然資源聽證規(guī)定》(2020年3月20日)、《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)管理辦法》(2020年4月30日)、《礦業(yè)權(quán)登記信息管理辦法》(2020年6月23日)、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(2019年7月24日)、《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》(2020年4月8日)。其中，《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》(以下簡稱《若干意見》)與委托代理行使所有權(quán)的客體范圍關(guān)系密切?！度舾梢庖姟穼⑹姆N戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)登記、出讓權(quán)限保留在自然資源部，同時(shí)又規(guī)定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源經(jīng)由礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，也可以由省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)登記和出讓；其他的礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)出讓和登記由省級(jí)以下自然資源主管部門辦理。(26)《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》規(guī)定：“解決同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)不同層級(jí)管理帶來的問題。自然資源部負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記；戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，由省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓、登記。其他礦種由省級(jí)及以下自然資源主管部門負(fù)責(zé)?！鄙鲜鲆?guī)定的積極意義在于：第一，以礦種為標(biāo)準(zhǔn)，劃分中央和地方礦業(yè)權(quán)審批、登記權(quán)限，簡便易行，亦有利于明確委托代理行使所有權(quán)的適用范圍；第二，對(duì)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，并沒有采用一刀切的做法，而是規(guī)定“在礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控的前提下”，地方政府亦可擁有礦業(yè)權(quán)出讓和登記權(quán)限?！度舾梢庖姟窋U(kuò)大了地方政府行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的客體范圍，符合我國礦產(chǎn)資源總體戰(zhàn)略與發(fā)展趨勢(shì)。

但是，由于《若干意見》缺乏上位法授權(quán)且規(guī)范級(jí)別較低，尚不能成為委托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的有效的法律依據(jù)。符合立法原則的規(guī)范依據(jù)應(yīng)包括：第一，根據(jù)《立法法》第八十條對(duì)國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)行政規(guī)章制定權(quán)限的規(guī)定，以及第八十二條對(duì)省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府地方性政府規(guī)章制定權(quán)的規(guī)定，可以由《礦產(chǎn)資源法》對(duì)委托代理行使所有權(quán)作出規(guī)定，并授權(quán)自然資源部、省級(jí)人民政府制定規(guī)章，解決法律規(guī)范層級(jí)的問題；第二，將礦種作為確定礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使客體范圍的首要標(biāo)準(zhǔn)，兼采礦產(chǎn)資源規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)，由自然資源部規(guī)章規(guī)定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上由中央行使所有權(quán)，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控的前提下中央政府可以委托省級(jí)人民政府行使戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，其他礦產(chǎn)資源可以由地(市)級(jí)以上地方人民政府行使；第三，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源名錄由自然資源部報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布并及時(shí)更新；第四，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，以地方政府規(guī)章形式，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之外，制定頒布受托行使所有權(quán)的礦產(chǎn)資源清單；第五，上述部門規(guī)章、地方政府規(guī)章均應(yīng)報(bào)國務(wù)院備案。(27)參見林旭霞、張冬梅：《綠色發(fā)展理念下天然林保護(hù)修復(fù)法律制度體系的構(gòu)建》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第75-76頁。

四、受托代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)限

如前所述，礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使的法律關(guān)系中包含“私法性要素有關(guān)的權(quán)利義務(wù)”與“公法性質(zhì)的權(quán)力”，由公法和私法“協(xié)同治之”。因此，受托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的內(nèi)容包括私法性質(zhì)的所有權(quán)權(quán)能的行使和公法性質(zhì)的權(quán)力行使。本文側(cè)重于受托行使的“權(quán)利”與“權(quán)力”的內(nèi)容。

(一)受托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)利

《民法典》二百四十條概括規(guī)定了所有權(quán)的權(quán)能。但是，不同的物權(quán)客體在不同的制度目標(biāo)下，所有權(quán)權(quán)能的行使各有不同的表現(xiàn)。在《指導(dǎo)意見》提出的自然資源所有權(quán)邊界清晰、所有者權(quán)益有效實(shí)現(xiàn)的改革目標(biāo)下，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的行使集中體現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓及收益的取得。(28)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》在“主要任務(wù)”一節(jié)針對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提出：加強(qiáng)探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接……依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機(jī)制……全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，調(diào)整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式。

