人民城市：中國(guó)共產(chǎn)黨城市治理觀的歷史演進(jìn)與實(shí)踐展望

陳 偉

(1.福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117；2.福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350002 )

作為馬克思主義執(zhí)政黨，立黨為公、執(zhí)政為民是我黨一以貫之的立場(chǎng)堅(jiān)守。黨的十八屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，經(jīng)不斷地推進(jìn)與中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐的結(jié)合，黨的十九大提出中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興，并把“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”寫入黨章。城市是各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，發(fā)揮著“火車頭”作用。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央在“人民至上”的治國(guó)實(shí)踐中推進(jìn)城市建設(shè)、治理，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記2019年8月在甘肅考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市是人民的，城市建設(shè)就是要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，讓群眾過得更幸福；11月視察上海提出，人民城市人民建，人民城市為人民，在城市建設(shè)中，一定要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念。面對(duì)突如其來的疫情，從城市按下“暫停鍵”到外防輸入、內(nèi)防反彈統(tǒng)籌疫情防控和社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市治理的訴求比以往任何時(shí)候都要強(qiáng)烈。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“提高城市治理水平”。

一、城市治理的提出

城市治理開始于20世紀(jì)50年代精英論者和60年代的多元論者，分別對(duì)“亞特蘭大”和“紐黑文”就“誰統(tǒng)治城市？”這一問題展開爭(zhēng)論，逐步形成了對(duì)城市治理的基本認(rèn)知。這期間，國(guó)家作為治理主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，權(quán)力自上而下形成集權(quán)式科層制在影響城市決策能力上都表達(dá)了對(duì)權(quán)力的支配與控制，城市治理基本等同于城市管理。此后隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，把城市公共服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)，政府之外的主體備受關(guān)注，發(fā)展到70年代，利益主體的合作推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市增長(zhǎng)機(jī)器理論圍繞“治理目的”界定城市治理，強(qiáng)調(diào)要按照增長(zhǎng)機(jī)器的運(yùn)行方式推進(jìn)城市發(fā)展。但是，這種增長(zhǎng)是非均衡的，市民因共同承擔(dān)增長(zhǎng)成本而更貧困，貧富差距拉大，出現(xiàn)了“反增長(zhǎng)力量”。于是，進(jìn)入80年代，城市政體理論把更廣泛的群體納入治理主體，形成公私合作推動(dòng)治理，如斯通、斯托克[1](P7)[2](P810-835)等學(xué)者指出，城市需要地方政府和私人參與者來共同管理，任何有利于達(dá)成城市治理目標(biāo)的各方都能夠成為治理主體。但現(xiàn)實(shí)中，多中心的權(quán)力分布結(jié)構(gòu)把城市治理的主體看做理性和自利性的“經(jīng)濟(jì)人”，這種完全依靠市場(chǎng)機(jī)制也無法破解公平、平等問題。90年代，新區(qū)域主義則摒棄了傳統(tǒng)官僚制以及市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要多個(gè)政策主體之間相互合作來解決公共問題[3](P131-141)。進(jìn)入21世紀(jì)，城市合作治理成為共識(shí)，實(shí)現(xiàn)了城市權(quán)力主體從單一到多元，性質(zhì)從控制到生產(chǎn)的變化。城市治理理論出現(xiàn)過城市權(quán)力結(jié)構(gòu)、城市增長(zhǎng)機(jī)器和城市政體理論，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論學(xué)派到新區(qū)域主義的三次范式轉(zhuǎn)換[4](P94-98)，展現(xiàn)出從權(quán)力控制到城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)向、從大都市政府理論到尺度重構(gòu)理論的演進(jìn)路線[5](P69)。治理主體以及之間的關(guān)系決定了不同的城市治理，皮埃爾基于西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理經(jīng)驗(yàn)歸納出管理型治理、社團(tuán)治理、支持增長(zhǎng)型治理和福利型城市治理四種主要的城市治理模式。

總體來看，城市是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和信息的聚集中心，城市化背景下，城市在各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略全局中的地位日益重要，全球化趨勢(shì)加持下，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)激烈，城市治理成為在全球城市體系中爭(zhēng)先進(jìn)位，占據(jù)發(fā)展先機(jī)的重要手段。分權(quán)化改革為城市治理提供制度保障，新技術(shù)革命特別是信息、交通、人工智能等，為城市規(guī)劃和管理現(xiàn)代化提供技術(shù)支撐，為破解城市病、提高治理水平和能力提供強(qiáng)大的保障，推動(dòng)城市治理的興起。從各國(guó)實(shí)踐和城市治理發(fā)展脈絡(luò)梳理看，城市治理主要是圍繞政府、市場(chǎng)與社會(huì)三個(gè)場(chǎng)域的主體展開，關(guān)注的是城市，這個(gè)能使人民過上美好生活的地方，關(guān)注的是治理，是為了實(shí)現(xiàn)美好生活而如何做出更好的集體決策。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨城市走向治理的歷史演進(jìn)

基于國(guó)家建設(shè)、發(fā)展、改革的不同歷史時(shí)期，我黨城市建設(shè)與管理也逐步走向治理，呈現(xiàn)出城市管理從管制的組織化，到市場(chǎng)引入后的失組織化，再到多元治理的再組織化，權(quán)力向地方，向市場(chǎng)和社會(huì)外移。

(一)城市管制：“單位制城市”(1949-1978)

黨的七屆二中全會(huì)提出，工作重心必須由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，中國(guó)共產(chǎn)黨也開始接管城市。面對(duì)西方列強(qiáng)以及國(guó)內(nèi)社會(huì)的嚴(yán)峻形勢(shì)，只有將城市的生產(chǎn)和恢復(fù)和發(fā)展起來了，將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市了，人民的政權(quán)才能鞏固起來[6](P97)。我黨通過革命邏輯變“民眾-職業(yè)”團(tuán)體為人民團(tuán)體，納入國(guó)家治理體系；實(shí)現(xiàn)保甲制到街居制的變革(1949年《中共中央關(guān)于處理保甲人員頒發(fā)的指示》明確廢除保甲制，1954年《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)》出臺(tái)確立街居制)，設(shè)計(jì)出若干相對(duì)封閉、獨(dú)立、完整的“單位”，賦予不同的行政層級(jí)，構(gòu)建了國(guó)家-單位-個(gè)人的縱向組織體系，以“單位制城市”重構(gòu)整合和動(dòng)員社會(huì)力量，集中有限資源推動(dòng)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家向現(xiàn)代工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變。隨著“一五”計(jì)劃的完成，基本確立了國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系，城市中大部分成員納入集體化的單位，舉全國(guó)之力推進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)。1957年，城市開展人民公社運(yùn)動(dòng)。到1978年啟動(dòng)改革開放時(shí)，95%的城市個(gè)人屬于國(guó)有或者集體單位[6](P181)。單位作為城市基本單位，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市基層社會(huì)最基本的組織形式。同時(shí)，還配套了諸多的制度安排，如戶籍制、單位住房分配、市場(chǎng)價(jià)格管理、統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)制度、城市用工制度等進(jìn)行固化，構(gòu)建了具有“國(guó)家主義”顯著特征的城市管理體系。以單位空間為重心的城市空間治理模式為新中國(guó)人民政權(quán)的鞏固提供了重要保障，是近代中國(guó)能夠走出積貧積弱邁向現(xiàn)代化軌道的基礎(chǔ)[7](P50)。

從城市外部發(fā)展看，因受自然地理環(huán)境差異影響，不同的政策資源、制度傾斜安排會(huì)產(chǎn)生不同的發(fā)展局面。新中國(guó)從構(gòu)建重工業(yè)體系以滿足國(guó)家安全需要，采取相對(duì)均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。從建國(guó)初期在全國(guó)范圍內(nèi)建立六大行政區(qū)來維護(hù)新生政權(quán)，到50年代中期后設(shè)置不同行政級(jí)別的城市建制，之后實(shí)施由沿海向內(nèi)地均衡發(fā)展戰(zhàn)略，“一五”將工業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施投資從沿海轉(zhuǎn)向內(nèi)地，1958年全國(guó)劃分為東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，“二五”和“三五”期間進(jìn)行“三線建設(shè)”，工業(yè)布局和投資重點(diǎn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到西北地區(qū)和西南地區(qū)，直到70年代中期，隨著國(guó)際形勢(shì)改善，工業(yè)布局逐漸轉(zhuǎn)回沿海。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的資源分配和生產(chǎn)力布局通過科層制自上而下控制，圍繞獨(dú)立、完整、安全的工業(yè)體系建設(shè)，城市依附國(guó)家。