設(shè)立礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源國家所有的行使方式。從民法角度考察，物權(quán)的取得、變更、消滅都基于一定的原因行為。行政許可即為礦業(yè)權(quán)設(shè)立的原因，其法律表現(xiàn)形式是“權(quán)利人獲得探礦許可證或采礦許可證”，其中包括通過“招、拍、掛”方式獲得的勘查許可證、開采許可證。根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》，買受人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，按規(guī)定繳納有關(guān)費(fèi)用和價(jià)款，依法辦理登記手續(xù)后，取得許可證。同樣，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是以合同形式實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)主體變更，但受讓方取得礦業(yè)權(quán)，同樣要得到相應(yīng)的行政許可。行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓人和受讓人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，辦理變更登記手續(xù)，領(lǐng)取勘查許可證或者采礦許可證，據(jù)此成為探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人。行政機(jī)關(guān)對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的審批，其法律本質(zhì)仍然是行政許可，本質(zhì)上屬于準(zhǔn)予實(shí)施礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的民事法律行為。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》所設(shè)置的目標(biāo)要求，地方政府受托行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)在前述礦產(chǎn)資源清單范圍內(nèi)，行使與礦業(yè)權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓相關(guān)的行政許可權(quán)利，尤其是行使以競爭性方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)的權(quán)利。地方政府應(yīng)履行登記、發(fā)證義務(wù)，并獲得礦業(yè)權(quán)收益的權(quán)利，礦業(yè)權(quán)收益納入國家預(yù)算管理。在委托代理的情形下，地方政府可以與中央政府在委托合同中約定礦業(yè)權(quán)收益的分成比例，由中央政府從納入國家預(yù)算管理的礦業(yè)權(quán)收益中按照約定將應(yīng)得的份額給付予地方政府。通過私法權(quán)能的行使，使礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值得以進(jìn)入國家整體財(cái)產(chǎn)制度體系。根據(jù)《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，地方政府受托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，其絕大多數(shù)管理事項(xiàng)為中央和地方共同事權(quán)，所需財(cái)政支出由中央和地方共同負(fù)責(zé)。(29)參見《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國務(wù)院辦公廳2020年7月10日印發(fā))。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的原則，中央和地方在礦業(yè)權(quán)收益中的分成比例應(yīng)當(dāng)與中央和地方在委托代理行使的礦產(chǎn)資源中投入的財(cái)政資金比例相適應(yīng)。

(二)受托代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)力

公法權(quán)力并非對(duì)于物的占有、支配，而是為保障私法上權(quán)能的實(shí)現(xiàn)而行使的權(quán)力。受托行使公法權(quán)力的權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)考量的因素有：第一，保障礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)行使的公法權(quán)力包括立法權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和分配權(quán)(30)葉榅平：《自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)研究》2016年第3期，第66-67頁。，受托行使公法權(quán)力包括上述權(quán)力；第二，依行政法上的法律保留原則，公法權(quán)力的行使必須有法律依據(jù)。地方政府依據(jù)行政協(xié)議受托行使公法權(quán)力，必須在《行政許可法》《行政處罰法》《礦產(chǎn)資源法》《政府信息公開條例》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使，這一點(diǎn)與國務(wù)院和自然資源部自身行使以及法律法規(guī)授權(quán)的組織行使公法權(quán)力是一致的；第三，在礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理行使的前提下，受托人行使公法權(quán)力除了受到前述行政法律規(guī)范的約束之外，還受到行政協(xié)議的約束。(31)參見楊小軍：《契約與行政職權(quán)法定原則》，見余凌云主編：《全球時(shí)代下的行政契約》，北京：清華大學(xué)出版社，2010年，第154頁。作為委托人的中央政府可以給作為受托人的地方政府設(shè)置行使公法權(quán)力的考核指標(biāo)。例如：安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)的具體標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)格，在以競爭性方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)時(shí)防止私人壟斷，保障礦產(chǎn)資源權(quán)益的公平實(shí)現(xiàn)的要求等。

五、委托代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的責(zé)任與救濟(jì)制度

責(zé)任制度規(guī)范的是行政協(xié)議雙方主體因違反行政協(xié)議約定義務(wù)以及法定義務(wù)應(yīng)承受的法律負(fù)擔(dān)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)委托代理協(xié)議的內(nèi)容兼具公法與私法因素。基于私法因素可能產(chǎn)生違反行政協(xié)議的違約責(zé)任以及對(duì)于第三人的損害賠償責(zé)任。公法權(quán)力則可能產(chǎn)生因管理、監(jiān)督產(chǎn)生的法律責(zé)任。救濟(jì)制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利、落實(shí)責(zé)任、化解糾紛的必要途徑?！缎姓V訟法》將行政訴訟作為行政協(xié)議的救濟(jì)渠道。但目前我國行政協(xié)議糾紛的司法救濟(jì)無論是立法上還是實(shí)務(wù)操作層面均有待完善。