整體上看，“單位制城市”經(jīng)濟(jì)上，用命令和計(jì)劃取代市場(chǎng)，城市經(jīng)濟(jì)體制低效；政治上，表現(xiàn)為國(guó)家全能主義；社會(huì)中，單位組織外無社會(huì)、無個(gè)人、無公共空間，單位差異代替?zhèn)€人不同。

(二)城市經(jīng)營(yíng)：空間拓展(1978-2012)

1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：經(jīng)營(yíng)城市(1978-2002)

黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放的偉大歷程，實(shí)現(xiàn)了黨的工作重心向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。城市，特別是大中城市成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。一是通過分權(quán)。1983年實(shí)行“撤縣設(shè)市”，1986年出臺(tái)調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件，1993年繼續(xù)調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，1994年設(shè)立16個(gè)副省級(jí)市，逐步形成了直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市和鄉(xiāng)級(jí)城鎮(zhèn)格局，明確城市地位，獲取相應(yīng)權(quán)限和資源。二是市場(chǎng)化。十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，十四大提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并寫入憲法，加入WTO后深化了城市經(jīng)濟(jì)體制改革。配以財(cái)政性分權(quán)改革、國(guó)有土地有償使用制度等，城市政府掌握了城市規(guī)劃、土地征用、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等自主權(quán)。加上干部管理和績(jī)效考核制度下，城市政府“經(jīng)營(yíng)城市”“造城運(yùn)動(dòng)”，視城市為“增長(zhǎng)機(jī)器”，國(guó)家主義下單位制城市向城市政府企業(yè)化、公司化發(fā)展。

均衡發(fā)展策略的低效性在改革開放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，轉(zhuǎn)向差異化城市發(fā)展、培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體成為必然。黨選擇了“讓一部分地區(qū)先富起來”發(fā)展戰(zhàn)略，1980年設(shè)立深圳、汕頭、珠海和廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年開放天津、大連、秦皇島等14個(gè)沿海開放城市，1985年長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)被列為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，1987年增加兩個(gè)，1988年“沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”成為國(guó)家方針，1992年又相繼開放沿江、沿邊、內(nèi)陸省會(huì)城市，區(qū)域差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定：城市的“社會(huì)回歸”(2002-2012)

隨著科學(xué)發(fā)展觀施政和黨的十六屆四中全會(huì)提出的建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的的效率優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)向兼顧公平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平衡發(fā)展。城市成為社會(huì)建設(shè)的基本單元，成為維持社會(huì)穩(wěn)定的重要場(chǎng)域。一是社區(qū)建設(shè)，十六大提出建設(shè)新型社區(qū)，2003年物業(yè)管理規(guī)定實(shí)施，2004年網(wǎng)格化管理試點(diǎn)，2006年出臺(tái)加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作意見，社區(qū)成為后單位時(shí)代承擔(dān)城市社會(huì)基礎(chǔ)管理職能的基本單位，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力重心下移。二是公共服務(wù)供給，2000年政府工作報(bào)告提出加強(qiáng)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后整頓土地市場(chǎng)、抑制房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，完善廉租房建設(shè)，十六屆六中全會(huì)提出要逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系，十七大要求擴(kuò)大公共服務(wù)，建立城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度等，用再分配手段滿足居民基本的城市權(quán)力，實(shí)現(xiàn)民生相關(guān)領(lǐng)域“去商品化”。同時(shí)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范，并將黨的基層組織嵌入，補(bǔ)充政府公共服務(wù)的不足，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

城市區(qū)域調(diào)整上，2002年十六大提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，隨后推進(jìn)“省直管縣(市)”體制改革、撤縣(市)設(shè)區(qū)，強(qiáng)化中心城市聚集。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，振興東北老工業(yè)基地，2004年提出中部崛起戰(zhàn)略，之后提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，2011年明確實(shí)施國(guó)家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略，各地區(qū)城市自主性、積極性不斷提高，一定程度上縮小了區(qū)域間的發(fā)展差距。

(三)城市治理：治理現(xiàn)代化(2012-)

黨的十八以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新的發(fā)展階段。全面建成小康社會(huì)和全面深化改革大背景下，城市成為國(guó)家治理變革的重要單位，城市治理現(xiàn)代化成為推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要維度，注重城市自身需求治理的基礎(chǔ)上，更傾向于國(guó)家戰(zhàn)略布局引領(lǐng)。十八大報(bào)告提出要按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，實(shí)現(xiàn)城市治理從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的某一維度轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文化多重屬性體系，2015年中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，加強(qiáng)城市空間文脈的延續(xù)性。經(jīng)濟(jì)上，2013年批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)后，又相繼成立了廣東、天津、福建等自由貿(mào)易區(qū)，成立19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)以及綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制深層次改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；政治上，2013年推行以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的改革，十九屆三中全會(huì)發(fā)布審核黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定，提出持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，同時(shí)在城市土地審批和管理上等方面抑制政府企業(yè)家主義傾向；社會(huì)上，十八屆五中全會(huì)提出構(gòu)建共建共享的社會(huì)治理格局，后繼在穩(wěn)定房?jī)r(jià)、健康保障性安居工程、加大城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌解決群眾住房及衍生需求等；文化上，保護(hù)城市歷史文化和自然景觀寫入2014年中央政府報(bào)告，提倡城鎮(zhèn)形態(tài)多樣化，保持特色風(fēng)貌納入《國(guó)家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃》，2018年《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》提出要保護(hù)歷史文化，習(xí)近平總書記在上海、廣州、北京考察均對(duì)城市文化歷史遺產(chǎn)保護(hù)，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶等重要指示等；生態(tài)文明上，2015年中共中央國(guó)務(wù)院提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意見，建設(shè)綠色城鎮(zhèn)化，生態(tài)文明體制改革繼續(xù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)，2017年提出建立國(guó)家公園體制，2019年習(xí)近平總書記對(duì)垃圾分類做出重要指示等。

進(jìn)入新時(shí)代，強(qiáng)化城市中心體制轉(zhuǎn)向區(qū)域體系整體優(yōu)化。十八大后，“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等重大發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)，將城市區(qū)域合作和治理推向深層次發(fā)展，城市群的建設(shè)和發(fā)展，形成了新的增長(zhǎng)極，隨著港珠澳大橋的通車，粵港灣大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段，城市面向創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大理念，圍繞治理現(xiàn)代化與國(guó)家走向良性互動(dòng)。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨城市治理的以人民為中心觀發(fā)展線路

從我黨城市管制、城市經(jīng)營(yíng)到城市治理的發(fā)展歷程來看，這一歷史演進(jìn)是多重力量綜合作用的結(jié)果，在不同的時(shí)期，不同的發(fā)展階段，不同的力量發(fā)揮的作用是不同的，且在改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)中，既有新的動(dòng)力，又有動(dòng)力的新變化。但我黨工作重心轉(zhuǎn)移到城市上后，從接收、統(tǒng)治城市，穩(wěn)固政權(quán)到管理城市、經(jīng)營(yíng)城市，推動(dòng)城市適應(yīng)改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的紅利，再到治理城市，探索人民城市為人民的中國(guó)特色現(xiàn)代化城市新路徑。