(一)委托代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的法律責(zé)任

在礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)委托代理行使機(jī)制中，受托方的私法權(quán)利主要表現(xiàn)為設(shè)置礦產(chǎn)資源用益物權(quán)、審批礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、獲得礦業(yè)權(quán)收益。相應(yīng)地，受托方負(fù)有謹(jǐn)慎審查、登記、發(fā)證、上交收益的義務(wù)。受托人未善盡監(jiān)督審查義務(wù)，導(dǎo)致國家礦產(chǎn)資源權(quán)益受損的，受托人應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，收回許可并對(duì)違法行為人進(jìn)行追究，根據(jù)自身過錯(cuò)程度賠償委托方的損失。而委托方則不得干涉受托方行使私法權(quán)利，并負(fù)有及時(shí)按照約定的分成比例向受托方交付礦業(yè)權(quán)收益的義務(wù)。委托方違反上述合同義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

地方政府受托代理行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，一旦超越代理權(quán)，則可能產(chǎn)生對(duì)于第三人的法律責(zé)任，此種情形下，委托方應(yīng)視具體情形追認(rèn)或撤銷超越代理權(quán)的行為。以礦業(yè)權(quán)許可為例，在第三方對(duì)于地方政府越權(quán)并不知情的情形下，委托方可在確認(rèn)第三人具備行政許可所應(yīng)具備的實(shí)質(zhì)要件的條件下，追認(rèn)地方政府頒發(fā)的行政許可，使之有效。在司法實(shí)踐當(dāng)中，最高人民法院亦有承認(rèn)有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于無權(quán)機(jī)關(guān)越權(quán)發(fā)放的礦業(yè)權(quán)許可，通過準(zhǔn)予其續(xù)期的方式使之合法的判例。(32)參見最高人民法院(2018)最高法行再6號(hào)申請(qǐng)人郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司(以下簡稱飯壟堆公司)訴被申請(qǐng)人中華人民共和國國土資源部(以下簡稱國土資源部)國土資源行政復(fù)議決定案行政判決書。若委托方撤銷地方政府的許可行為，則作為受托方的地方政府對(duì)于造成第三人的損失應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

所有權(quán)委托代理行使機(jī)制中，地方政府受托行使監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)等公法權(quán)力。地方政府在受托行使所有權(quán)后，不履行或者不正確履行公法權(quán)力，在行政強(qiáng)制、行政處罰、維護(hù)公平競爭等領(lǐng)域違反法律規(guī)定的，應(yīng)承擔(dān)公法上的責(zé)任。在所有權(quán)委托代理合同中，委托方可以在安全生產(chǎn)、大氣污染防治、維護(hù)公平競爭等公法領(lǐng)域和地方政府約定比法律和行政法規(guī)規(guī)定更為嚴(yán)格的考核指標(biāo)，并約定完不成考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。約定的法律責(zé)任可以比法律、行政法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任更加嚴(yán)格。

(二)以行政協(xié)議委托代理行使所有權(quán)的救濟(jì)制度

對(duì)行政協(xié)議的救濟(jì)旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任、化解糾紛，包括非訴渠道的救濟(jì)和訴訟渠道的救濟(jì)。理論與實(shí)務(wù)的難點(diǎn)在于訴訟救濟(jì)。締結(jié)于行政機(jī)關(guān)(包括上下級(jí)行政機(jī)關(guān))之間的委托代理行使所有權(quán)的協(xié)議，是否有訴訟救濟(jì)的可能？理論上，“行政機(jī)關(guān)一旦放棄作出單方行政決定的機(jī)會(huì)而選擇契約方式建立起與相對(duì)人的法律聯(lián)系，即表明其放棄了行政法上的優(yōu)越地位，而將自己置于與相對(duì)人平等的法律地位”(33)閆爾寶：《論行政協(xié)議訴訟的特殊性》，《治理研究》2019年第2期，第119頁。。理論上，因訂立、履行行政協(xié)議引發(fā)的爭議，協(xié)議的任何一方均可以向法院提起訴訟。由于傳統(tǒng)上，行政訴訟針對(duì)的是“行政行為”而非“行政爭議”，因此，行政訴訟的原告恒定于行政行為的相對(duì)人一方?，F(xiàn)行《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》把行政協(xié)議案件單獨(dú)作為一類特殊的行政案件作出了專門規(guī)定，凸顯了行政協(xié)議訴訟有別于單方行政行為引起的訴訟。但《若干問題規(guī)定》對(duì)于行政協(xié)議救濟(jì)程序的規(guī)定仍局限于傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，仍然規(guī)定以“公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告”，并規(guī)定“被告提起反訴的，人民法院不予準(zhǔn)許”。可見，我國行政協(xié)議案件受理的規(guī)則與理論成果之間尚有較大差距，我國長期以來形成的對(duì)行政訴訟本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)未能與實(shí)踐的發(fā)展同步，行政訴訟相關(guān)規(guī)則有相應(yīng)修訂之必要。隨著行政協(xié)議實(shí)踐形態(tài)的不斷發(fā)展，尤其是統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，行政協(xié)議的救濟(jì)制度也有進(jìn)一步研究、完善的必要。