(一)城市治理主體演化：黨領(lǐng)導(dǎo)下的多主體

整體上看，在城市管制階段基本上是黨領(lǐng)導(dǎo)下以國(guó)家單一行政力量推動(dòng)為主；改革開放后，進(jìn)入城市經(jīng)營(yíng)階段，逐步增加了市場(chǎng)、社會(huì)力量的促進(jìn)，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下政府和市場(chǎng)的合力推進(jìn)以及黨領(lǐng)導(dǎo)下政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元推進(jìn)城市治理局面。一是政府，包含中央政府和地方城市政府。從改革開放前國(guó)家全能型的城市社會(huì)建設(shè)，到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、物質(zhì)文明和精神文明兩手抓，兩手都要硬，再到從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化三位一體，發(fā)展到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體，對(duì)城市社會(huì)發(fā)展和建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深入，由此引領(lǐng)全黨全國(guó)人民進(jìn)行建設(shè)。這種以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為邏輯起點(diǎn)，有步驟展開五大建設(shè)，是對(duì)城市發(fā)展道路的理性把握和科學(xué)的戰(zhàn)略選擇，是實(shí)踐的結(jié)果。黨和國(guó)家通過財(cái)力支持與資金投入和一些列制度供給與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同時(shí)期、不同城市發(fā)展預(yù)期目標(biāo)的政治引導(dǎo)和社會(huì)引領(lǐng)，如戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、住房、公共產(chǎn)品的提供、社會(huì)組織發(fā)展等營(yíng)造相應(yīng)的城市社會(huì)發(fā)展的基本環(huán)境，推動(dòng)城市發(fā)展。二是市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的分離，促進(jìn)社會(huì)分化，解構(gòu)了單位制城市社會(huì)結(jié)構(gòu)，形成了相對(duì)獨(dú)立的市民社會(huì)，為城市多元參與治理提供了可能。與此同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的引入對(duì)城市治理的效率效能提出了挑戰(zhàn)，促進(jìn)其管理和服務(wù)方式上走向多元化；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由、平等、法治觀念一樣深入影響城市管理領(lǐng)域，為構(gòu)建城市治理中民主、平等、協(xié)商等機(jī)制提供了參照。三是社會(huì)，包括社會(huì)組織和個(gè)體等。單位制城市，國(guó)家吞并社會(huì)，無個(gè)人、無社會(huì)公共空間。發(fā)展到城市治理后，政府和公民社會(huì)之間要實(shí)現(xiàn)良好的合作，需要民間組織進(jìn)行協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)善治。社會(huì)力量的成長(zhǎng)和民間組織的參與，奠定了城市基層民主的組織基礎(chǔ)，推動(dòng)城市治理民主化發(fā)展，促進(jìn)政府改革，打造人民滿意型政府等具有重大意義。

(二)城市治理價(jià)值理念傳承：人民性的發(fā)展

價(jià)值理念是城市工作中各種決策判斷和行為的指導(dǎo)思想和價(jià)值前提，是決定、支配主體的價(jià)值選擇，是隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展而豐富和完善。單位制城市時(shí)期，政府作為唯一主體對(duì)城市基層社會(huì)進(jìn)行一元化管理，通過單位制為主、街居制為輔的城市基層社會(huì)管理體制建構(gòu)，進(jìn)行基層政權(quán)建設(shè)，形成對(duì)社會(huì)成員的控制，實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)的穩(wěn)定，體現(xiàn)的是構(gòu)建城市基層社會(huì)的從無序到有序的穩(wěn)定和秩序的價(jià)值理念，為鞏固政權(quán)、恢復(fù)生產(chǎn)服務(wù)。進(jìn)入經(jīng)營(yíng)城市時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，單位辦社會(huì)和單位社區(qū)化難以適應(yīng)發(fā)展，社區(qū)制建立和發(fā)展，到“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的城市基層社會(huì)治理格局形成，雖然秩序依然存在城市治理中，但核心部分已經(jīng)向效率與公平位移，體現(xiàn)為前期市場(chǎng)機(jī)制的沖擊，打破政府壟斷局面，發(fā)展到將市場(chǎng)機(jī)制和公共行政機(jī)制的有機(jī)集合，注重效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)更注重公平、公正的城市基層社會(huì)管理。走向城市治理階段后，宏觀上黨的十八大對(duì)社會(huì)管理格局在原來的基礎(chǔ)上增加了“法制保障”，十九屆四中全會(huì)增加了“科技支撐”，預(yù)示著城市基層社會(huì)治理由社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，中觀上各地進(jìn)行治理實(shí)踐的創(chuàng)新，不斷探索多元主體合作共治的治理結(jié)構(gòu)，微觀上，治理手段和技術(shù)的發(fā)展與選擇，智慧治理、科技治理、大數(shù)據(jù)挖掘、人工智能等開發(fā)與運(yùn)用，進(jìn)一步拓展了城市基層治理的空間與途徑。這種從對(duì)物的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)θ说年P(guān)注，凸顯的是對(duì)服務(wù)型政府的期待，是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的合理放權(quán)，從治理走向善治理，體現(xiàn)人本思想，彰顯人的價(jià)值，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

(三)城市治理方式發(fā)展：規(guī)律的遵循

城市工作要遵循其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，縱觀歷史可見，其治理遵循以下趨勢(shì)：一是從統(tǒng)治到治理。城市一元化管理期間，經(jīng)歷的是城市社會(huì)秩序重構(gòu)，采取的是附著意識(shí)形態(tài)色彩的政治動(dòng)員，把單位制作為政府的延伸，發(fā)揮政府動(dòng)員、行政管理和社會(huì)控制；經(jīng)營(yíng)城市期間，在政府主導(dǎo)推動(dòng)下進(jìn)行轉(zhuǎn)型，構(gòu)建城市社區(qū)制，聚焦必要的社會(huì)管理和公共服務(wù)；而走向城市治理階段致力于強(qiáng)化共識(shí)、共商、共建、共享理念，構(gòu)建社會(huì)管理與公共治理融合的城市基層社會(huì)公共治理體系。二是從集權(quán)到分權(quán)。分權(quán)一方面體現(xiàn)在中央政府向地方城市政府以及地方城市政府內(nèi)部的政府間分權(quán)，另外一方面體現(xiàn)在政府向企業(yè)分權(quán)，政府向社會(huì)分權(quán)。具體來說，首先是城市政府公共管理權(quán)力中心逐步下沉，通過向街道下放權(quán)力，逐步成為基層公共權(quán)力中心，為城市基層社會(huì)穩(wěn)定和城市社會(huì)管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這次新冠疫期就表現(xiàn)的尤為明顯。其次，隨著政企、政社分離，準(zhǔn)政府公共管理權(quán)力走向弱化，非政府公共權(quán)力作用逐步增強(qiáng)，促進(jìn)城市政府間協(xié)作以及政府與社會(huì)組織合作，激發(fā)各主題要素之間的平衡協(xié)調(diào)與良性互動(dòng)。三是從管理到服務(wù)。隨著改革開放的深入發(fā)展，公民社會(huì)、民主政治發(fā)展，黨和國(guó)家對(duì)公權(quán)力的性質(zhì)也有了更加深刻的理解，城市社會(huì)管理應(yīng)融管理與服務(wù)中，城市政府應(yīng)為社會(huì)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境共識(shí)逐步達(dá)成，構(gòu)建服務(wù)型城市政府?dāng)[在了重要位置，城管執(zhí)法管理的轉(zhuǎn)變是個(gè)很好的注腳。

(四)城市治理現(xiàn)代化：現(xiàn)實(shí)訴求回應(yīng)

隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市管理走向城市治理，從接管城市后，把政權(quán)延伸到了街道辦事處和居民委員會(huì)，確保城市基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定可控，到1989年《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”，1998年國(guó)務(wù)院正式確認(rèn)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和開展全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，2017年《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出形成城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，為推進(jìn)國(guó)家治理體和治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，我國(guó)城市社區(qū)治理步入現(xiàn)代化探索階段。黨的十九屆四中全會(huì)作出了推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書記在浙江考察時(shí)指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。事實(shí)上，城市治理現(xiàn)代化是城市現(xiàn)代化、國(guó)家現(xiàn)代化的必然要求和重要組成部分。而面對(duì)人口、污染、交通、上學(xué)、醫(yī)療、住房等“城市病”問題，黨秉承和發(fā)展執(zhí)政為民思想，提出以人民為中心的城市治理觀。習(xí)近平總書記在全國(guó)城市工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)，改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”。

四、新時(shí)期黨以人民為中心城市治理的要點(diǎn)

黨的十八大以來，黨中央立足我國(guó)特色社會(huì)主義具體實(shí)踐，扎實(shí)推進(jìn)城市工作及其治理問題，就城市基層社會(huì)治理的精細(xì)化、樹立全周期管理意識(shí)、從智能化到智慧化等新趨勢(shì)新方向作出了新部署，提出了新要求[8]，走出了一條以人民為中心的城市治理路子。邁入新時(shí)期，面對(duì)治理短板和民生痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)，需要站位實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，貫徹新發(fā)展理念，立足城市發(fā)展需要和人民需求，踐行城市善治，探索城市治理現(xiàn)代化的新路徑。

(一)激發(fā)城市治理多元主體的積極性

一是堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)城市治理的核心變量，是面對(duì)城市化進(jìn)程巨大轉(zhuǎn)型和歷史性變遷中保持發(fā)展與穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)保障。黨要通過組織地方組織和嵌入基層社會(huì)組織來領(lǐng)導(dǎo)城市治理工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。宏觀上，作為執(zhí)政黨，黨通過城市地方政府組織調(diào)控、影響城市治理理念、政策的落實(shí)與執(zhí)行，保持與黨的指導(dǎo)思想保持一致，也能通過整合地方政府以及地方政府之間的權(quán)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同合作，形成新的城市治理空間和區(qū)域治理機(jī)制，正是這種政治權(quán)威強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)黨對(duì)城市治理的調(diào)控，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體，提高治理效能，確?！包h對(duì)城市空間治理的領(lǐng)導(dǎo)，以及給了中國(guó)整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力”[9](P79)。微觀上，黨通過嵌入基層社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間、城市居民分化出的新領(lǐng)域、新階層的全覆蓋和政治吸納，讓黨的城市治理政策傳達(dá)到城市末梢，維護(hù)穩(wěn)定的同時(shí)加以引導(dǎo)參與城市空間生產(chǎn)與治理，促進(jìn)城市發(fā)展。二是構(gòu)建多元、參與式城市治理。無論是歷史演變還是現(xiàn)實(shí)要求，城市治理主體已從集權(quán)制和科層制轉(zhuǎn)向包括城市政府、市民、企業(yè)、社會(huì)等組成的網(wǎng)絡(luò)型多元參與治理體系，這種以社區(qū)為依托、以公共性事務(wù)為內(nèi)容、多主體參與的互動(dòng)合作治理強(qiáng)調(diào)的是多元博弈，通過合作、協(xié)商、法治、民主、確立共同目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共事務(wù)的管理。推動(dòng)管理、服務(wù)、資源下移，致力于城市利益主體間供求、利益的平衡，主體行為與公共政策協(xié)調(diào)一致，在相互獨(dú)立和相互制約中實(shí)現(xiàn)自身利益、發(fā)展自己，同時(shí)促進(jìn)城市公共利益的全面提高。

(二)優(yōu)化城市治理空間的多元性

一是揚(yáng)棄城市治理演進(jìn)中的局限性。單位制城市時(shí)期，城市治理成為建立秩序、恢復(fù)生產(chǎn)、鞏固政權(quán)的權(quán)力運(yùn)作工具，經(jīng)濟(jì)效率低下，政府大包大攬，單位組織外無社會(huì)、無個(gè)人、無公共空間，城市與生活游離。城市經(jīng)營(yíng)時(shí)期，引入資本，把城市本身作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，把城市的整體形象商品化、品牌化，以實(shí)現(xiàn)城市 GDP 的快速增長(zhǎng)[10](P137-154)；城市吸納了工業(yè)、商業(yè)發(fā)展的成果，經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，消費(fèi)大行其道，城市生活環(huán)境變成了促進(jìn)發(fā)展的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)工程。新時(shí)代的城市治理應(yīng)借鑒這歷史發(fā)展的階段帶來的啟示，規(guī)避局限性，揚(yáng)棄資本化空間生產(chǎn)，克服單位制城市和經(jīng)濟(jì)城市異化特性，關(guān)注民生，回歸城市實(shí)現(xiàn)美好生活。二是構(gòu)筑綜合性城市新坐標(biāo)。城市治理空間經(jīng)歷了三位一體、四位一體到現(xiàn)在“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)”五位一體發(fā)展歷程，社會(huì)主義的城市空間生產(chǎn)內(nèi)涵為經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體的空間正義價(jià)值[11](P95)。新時(shí)代的城市治理應(yīng)優(yōu)化中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，不斷拓展完善多元化的城市治理空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，政治協(xié)商，社會(huì)公平，文化傳承和生態(tài)低碳。生態(tài)城市治理的意義更在于，不僅要把城市與自然的關(guān)系處理好，把城市規(guī)模、功能、結(jié)構(gòu)、形態(tài)與生態(tài)關(guān)系納入治理范疇，更在于用更廣義的生態(tài)思維構(gòu)建好城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中的生態(tài)性保護(hù)機(jī)制。

(三)凸顯城市治理的人民性

一是亮明中國(guó)共產(chǎn)黨人民性的底色。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)。黨以中共市委為領(lǐng)導(dǎo)核心的城市權(quán)力體制，全面領(lǐng)導(dǎo)城市各項(xiàng)工作，保證了城市化進(jìn)程與社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。以人民為中心的城市治理觀堅(jiān)持人民城市為人民，以群眾路線的工作方法推進(jìn)城市治理指導(dǎo)工作，尊重市民、向市民學(xué)習(xí)，與市民協(xié)商，主動(dòng)傾聽民意、了解民需、整合民意，積極代表、回應(yīng)需求，提供公共服務(wù)，破解實(shí)際問題，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。二是踐行城市治理的內(nèi)在自覺。城市治理的基本使命之一就是建立有效的公共服務(wù)供給機(jī)制，提高公共服務(wù)供給水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，提高市民生活和福利水平，滿足工商業(yè)發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要[12](P66)。以人民為中心的城市治理應(yīng)尊重城市空間的微觀化，更多關(guān)注人的生活空間的差異性、多元化，因?yàn)槌鞘惺嵌嘣?、差異的，蘊(yùn)含著開放特性。同時(shí)因城市是眾多人生活的地方，要發(fā)展城市的公共性，構(gòu)建城市命運(yùn)共同體；要拓展城市物質(zhì)性和消費(fèi)性的，注重的城市人文性，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”[13]。

(四)遵循城市治理的規(guī)律性

從我國(guó)城市發(fā)展演進(jìn)看，城市是依靠人流、物流和信息流集中而發(fā)展的，每個(gè)歷史時(shí)期都有特定的規(guī)律。認(rèn)識(shí)、尊重城市發(fā)展規(guī)律，適度資源性儲(chǔ)備進(jìn)行超前建設(shè)，順勢(shì)而為，就顯得尤為重要。如人的需求是城市發(fā)展最根本的動(dòng)力，工業(yè)化、市場(chǎng)化和科技進(jìn)步是推動(dòng)力，文化對(duì)城市發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)作用，城市生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡是保持城市健康發(fā)展的必要條件等，城市區(qū)位、自然條件、政策因素、人才條件等都事關(guān)城市可持續(xù)發(fā)展，在城市治理中要順應(yīng)這些共性規(guī)律。新時(shí)期，要把牢人民城市的根本屬性，從生命特征視角認(rèn)識(shí)城市，探索城市發(fā)展、突變和更新、衰退和進(jìn)化的演進(jìn)規(guī)律，統(tǒng)籌好空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)好規(guī)劃、建設(shè)、管理和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各個(gè)方面；要強(qiáng)化依法治理，構(gòu)建與城市發(fā)展階段適應(yīng)、適用的法規(guī)體系，建設(shè)人民滿意的法治政府，堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌社會(huì)力量，用法治思維和法治方式化解城市的頑瘴痼疾，著力提升治理效能；要強(qiáng)化科技賦能，深化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息化高科技應(yīng)用，加快智慧城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)整體“智治”，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。